城鎮化背景下遼寧省民族鄉發展面臨的問題與對策建議

孫軍

[內容提要]大連市作為全國唯一擁有民族鄉的計劃單列市，民族鄉工作任務繁重。本文針對制約大連市民族鄉發展的各項問題，從完善優惠政策、深化和健全幫扶機制、嚴格規范改制程序和條件、加強民族文化建設和提高干部素質等方面提出對策建議。與此同時，結合大連市民族鄉改制過程中出現的問題，對民族鄉行政體制改革問題加以探討。

[關 鍵 詞]城鎮化；民族鄉；對策建議；行政體制改革

黨的十八大及十八屆三中全會報告都強調了堅持走中國特色城鎮化道路對于中國現代化事業發展的重要意義。城鎮化是中國現代化進程必須解決的重大問題，也是我國社會結構所面臨的歷史性巨變，對經濟社會等各方面都產生了深刻影響。在城鎮化背景下，民族鄉的經濟社會發展問題，不僅事關少數民族群眾的切身利益，也關系到我國城鎮化建設的整體水平。

作為少數民族人口比例居全國第五位的散雜居地區，遼寧省民族鄉工作很有代表性，既體現了全國范圍內民族鄉發展面臨的一般性問題，又具有自身的特殊性問題。特別是在城鎮化浪潮的沖擊下，撤鄉建鎮已成為全國性趨勢。作為工業大省和城鎮化水平較高的遼寧，同樣面臨著民族鄉改制問題。但是現有法律法規卻沒有明確民族鎮的法律地位，也沒有出臺民族鄉改制為鎮的具體規定，更重要的是對民族鄉改制以后少數民族的權益保護也亟待做出制度上的保障。如何兼顧城鎮化和少數民族權益已經成為遼寧省民族鄉發展面臨的重要挑戰。鑒于此，本文以大連市民族鄉工作為例，著重探討城鎮化背景下遼寧省民族鄉經濟社會發展面臨的主要問題及對策建議，并且結合大連市實際情況，對民族鄉行政體制改革問題略作思考。

一、大連市民族鄉經濟社會發展現狀及存在的主要問題

大連市是典型的少數民族散居地區，55個少數民族成分齊全，是全國唯一擁有民族鄉的計劃單列市，現轄有5個民族鄉、6個享受民族鄉待遇的鎮（街道），均為滿族鄉鎮。近年來，大連市委、市政府認真落實習近平總書記重要講話和中央民族工作會議精神，高度重視和積極扶持民族鄉鎮經濟社會發展，先后采取多項措施，對民族鄉鎮發展給予支持。截至2014年，全市投入民族鄉鎮專項補助經費已達2 700萬元，落實幫扶項目66個。針對經濟欠發達的民族鄉鎮對口幫扶工作自開展以來，各幫扶單位從自身職能出發，在政策、項目、資金等方面，堅持“優先安排、優惠照顧”民族鄉鎮，共落實幫扶項目300多個，累計整合資金1億多元，有力推動了民族鄉鎮經濟社會各項事業發展。

但長期以來，由于自然和歷史原因，大連市民族鄉鎮經濟發展底子薄、基礎差、起點低，尚面臨許多亟待解決的困難和問題。主要表現在以下幾個方面：

（一）經濟發展相對滯后

民族鄉鎮大多地理位置偏僻，經濟基礎薄弱，主導產業規模較小，加之現有扶持政策不夠完善，在建立專項資金、財政轉移支付、資源生態補償等方面缺乏特殊政策，尤其在產業發展上，民族鄉鎮產業結構單一，無明顯區別于其他鄉鎮的特色產業項目，導致大連市民族鄉經濟發展水平明顯落后于全市農村經濟總體發展水平。目前，民族鄉鎮第一產業主要以傳統種植業為主，且生產方式落后，現代農業、設施農業和高科技農業所占比例不高，農產品的科技含量和產品附加值偏低。第二產業素質不強，工業規模很小，自主創新能力不強，市場競爭力較差。還有的民族鄉由于位于大連市水源地，很多工業項目不管環保是否達標一律停批。第三產業方面，由于受地理環境制約，難以形成集聚效應，缺少第三產業的發展空間。現代服務業的發展水平和層次質量也不很高，主要以農家飯、近郊采摘游為主，生態旅游資源的綜合開發和有效利用明顯不足。目前，大連市18個低收入鄉鎮中，有4個是民族鄉鎮，還有5個民族鄉鎮的206個村是市級低收入村，少數民族群眾生活比較困難。

（二）發展不平衡，部分民族鄉面臨嚴重財政困難

受制于自然地理條件和發展基礎的不同，大連市各民族鄉鎮之間的經濟發展也很不平衡。除個別進入全省百強鎮的民族鄉鎮較為發達外，多數民族鄉鎮的財政能力十分有限。由于財政負擔過重且缺少稅源，有的民族鄉不僅缺乏經濟發展資金，甚至連正常的工資也難以按時足額發放。特別是伴隨著農村稅費改革的實施和農業稅的全面取消，民族鄉失去了行政運行最有力的經濟支撐，民族鄉鎮的財政收入渠道日益減少。受制于財力制約，民族鄉鎮政府已經很難顧及鄉村基礎設施建設和公益事業的投入，導致鄉鎮政府的社會服務能力、社會管理能力和社會控制能力受到明顯制約。

（三）政策扶持和對口幫扶工作有待進一步完善

民族鄉鎮因為經濟社會發展落后，所以亟需政府的特殊政策扶持和對口幫扶。國家層面，1993年國務院頒布的《民族鄉行政工作條例》雖然對幫助和照顧民族鄉作了規定，但是不少優惠政策條文內容籠統，沒有具體的量化要求，大多以“傾斜”、“優惠”、“照顧”來定性，導致在實際貫徹執行過程中彈性較大、難以落實到位。而且遼寧省迄今為止也沒有制定實施細則。大連市雖然近年來相繼出臺了一些扶持民族鄉鎮經濟社會發展的政策，但內容同樣較為籠統。此外，由于國家少數民族發展資金按省分配，作為計劃單列市，遼寧省與大連市的資金劃撥渠道并不順暢，使得這一項目在大連形成“政策空白”，以至于大連市的民族鄉鎮無法得到國家少數民族發展資金的支持。

對口幫扶工作自開展以來，雖然取得了較好的效果，但是也出現了新的問題。有的幫扶單位限于自身財力所限，幫扶力度不夠，成效不明顯；有的幫扶單位由于本單位情況發生變動，未能及時調整幫扶政策，影響了幫扶作用的發揮；還有個別民族鄉鎮因為自身發展基礎薄弱，單純依靠某個部門的對口幫扶，短時間內難以收到明顯效果。因此，亟需進一步完善這項工作，建立起民族鄉鎮對口幫扶工作的長效機制。

（四）民族文化傳承保護工作不容樂觀

大連市民族鄉鎮滿族人口眾多，加之還有蒙古族、錫伯族和回族等少數民族聚集，民族文化底蘊深厚。但是隨著經濟社會的發展，工業化和城市化浪潮的影響，少數民族原有的傳統生活方式和民族文化受到沖擊。主要表現在富有特色的少數民族習俗淡化，語言文字幾近失傳，傳統民居和民族服飾、民族工藝日趨消竭，民族藝術因后繼乏人而傳承維艱，文物古跡年久失修，民俗景區項目建設民族風情和特色不夠突出等。

（五）民族鄉撤鄉建鎮（街道）問題

近年來，隨著城鎮化進程的加快，出于拉動區域經濟發展和提高行政管理效能等方面的考慮，一些發展較快的民族鄉先后改為街道和鎮，成為普通的地方行政建制，不再保留其民族性和較大的自主權。改制之后，這些地方面臨著失去憲法和法律賦予民族鄉在發展經濟和社會事業方面所享有的自主權和優惠政策的風險。遼寧省于2001年出臺《關于印發〈遼寧省合鄉并鎮工作實施意見〉的通知》，規定“民族鄉與一般鄉合并后，少數民族人口比例基本達到建立民族鄉要求的，仍冠以民族鄉名稱；少數民族人口比例達不到建立民族鄉要求的，一般不保留民族鄉名稱，但可以繼續享受有關優惠政策，配備相應的少數民族干部。” [1] 根據這一要求，大連市對改制鄉鎮，仍然保留原來民族鄉的待遇，但是由于缺少法律的剛性規定，難免會影響到扶持政策的持久穩定。此外，民族鄉改制以后，少數民族原有特色文化的保護、發掘和整理也面臨著新的挑戰。特別是在撤并過程中，學校、郵局、信用社等機構的合并裁撤，給少數民族群眾日常生活帶來了很大不便。

二、加快大連市民族鄉經濟社會發展的對策建議

上述問題的存在，嚴重制約和影響了民族鄉鎮的科學發展，為切實解決好這些問題，促進大連市民族鄉鎮經濟社會更好更快發展，本文提出如下建議：

（一）加大扶持力度，落實完善民族鄉鎮優惠政策

加快民族鄉鎮經濟和社會發展，實現少數民族和民族地區共同繁榮，需要各級政府和相關部門進一步加大扶持力度，并在政策、資金上給予大力支持。

一是要在政策上繼續全力支持民族鄉鎮發展。按照《民族鄉行政工作條例》的有關規定，民族鄉在財政安排、信貸和資金支持、稅賦減免，以及醫療、教育等社會事業上都享有一定的優惠政策。大連市也在2006年和2011年先后出臺了關于加快民族鄉鎮經濟社會發展的意見，確定從八個方面對民族鄉鎮進行政策扶持。

二是適時增加民族鄉鎮補貼資金。目前，大連市民族鄉鎮專項補助經費已經從2005年的120萬增加到2014年的500萬，并從2015年開始，民族地區專項經費在2014年基礎上再翻一番，達到1 000萬元。但這與全市總體經濟發展水平仍然不相適應。尤其是現有補助資金在項目分配時過于零星分散，存在“撒胡椒面”現象，容易造成缺少針對性、解決問題的不徹底性等缺點，難以充分發揮效益和作用。建議相關部門在加大補助經費的同時，也要在產業扶持中融入更多符合民族鄉特色和發展需求的民族元素，使得支持民族鄉鎮的發展項目真正達到 “撒一塊，富一塊；投一項，興一方”的效果。

三是建立民族鄉鎮生態資源補償機制。由于民族鄉鎮多數位于大連市水源地和糧食產區，發展工業項目受到制約。因此，應該盡快研究制定水源地所在鄉鎮資源補償辦法，進一步加大對水源地民族鄉鎮及生態移民的扶持力度，通過采取財政轉移支付、生態移民、項目支持等措施，對為保護大連市上游水源地生態環境做出貢獻的民族鄉鎮給予合理補償，并建立起水源地生態補償的長效機制。

（二）不斷深化和健全對口幫扶工作的長效機制

大連市針對經濟欠發達的民族鄉鎮采取對口幫扶工作始于2003年。實踐證明，這項工作已經成為助推民族鄉鎮經濟發展的有力手段，有效改變了欠發達民族鄉鎮的落后面貌。今后，應繼續深化和完善這項工作，不斷提高對口幫扶工作的效能和水平，并著手建立健全對口幫扶工作的長效機制，使之保持可持續發展。一方面，應在充分考慮民族鄉鎮特點的基礎上，注重發揮幫扶主體的業務特長和優勢。另一方面，適時調整幫扶單位數量及政策，繼續選擇有能力的單位參與其中，擴大幫扶范圍，使更多民族鄉鎮能夠享受這一特殊政策扶持。

（三）嚴格規范民族鄉撤鄉建鎮（街道）的程序和條件

隨著新一輪城鎮化進程的啟動，很多民族鄉面臨被合并或改制的可能，其中一些發展較快的民族鄉提出了撤鄉建鎮（街道）的要求。由于我國憲法和法律沒有規定民族鎮的法律地位，也沒有制定民族鄉撤鄉建鎮（街道）的相關規定。因此，對于民族鄉的撤鄉建鎮問題，相關部門必須慎重考慮，穩步進行，采取因地制宜、區別對待的原則做好民族鄉的改制工作。對于確因經濟社會發展需要且符合建鎮條件的，在報經省政府批準之前，必須經由民族鄉人民代表大會表決通過。改制之后，也應明確其法律地位，對其所享有的特殊權利做出明確規定，以充分保障少數民族群眾的合法權益。

（四）加大民族文化傳承保護工作力度

民族鄉是少數民族優秀文化的重要承載者。大連市各民族鄉鎮擁有豐富的民族文化資源，有關部門應該進一步加大對民族鄉鎮少數民族文化的傳承保護工作力度。一方面，文化、體育、財政等部門要加大資金投入，幫助民族鄉鎮保護、發掘本民族文化資源，加強文化基礎設施和公共文化服務建設，并在資金落實、土地審批、項目審批等方面，培育和發展民族文化產業，扶持具有民族特色和地域風格的公益性文化事業，以滿足少數民族群眾多層次、多方面、多樣化的精神文化需求。另一方面，針對目前少數民族傳統文化資源流失、后繼乏人的困境，建議設立專項資金，用于搶救、發掘少數民族非物質遺產和民族民間文化藝術。同時加大人才培養力度，加強對少數民族傳統文化傳承人的教育培訓，為民族鄉鎮少數民族傳統文化的傳承發展提供人才保障。

（五）提高民族鄉鎮干部素質

民族鄉鎮干部直接與基層少數民族群眾接觸，其數量和素質決定了民族鄉行政工作的管理水平和政府提供公共服務的能力，是民族鄉鎮各項事業長遠發展的關鍵所在。各相關部門應切實加強民族鄉鎮組織建設，為民族鄉鎮選派具有較高馬克思主義民族理論水平的高素質領導干部，特別是少數民族干部，并保持相對穩定，以增強民族鄉鎮黨委、政府的凝聚力和戰斗力。同時，還應注重對民族鄉鎮干部的培訓工作。建議各級財政設立民族工作干部專項培訓經費，并充分發揮各級黨校、干部學院和高等院校的作用，有規劃、有組織、分層次的培訓民族鄉鎮干部。有條件的地方，還應定期組織民族鄉鎮干部到經濟發達地區學習考察或掛職代培，并為有潛力的優秀干部拓寬鍛煉和晉升的渠道。

三、關于民族鄉行政體制改革的思考

民族鄉制度自建立以來，有效保障了那些無法建立民族自治地方的散居各地的農村少數民族群眾的自治權和發展權。但是隨著我國經濟體制改革的不斷深化，民族鄉政府實際擁有和事實上行使的管理權限和享有的權利，與它在法律上的規定并不一致。換句話說，民族鄉政府普遍存在沒有充分運用法律所賦予的自主權和上級所給予的優惠扶助政策的問題，很多優惠政策正在面臨失效，甚至難以落實到位的尷尬。例如，針對民族鄉的優惠政策，國務院《關于建立民族鄉問題的通知》、《民族鄉行政工作條例》等多部法規做出過明確規定，對于保障民族鄉少數民族群眾的平等權益起到了積極作用。但是據此專門針對民族鄉的優惠政策卻很少，大多屬于普適性政策，且內容籠統，以致在實際貫徹執行中彈性很大，難以有效落實到位。加之條例頒布至今，已二十余年，運行環境發生了明顯變化，有些規定已經過時。有的地區在政策實施中，還存在“一刀切”、“撒胡椒面”現象，一些改制為鎮或街道，且發展基礎較好的原民族鄉并不特別看重優惠政策，而某些發展比較落后的民族鄉，卻不能最大程度的享有國家賦予的優惠與扶持政策。

此外，對于民族鄉政府的職權范圍和具體職責，現行《憲法》等相關法律也沒有明確。一方面，作為國家在不具備實行民族區域自治條件的較小的少數民族聚居地方建立的鄉級基層政權，民族鄉雖然脫胎于民族區域自治制度，卻又被有關政策法規明確界定為非民族自治地方。另一方面，民族鄉又是一種特殊的鄉級政權形式，不同于一般性的鄉鎮，國家通過法律法規賦予民族鄉一定范圍的自主權，使其能夠根據民族鄉的實際情況制定經濟社會發展的具體措施，以保障散雜居地區少數民族群眾管理本民族內部事務的權利。民族鄉地位界定的“特殊性”直接導致了民族鄉政府在發展決策、爭取政策支持方面處于兩難境地。

與此同時，自20世紀80年代以來，在恢復和新建民族鄉的同時，我國還同步進行了鄉、鎮行政區劃的改革。少數民族散雜居地區也經歷了撤鄉建鎮的歷程。在我國，鄉和鎮雖然在行政級別上一樣，都是縣以下的基層政權，但在城鎮化快速推進的背景下，“鄉”的城鎮化配套資金較少，因此很多民族鄉都在考慮“撤鄉建鎮”，以享受城鎮道路、通信、水電氣供給和生活垃圾處理等可能帶來的基礎設施國家項目覆蓋。就遼寧省而言，隨著區域行政區劃改革的加快和城鎮化進程的推進，很多民族鄉也紛紛提出了撤鄉建鎮或合鄉并鎮的要求。由于憲法中沒有民族鎮的建制，這些民族鄉或者選擇變成一般鎮，或者改制為街道。

以大連市為例，大連市現有的11個民族鄉鎮中，七頂山街道和石河街道是由原七頂山民族鄉和石河滿族鎮改制而成。因為距離新城區較近，在大連市推進全域城市化的進程中，七頂山街道和石河街道率先被納入到金州新區和普灣新區的城鎮系統規劃布局之中。其中石河街道因其位于普蘭店灣的中心區域，更被確定為普灣新區的商業集中區、生活配套區、休閑娛樂區和教育功能區，并將逐步發展成為大連城市次中心的中心區域。從這個層面來看，將原民族鄉改制為街道，是服務于全市總體規劃的必然要求，對于優化大連市區域功能布局和城鄉資源配置，具有重要的現實意義。實踐也證明，2005年改制以后，石河街道總體經濟社會發展態勢較好，無論在發展質量、發展水平和發展潛力與前景上都躍上了一個新的臺階。

但是我們不能就此忽視民族鄉改制以后面臨的問題。從組織管理上看，民族鄉改為街道，鄉鎮長變成副處級干部，財政關系發生變化，實行街道管村體制。由于街道辦事處只是上級政府的派出機構，缺乏管理本地區經濟社會發展的自主權，新的管理體制和運行機制未能及時建立，導致在諸如征地拆遷、社區公共服務以及水電路等基礎設施建設等問題上，思維觀念、管理機制和工作方法等還是要按照原來的工作模式進行，與原有的民族鄉并無嚴格意義上的區別。更突出的問題則在于，民族鄉改制以后，從法律角度講，已經失去了享受民族鄉待遇的法律主體地位，現行的法律法規又沒有對改制的程序和條件，以及改制之后的鎮或街道是否應該繼續享有這一權利做出明確規定，導致各個地區采取的辦法都不一樣。而在調研中我們發現，改制以后這些地區的民族結構并沒有發生變化，少數民族人口的比例依然很高，也就是說，其作為少數民族聚居區的事實沒有發生改變，廣大干部群眾對原來所享有的優惠政策依然抱有很高期待，全面貫徹黨的民族政策也仍然是改制之后街道工作的主要任務。

鑒于此，本文認為，雖然民族鄉改制是推動少數民族和民族地區經濟社會發展，加快城鎮化進程的重大歷史機遇，但是畢竟涉及多方利益調整，對于改制之后出現的新情況和新問題，各級政府應該高度重視，盡快制定相關配套政策，有序推進包括民族鄉改制在內的各項行政體制改革。

首先，在憲法和法律層面完善民族鄉少數民族權益保障。當前，我國圍繞民族自治區域制度的法制建設已經形成了從憲法到其他法律、法規、規章有關民族問題的規定為補充的法制體系。[2]但是作為保障包括民族鄉少數民族在內的散雜居地區少數民族成員合法權益的法制建設卻相對薄弱。考慮到民族鄉的實際情況和特殊性，建議國家在憲法層面明確民族鄉的性質和地位，并盡快頒布《散雜居少數民族權益保障法》，對民族鄉少數民族成員的合法權益，以及民族鄉政府權責加以確認。

其次，在行政法規層面盡快啟動《民族鄉行政工作條例》的修訂完善工作，以適應時代發展的需要。特別是要針對民族鄉發展存在的現實問題，進一步加以補充和修訂，以增強其實效性和可操作性。同時也應該明確民族鄉改制之后的相關政策問題。對于按照法定程序撤鄉建鎮或者改為街道辦事處的民族鄉，應該賦予其繼續沿用民族鄉在經濟社會發展方面所享有的特殊政策的權利，同時也可享受建制鎮、街道辦事處或其他同級行政建制的相關政策。

第三，在地方層面，各地方政府還應該結合本地實際，出臺更加詳細具體的政策措施，從而保障少數民族群眾的合法權益。例如，對于不宜改制的民族鄉則可以考慮納入到國家小城鎮建設范疇，在城鎮道路管網、水電氣供給和通信等基礎社會項目上優先安排實施。

隨著新型城鎮化進程的推進，城鎮化無疑是民族鄉加快發展的必然選擇，包括民族鄉改制在內的民族鄉各項行政體制改革也勢在必行。如何兼顧城鎮化與少數民族權益保護是未來一段時期遼寧省民族鄉發展不容回避的問題。這既是民族問題，也是發展問題，更是一個政治問題。[3]對此，需要我們進一步提高認識、創新思路，準確把握新形勢下民族鄉工作的特點和規律，維護少數民族群眾的合法權益，促進各民族共同團結奮斗與共同繁榮發展。

參考文獻

[1]國家民委政策法規司編.《全國民族鄉科學發展調研報告選編》[G].2013.

[2]李 鳴.《民族鄉法制化進程研究》[M].北京：中國水利水電出版社，2011：167.

[3]沈 林.《中國的民族鄉》[M].北京：民族出版社，2001：144.

基金項目：本文系2013年度遼寧省社會主義學院系統科研項目《城鎮化背景下民族鄉面臨的問題與對策研究》和大連市社科聯2013—2014年度課題《大連市民族鄉（鎮）經濟社會發展問題研究》的結項成果之一。

責任編輯/李永生