2008—2012年間臺灣科技政策的轉向

張起燕 費曉成

李羅權上任

2008年5月，前臺灣“國研院”院長李羅權在劉兆玄邀請下，出任新的科技主管部門負責人（任期2008年5月—2012年2月）。

李羅權是臺灣農家子弟，從小酷好讀書，大學畢業后赴美攻讀天體物理學和地球科學，從事地球極光千米波的研究，1979年與馬里蘭大學的吳京生教授共同提出一種輻射新機制的理論，1985年提出多重X射線磁場重聯理論，成功解釋了地球磁層頂“磁通量傳輸事件”發生的原因及特性，1986年提出了太陽大氣（日冕）的非碰撞性震波加熱機制，1992年和研究生成功模擬了日珥的動態形成過程并解釋其形成原因，后又提出一種新的日冕加熱機制，獲得國際太空物理學界的高度重視。

1997年，李羅權受時任科技主管部門負責人劉兆玄的邀請，兼職但任臺灣太空計劃室首席科學家，推動“中華衛星”（后改名為“福爾摩沙衛星”，簡稱“福衛”）1號及2號科學酬載相關工作。2001年他擔任太空計劃室主任，著手規劃“福衛”2號、3號發射升空計劃，后又擔任“國研院”首任院長，管轄科技主管部門下屬的太空中心、晶片系統設計中心、高速網絡與計算中心、地震工程研究中心、實驗動物中心、納米元件實驗室、儀器科技研究中心、科技政策研究與資訊中心等重要研究機構。

李羅權上任后，首先遇到的是籌備舉辦第八次“全臺科技會議”。從2008年6月起，臺灣科技主管部門與各其他部門依據先期規劃結果，協調由教育主管部門、行政主管部門科技顧問組、科技主管部門、經濟主管部門、公共工程主管部門等擔任各議題主辦機關，召集相關人員為議題工作委員，展開會議資料研擬工作，準備了6大議題、24項子題及86項提綱資料。科技主管部門同時草擬“第八次全臺科學技術會議籌備計劃（草案）”，報經行政主管部門核定。

第八次“全臺科技會議”

為先期搜集島內各界對所研擬議題資料的建議，2008年11月10至11日，首先在高雄蓮潭會館召開南部預備會議，由各議題工作小組提出簡報，產官學研界代表參與討論，提供建言。12月1至2日在臺灣大學集思會議中心舉辦北部預備會議，合計約2000余人次參加，各議題主協辦機構依據兩次預備會議的結論與共識，進行資料匯整與修正后作為正式大會報告。

2009年1月12日起一連4天，第八次“全臺科技會議”在臺北市福華國際文教會館卓越堂舉行。此次會議主題為“追求科技創新與價值創造；建構優質生活與永續社會”，由時任行政主管部門負責人劉兆玄主持，并由馬英九親臨致詞，島內各界近400人參加。“科技主管部門負責人李羅權在會上針對臺灣科技發展現況與檢討提出報告后，隨即展開首日議程，由各議題主協辦機構就預備會議已達成共識部分，提出6項議題報告，包括“強化知識創新體系、創造產業競爭優勢、增進全民生活品質、促進臺灣永續發展、提升全民科技水準、強化自主防務科技”六大總目標，以及“結合人文科技，提升生活品質；培育科技人力，有效運用人才；完備法規制度，整合科技資源；追求學術卓越，強化社會關懷；加強技術創新，完善產業環境；結合科技能量，促進可持續發展”六項策略。

為凝聚會議討論焦點，會議第二日議程安排5項重要課題討論案：包括“提升臺灣學術研究及人才的國際競爭力；結合產學研資源，建構高等研究園區；分階段建立活化產學研之研發成果整合運用機制；環境變遷、災害消減、可持續土地與工程；掌握產業景氣退潮契機，厚植下一波產業發展能量”。

這次會議的最大特點是在2008年全球金融海嘯給臺灣經濟特別是高科技產業造成沉重打擊，人才流失危機持續浮現，且后續影響仍在持續擴大中的非常時期召開的，自然有必要總結其慘痛教訓。

在行政主管部門科技顧問建議下，臺灣科技主管部門特別規劃了“掌握產業景氣退潮契機，厚植下一波產業發展能量”討論議題，希望凝聚各界共識，調整科技政策與產業策略，以便在景氣復蘇之前醞釀下一波發展的能量。

會議代表認為，臺灣過去以漸進式創新及強調規模經濟效率為主的代工模式，在面臨知識經濟發展的挑戰與大型新興經濟體崛起的威脅后，出現了無法有效提升經濟增長的問題。“高科技”確實是臺灣產業基礎的同義詞；然而，也有相當確切的證據顯示，單憑繼續強化目前的產業基礎相關技術，將難以維持臺灣經濟的健康的增長率。事實上，臺灣的經濟增長在20世紀80年代達到高峰后，就開始一直穩定下降，在高科技產業蓬勃發展期間也不例外。

盡管臺當局已經投入相當大量的科學研究經費給島內大學和研究單位，雖然這項投資已經產出不少收益（例如高等技術人力），然而奠定臺灣產業的基礎技術卻很少源自于臺灣。科技主管部門每年均補助為數眾多的一般型計劃、重點計劃、重大科技計劃等，成果相當豐碩且多元。然而卻有相當比例具突破性基礎創新或應用前景的成果，后續并未有有效的機制來加以轉化成與社會、經濟息息相關的新創產品或產業。因此，如何運用創新研究成果來開創新的技術與產業，讓科學研究投資得到回收是一件很重要的事。過去片段式的科學技術發展必須加強價值鏈的連結，學習如何從突破性的基礎創新研發，佐以臺灣的制造優勢，轉化萌芽成高附加價值的產品或產業，提升科學與技術對于社會生活、經濟發展的連結與貢獻。

如果要得到這樣的結果，就得重新思考如何聚焦在科學研究，并延長研發鏈長度，加強研發成果轉化成創新技術與產業的能力。不能跟過去幾十年一樣，只是做一些技術改良與效率方面的提升。

目前臺灣研發經費占GDP的比例約2.58%。馬英九上任后提出政府研發經費每年增長10%，到2012年研發經費占GDP的3%，相比于國際水準已經不低。但隨著知識經濟時代來臨，科技推動的思維模式需從以往的“技術導向”逐漸轉型為“需求導向”，而科技發展的產出焦點也從“效率導向”轉型為“創新導向”。為因應科技發展模式的變化，科技主管部門的功能也應隨之調整，必須從過去支持現有技術的穩定增長模式轉化為積極建構激發跨領域技術融合以有效帶動創新發展環境，強化整合各項科技相關策略，落實發展各部門協同合作機制，以確保科技政策目標與執行績效得以與時俱進、并行不悖。

其次，臺灣歷經傳統產業轉型及電子、資訊等高科技蓬勃發展等過程，在全球專業分工體系架構下，發展臺灣成為創新研發中心已成為未來主軸定位。未來臺灣民間科技研發投資要朝創新前瞻型發展，仍有待臺當局科技政策有效引導。

反思科技政策缺陷

目前臺當局科技政策推動有待克服的挑戰包括：科技發展績效成果顯現上中下游連結的斷層，政府科技投資帶動民間創新技術發展力道不足，應布建全球知識產權、國際標準制訂、科技外交等方面的戰略規劃與整體合作機制，重大科技計劃功能亟需強化及退場機制有待落實。

臺灣教育主管部門推動的“5年500億特別經費補助一流大學及頂尖研究中心”計劃，其目標之一是希望至少有一所島內高校進入世界百大、亞太前10名，藉此提升臺灣高等教育在全球學術及教育界的地位。然而根據2008年臺灣高等教育評鑒中心所進行的世界大學評比，臺灣前5所重點研究型大學排名依序為臺大（141位）、成大（328位）、新竹清華（366位）、新竹交大（463位）、陽明（475位），遠落后于日本東京大學（12位）、京都大學（28位）、大阪大學（38位）、東北大學（51位）、名古屋大學（117位）、九州大學（127位）、韓國首爾大學（84位）及新加坡國立大學（86位）。

導致這種狀況的原因有以下幾點：島內過多的大學與系所，會稀釋有限的研究資源與經費，讓提升國際競爭力的目標更不易達成。另外，目前臺灣博士級人才培育大多以進入學術界或大學任教為最終目標。然而，研究成果的展現應該是與民眾生活及經濟提升可相互連結，高級研究人才過多聚集在學研機構，無法有效提升臺灣的競爭力。雖然近幾年來島內高等教育迅速擴充，仍無法滿足臺灣企業所需要的人才。此外，島內人才外流與“西進”的趨勢卻似越趨明顯，而且“西進”的人才已由生產部門擴大至研發部門，對臺灣產業發展產生不利的影響。

島內大學數量膨脹過快，高等教育資源分散，致使大學教育經費普遍不足，研究人力、設備、圖書無法與時俱進；各高校分工模糊，名義上雖有一般大學與科技大學之分，但其教育目標、教育內容、科系設立、碩博士班招生、師資來源、設施設備、升等制度等差異不大，而一般大學也無分類、分級制度，致使各大學設定的研究、教學、服務目標模糊，分工不清，學術研究難以發揮成效；大學師資薪資相比香港、新加坡、日本、韓國等仍有一段差距，競爭條件相對不利，不易爭取到優秀人才加入研究團隊；大學國際化程度普遍不高，國際學生與研究生人數比率偏低；國際研討會的舉辦雖已日漸熱絡，但真正屬優質水準者仍屬少數；大學法人化推動雖有一段時日，但進度緩慢，大學師生對法人化仍有疑慮，大學受公務體系行政管理束縛仍多，諸多困擾如編制、薪資、采購、人才引進等限制不易突破；大學與產業、社區間的連結不夠密切，致資源相互流通不足，未能充分發揮大學帶動科技研究發展，產業滋養大學研究資源的互利效果。

所謂重點研究機構是扮演支持大學與產業研究發展、提升臺灣科技競爭力的重要力量。如臺灣中研院、工研院、“國衛院”、中山科學院、核能研究所、同步輻射研究中心及“國研院”所屬的重點實驗室等，均在相關的學術研究領域及業界提供一定的貢獻。雖然它們具有較豐富的研究資源與設備，但由于科技的迅速發展，以及科技整合扮演日益重要的角色，這些目標導向的研究資源，或因限于制度，或因缺乏整合，往往不能因時因地充分發揮功能。

臺灣基礎科研人員雖數量不少，但問題的核心癥結為具備科學創新能力的種子人力培育仍然不足。國際上最能顯現基礎科學研究績效的方式在于研究論文的品質及數量，臺灣在論文質與量上與過去相比已有長足進步，但因學術研究人數的規模與限制，“量”的提升已達上限瓶頸，但“質”的提升仍有待加強。因此補助質優的個別型研究計劃及創新跨領域整合型研究計劃仍需持續不斷加強，各類型研究平臺或設施建設仍亟待強化及提升。

目前臺灣尖端科技創新研究面臨的挑戰是如何確保經濟競爭優勢，建立經濟競爭能力，并進一步運用科技研究能量，強化社會關懷，增進民眾福祉。在臺灣既有優勢領域之研發，如半導體及通訊系統領域、農業生物技術等，須加強創新性、前瞻性，積極參與國際標準制定，建立國際競爭優勢。臺灣在半導體電子相關領域建立的科技基礎，若能結合生醫研發能量，進一步投入醫學工程與后基因體生醫科技研發，將對高齡化社會醫療、民眾健康照護、提高醫療效率、降低醫療費用，以及對突發之新興感染病癥的應變有相當助益。

缺少創新科技人才

面對知識經濟的沖擊與全球化的競爭壓力，科技與產業人才的質與量已經成為影響臺灣產業發展與國際競爭力的一個關鍵因素。隨著島內產業結構的轉型與升級，對科技與產業人才的需求大幅增加，尤其是出現在部分專門領域、跨領域及高級人力的需求上。臺灣產業需要的不僅是科技人才，更需要有創新能力的科技人才，但是傳統的教學方法偏重灌輸式的教學，啟發性較少，因此一般科技人士創意仍顯不足。

臺灣過去以漸進式創新及強調規模經濟效率為主的代工模式，在面臨知識經濟發展的挑戰與大型新興經濟體崛起的威脅后，出現了無法有效提升經濟增長的問題，有必要尋找新的增長引擎。有相當確切的證據顯示，單憑繼續強化目前的產業基礎之相關技術，將難以維持臺灣經濟的健康的增長率。事實上，臺灣的經濟增長在上世紀80年代達到高峰后，就開始穩定下降，在高科技產業蓬勃發展期間也不例外。過去片段式的科學技術發展必須加強價值鏈的連結，學習如何從突破性的基礎創新研發，佐以臺灣的制造優勢，轉化萌芽成高附加價值的產品或產業，提升科學與技術對于社會生活、經濟發展的連結與貢獻。

臺灣已經投入相當大量的科學研究經費給大學和研究單位。雖然這項投資已經產出不少收益，然而奠定臺灣產業的基礎技術卻很少源自于臺灣。因此，如何運用創新研究成果來開創新的技術與產業，讓科學研究投資得到回收，是一件很重要的事。必須重新思考如何聚焦在科學研究，并延長研發鏈長度，加強研發成果轉化成創新技術與產業的能力。不能跟過去幾十年一般，只是作技術改良與效率的提升。科技主管部門每年均補助為數眾多的一般型計劃、重點研發計劃等，成果相當豐碩且多元，可惜的是有相當比例具突破性基礎創新或應用前景的成果，后續并未有有效的機制來加以轉化成與社會、經濟息息相關的新創產品或產業。換言之，對于目前研究成果的評估或評鑒，缺乏一強而有效的評估機制及后續知識產權的管理與輔導。

臺灣現有的科技法規，如科技基本規章、當局科學技術研究發展成果歸屬及運用辦法等有必要進行修訂，以提升創新研發系統的效能，鼓勵研究人員創業，促進研究成果的商業化，推廣成果的應用。

島內社會變遷對未來臺灣科技政策的實施也提出挑戰，主要表現在以下幾個方面：出生率屢創新低、結婚年齡延后、平均壽命增高、老年人口比率攀升、移入人口逐漸增加、移出人口趨緩。臺灣社會民眾對家庭、鄰里社群、人際往來、社會制度運作的信任、政治態度、自然環境、社會秩序和倫理價值等都呈現不同方向和程度的變化。同時臺灣社會長期欠缺以人文科技為基礎的未來想象計劃。現行教育也沒有相對提供學生所需的知識、技能與態度，會讓未來的民眾無法面對與處理快速變遷社會的各種問題。

此外，臺灣自然災害頻繁，加上擁有高密度的都市與建筑，以及新威脅的出現，如高齡少子女化社會、恐怖攻擊、新興疾病災害，以及全球持續變暖，能源價格高漲，水資源、環境、生態惡化等，也有待以科技方式加以解決。

制定新的臺灣科技發展計劃

會后，臺灣科技主管部門根據此次大會討論結果，針對以上問題，制定出未來4年的“臺灣科技發展計劃（2009—2012年）”。與上次計劃相比，總目標依舊不變，6項策略改為：“結合人文科技，提升生活品質；培育科技人力，有效運用人才；完備法規制度，整合科技資源；追求學術卓越，強化社會關懷；加強技術創新，完善產業環境；結合科技能量，促進可持續發展”。更強調要改善法規制度，注重用科技促進可持續發展。

其措施包括：在培育科技人力方面，引導大學分類，建立具有特色的大學校院系所，并促進大學多元發展與結盟合作，強化產學互動的整體規劃，強化大學生實作、創新及設計能力，并提升學生資訊/納米/生物/能源等跨領域知識與能力，建立“政府-產業-大學-研究”連結的科技人才培育模式等。在大學學術研究方面，臺灣至少一所大學在5年內超越名古屋大學，10年內超越新加坡大學及首爾大學，各重點研究大學可以進入150名內為目標。在研究資源運用方面，整合新竹科學園區及鄰近大學，成為半導體及生醫制藥產業的重點發展聚落；開發南部科學園區，由臺當局及地方部門各相關機構，興建大型重點實驗室，逐步與鄰近大學結盟，形成新的科技研究發展聚落，作為帶動臺灣科技研發下一波增長的領航。

在加強技術創新方面，松綁與重建當局相關部門研發成果運用辦法，促進產學研界研發成果運用績效，建立有利法制環境，鼓勵大學及研究機構衍生新創事業。在加強尖端科技創新研究方面，期許提升臺灣科技產業優勢領域至制訂標準與擁有關鍵智財的創新程度，建立創新經濟領域競爭能力，進一步促成臺灣產業由“臺灣制造”邁向“臺灣創新”。