我國(guó)國(guó)家接管責(zé)任法律制度之重構(gòu)*——以基礎(chǔ)設(shè)施供給行政為例

楊彬權(quán)

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我國(guó)國(guó)家接管責(zé)任法律制度之重構(gòu)*——以基礎(chǔ)設(shè)施供給行政為例

楊彬權(quán)**

摘 要：我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國(guó)家接管制度問題重重、弊端叢生，不利于公眾合法權(quán)益的保護(hù)，必須要予以重構(gòu)。國(guó)家接管制度的重構(gòu)要以國(guó)家接管責(zé)任為理論基礎(chǔ)，主要從國(guó)家接管的條件、階段、時(shí)限和程序等方面進(jìn)行，并要對(duì)特殊情況下的接管情形予以充分的考慮，從而使得構(gòu)建出的國(guó)家接管法律制度既能促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的順利發(fā)展，又能充分維護(hù)公眾的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：國(guó)家接管責(zé)任 基礎(chǔ)設(shè)施供給行政 接管制度

國(guó)家接管責(zé)任是基礎(chǔ)設(shè)施①世界銀行《1994年世界發(fā)展報(bào)告》，將基礎(chǔ)設(shè)施分為兩大部分：第一部分是經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施，即“永久性工程建筑、設(shè)備、設(shè)施和它們所提供的為居民所用和用于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的服務(wù)。這些基礎(chǔ)設(shè)施包括公用事業(yè)公共設(shè)施（電力、通訊、供水、管道、煤氣、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施和排污系統(tǒng)、固體廢棄物的收集和處理系統(tǒng)）、公共工程（大壩、灌渠和道路）以及其它交通部門（鐵路，城市交通、海港、水運(yùn)和機(jī)場(chǎng)）”；另一類是社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，一般是指商業(yè)服務(wù)業(yè)、教育、科研、文化、體育等設(shè)施。經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施又稱為狹義的基礎(chǔ)設(shè)施，而包括經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施兩者在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施稱為廣義的基礎(chǔ)設(shè)施。本文的基礎(chǔ)設(shè)施主要是指狹義上的基礎(chǔ)設(shè)施，即經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施，具體主要包括公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程設(shè)施。關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的分類也可參見［加］ 耶斯考比：《公共部門與私營(yíng)企業(yè)合作模式：政策與融資原則》，楊欣欣譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第1頁(yè)。供給行政任務(wù)民營(yíng)化后國(guó)家承擔(dān)的擔(dān)保責(zé)任②國(guó)家擔(dān)保責(zé)任，是指國(guó)家或地方自治團(tuán)體確保公共任務(wù)得由私人機(jī)構(gòu)順利執(zhí)行，或是特定公共福祉得以由私人機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的公法義務(wù)。它是一種國(guó)家責(zé)任類型。Vgl. J. Ziekow, Verankerung verwaltungsrechtlicher Kooperationsverh?ltnisse（Public Private Partnership） im Verwaltungsverfahrensgesetz, Wissenschaftliches Gutachten, erstattet für das Bunderministerium desInnern,2001, S. 179 ff; W. Hofmann-Riem,Das Recht des Gew?hrleistungsstaates, in: Schuppert（Hrsg.）, Der Gew?hrleistungsstaat – Ein Leitbild auf dem Prüfstand, Baden-Baden2005，S.96.Wolfgang Weiss, Beteiligung Privater an der Wahmehmung oeffentlicherAufgaben und staadiche Verantwortung, DVBI. 2002, S. 1175 ff.的重要一環(huán)，是確保給付公共服務(wù)能夠穩(wěn)定地、持續(xù)地向公眾提供的最后一道防線，也是政府應(yīng)盡的最終責(zé)任。這種最終責(zé)任的落實(shí)離不開行政接管法律制度的保駕護(hù)航。然而我國(guó)現(xiàn)行的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的接管行政法律制度存在眾多問題，難以擔(dān)當(dāng)此重任。要想有效地克服這些問題和達(dá)到既定的行政改革目標(biāo)，最佳的路徑就是以國(guó)家接管責(zé)任理論為基礎(chǔ)來(lái)重構(gòu)適合我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施供給行政任務(wù)民營(yíng)化發(fā)展的國(guó)家接管法律制度，從而既能促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的順利發(fā)展，又能充分維護(hù)公眾的合法權(quán)益。*本文系作者主持的中國(guó)法學(xué)會(huì)2015年度科研項(xiàng)目“后民營(yíng)化時(shí)代的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任研究”的研究成果。**作者簡(jiǎn)介：楊彬權(quán)，河南科技大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

一、國(guó)家接管責(zé)任理論概說(shuō)

“國(guó)家接管責(zé)任”，③德國(guó)(Hoffmann–Riem）教授則將該責(zé)任稱為“替代責(zé)任”。Vgl.Wolfgang Hoffmann – Riem “Tendenzen in der Verwaltungsrechtsentwicklung”, in Die ?ffentliche Verwaltung, Jg.1997 , S. 433ff；［德］ 施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第162頁(yè)。是指在由私人機(jī)構(gòu)達(dá)成行政任務(wù)的過(guò)程中，國(guó)家原則上并不參與、介入和干預(yù)私人機(jī)構(gòu)日常的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，但是一旦私人機(jī)構(gòu)執(zhí)行行政任務(wù)存在各種缺陷和障礙，不能持續(xù)、穩(wěn)定地執(zhí)行行政任務(wù)時(shí)，國(guó)家此時(shí)應(yīng)該予以接手，以擔(dān)保該項(xiàng)行政任務(wù)能夠被繼續(xù)履行。國(guó)家接管責(zé)任的目的，“主要是為了避免任務(wù)履行不至于偏差，而要求國(guó)家擔(dān)負(fù)起‘補(bǔ)破網(wǎng)’”④陸敏清：《國(guó)家擔(dān)保責(zé)任與長(zhǎng)期照顧之實(shí)現(xiàn)》，國(guó)立臺(tái)北大學(xué)2010年博士學(xué)位論文。的責(zé)任。當(dāng)私人主體履行公共任務(wù)出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)不善或其它嚴(yán)重危機(jī)，致使難以或不能提供適格公共產(chǎn)品和服務(wù)，威脅到或者已經(jīng)損害到公眾的合法權(quán)益時(shí)，國(guó)家或政府應(yīng)該采取積極的措施進(jìn)行補(bǔ)救和接管。至于如何進(jìn)行補(bǔ)救和接管，應(yīng)由相關(guān)法律、法規(guī)針對(duì)具體情況采取不同的對(duì)策。無(wú)論如何，強(qiáng)制接管措施都是必不可少的。強(qiáng)制接管責(zé)任雖是一個(gè)處于備位的擔(dān)保責(zé)任類型，但它的存在，一方面可以給予私人主體一定的精神壓力，促進(jìn)私人主體自律地達(dá)到公益目標(biāo)；⑤參見林家旸：《擔(dān)保國(guó)家概念下的電信普及服務(wù)》，國(guó)立臺(tái)北大學(xué)法律學(xué)系2010年碩士學(xué)位論文；同注④。另一方面，在真正出現(xiàn)行政任務(wù)的供給不能時(shí)，國(guó)家也可以動(dòng)用公權(quán)力及時(shí)地收拾殘局，穩(wěn)定社會(huì)局面，保障公共服務(wù)能得以繼續(xù)維持。

國(guó)家接管責(zé)任只有在轉(zhuǎn)化為法律上的責(zé)任，成為一種法律責(zé)任，具體化為一種法律制度，其才能被政府予以強(qiáng)制遵守。因?yàn)橹挥袑?duì)接管責(zé)任或接管權(quán)力進(jìn)行規(guī)范化，才能使接管行政權(quán)力沿著法治化的軌道前進(jìn)。正如福山所說(shuō)：“法治的正常運(yùn)作，既是制度和程序上的事務(wù)，也是規(guī)范性的事務(wù)。”⑥［法］ 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學(xué)出版社2012年版，第255頁(yè)。只有受到規(guī)范的接管行政權(quán)力才不致侵犯私人機(jī)構(gòu)利益，也才能促使國(guó)家履行接管責(zé)任。接管責(zé)任措施或手段的實(shí)施不僅涉及到私人機(jī)構(gòu)的利益，也涉及到普通公眾的利益，故事關(guān)重大，不得掉以輕心?！叭绻庸艿卯?dāng)，既能保障公共利益，又可維護(hù)民營(yíng)企事業(yè)單位的利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公益與私益的雙贏：如果接管不當(dāng)，輸?shù)氖菑V大市民的公共利益，傷的是政府的改革信心和民營(yíng)企業(yè)者的投資熱情，折的則是民營(yíng)化改革的成果?！雹哒轮具h(yuǎn)、季明超：《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的臨時(shí)接管制度研究》，載《行政法學(xué)研究》2010年第1期。因此，國(guó)家接管責(zé)任的落實(shí)，必須要有與之相匹配的行政法制度上的規(guī)范和保障。但是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施方面的接管法律制度存在眾多的缺陷和不足，難以擔(dān)此重任，達(dá)到落實(shí)國(guó)家接管責(zé)任的目的。下文將詳細(xì)地分析我國(guó)現(xiàn)行的接管法律制度存在的問題，以便對(duì)癥下藥，藥到病除。

二、我國(guó)國(guó)家接管責(zé)任法律制度存在的問題

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的接管法律制度主要規(guī)定于建設(shè)部的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、各地制定的有關(guān)公用設(shè)施的《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《接管辦法》以及由六部委制定，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。⑧盡管2015年4月25日由六部委制定，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》在第47條和48條對(duì)國(guó)家接管制度作了相關(guān)規(guī)定，但是條文過(guò)于原則且抽象，以致無(wú)法在實(shí)踐中有效運(yùn)用。這些法規(guī)、行政規(guī)章等對(duì)于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的接管事務(wù)發(fā)揮了一定的規(guī)范作用。但“法律并不是一切完美之物的真實(shí)體現(xiàn)。它總是帶著缺陷和瑕疵”⑨［美］ 伯納德·施瓦茨：《美國(guó)法律史》，王軍等譯，法律出版社2011年版，第1頁(yè)。。由于沒有統(tǒng)一的專門的接管上位法進(jìn)行統(tǒng)率和指導(dǎo)，立法混亂不堪，執(zhí)法恣意妄為，接管制度問題重重。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府接管的前提條件和情形雜亂無(wú)章

政府接管的前提條件決定著政府何時(shí)出手接管基礎(chǔ)設(shè)施，政府出手太早，會(huì)侵犯到基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，出手太遲，公眾利益會(huì)遭受到損害。因此，在行政法中明確國(guó)家接管的條件是非常有必要的。然而我國(guó)的地方性法規(guī)或行政規(guī)章對(duì)接管條件的規(guī)定無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，雜亂無(wú)章。例如，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第18條規(guī)定了五種臨時(shí)接管的情形，除過(guò)第五項(xiàng)“法律、法規(guī)禁止的其他行為”以外，其實(shí)只有四種情形，也即將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)擅自轉(zhuǎn)讓或出租；將經(jīng)營(yíng)的公用企業(yè)財(cái)產(chǎn)私自進(jìn)行處理或者進(jìn)行抵押；發(fā)生重大質(zhì)量安全事故；未經(jīng)批準(zhǔn)停業(yè)或歇業(yè)，嚴(yán)重影響公眾利益等。《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》第40條也規(guī)定了五種⑩《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》第40條規(guī)定：特許經(jīng)營(yíng)者有下列情形之一的，由實(shí)施機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正；拒不改正的，可以收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并實(shí)施臨時(shí)接管：（一）違反法律、法規(guī)的規(guī)定或者特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定，情節(jié)嚴(yán)重的；（二）不履行檢修保養(yǎng)和更新改造義務(wù)，危害公共利益和公共安全的；（三）擅自轉(zhuǎn)讓、出租、質(zhì)押、抵押或者以其他方式擅自處分特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或者特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資產(chǎn)的；（四）擅自停業(yè)、歇業(yè)的；（五）法律、法規(guī)規(guī)定或者特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的其他情形。接管情形，這五種情形與《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》不完全一致，例如《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定擅自歇業(yè)或停業(yè)，嚴(yán)重影響公共安全和利益的，政府才能接管，但是《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》卻規(guī)定只要擅自歇業(yè)、停業(yè)就可接管。《吉林市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定的政府接管條件則變?yōu)榱恕疤卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生變更或者終止”；《貴州省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》規(guī)定只有當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)者因經(jīng)營(yíng)管理不善，財(cái)務(wù)狀況嚴(yán)重惡化，危及市政公用事業(yè)運(yùn)行時(shí)，國(guó)家才可以進(jìn)行接管。由此可見，我國(guó)行政法對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的接管情形和接管條件沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，顯得雜亂無(wú)章。

（二）臨時(shí)接管的終止規(guī)定欠妥

我國(guó)的大多數(shù)法規(guī)和規(guī)章僅僅規(guī)定了政府接管的啟動(dòng)，對(duì)于政府接管終止的情形和條件沒有明確規(guī)定。例如《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》僅僅只規(guī)定了政府接管的啟動(dòng)，對(duì)于政府接管的終止沒有規(guī)定，《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》也沒有對(duì)接管的終止作出規(guī)定。但還是有一些行政立法對(duì)接管終止作出了規(guī)定，《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)退出制度》第8條、第9條和第10條?《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)退出制度》第8條規(guī)定，市政公用事業(yè)主管部門應(yīng)及時(shí)與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)簽定協(xié)議，終止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并報(bào)上級(jí)市政公用事業(yè)主管部門備案。第9條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)終止后，在市政公用事業(yè)主管部門或其指定的單位完成接管前，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)按照市政公用事業(yè)主管部門的要求，善意履行看守職責(zé)，繼續(xù)維持正常的經(jīng)營(yíng)服務(wù)。第10條規(guī)定，按本制度規(guī)定終止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的，市政公用事業(yè)主管部門應(yīng)按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)定對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)移交的資產(chǎn)進(jìn)行處置。對(duì)接管終止的備案、政府部門接管前原特許企業(yè)應(yīng)繼續(xù)維持正常的經(jīng)營(yíng)的義務(wù)和政府對(duì)終止后的財(cái)產(chǎn)處置問題大體作了一些規(guī)定，但都比較稚嫩和簡(jiǎn)單。因此，制定和完善接管終止制度迫在眉睫。

（三）接管程序立法闕如

政府接管是一種公權(quán)力行為，任何公權(quán)力行為都有兩面性，用好了可以給公眾帶來(lái)福祉和實(shí)惠，用錯(cuò)了將會(huì)損害公眾利益。政府接管是一種公權(quán)力行為，同樣具有權(quán)力兩面性。雖說(shuō)接管權(quán)力的行使是為了保障公眾獲得最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，但是也有可能侵害到公眾的利益，甚至侵害到提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的私人機(jī)構(gòu)的利益。比如接管不適時(shí)，過(guò)快了會(huì)妨礙私人機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)權(quán)，過(guò)慢了公眾利益受損害，采用的手段過(guò)于暴力或疲軟，都會(huì)侵害到公眾的利益，因此，接管權(quán)的行使必須要有嚴(yán)格的程序規(guī)定。但是，從我國(guó)現(xiàn)行的法律制度來(lái)看，包括新近通過(guò)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，立法對(duì)接管程序尚無(wú)明確規(guī)定，以至于政府成為了一個(gè)沒有“緊箍咒”約束的“孫大圣”，接管權(quán)力成了無(wú)法無(wú)天、恣意使用的“金箍棒”。脫離了行政程序約束的接管權(quán)，必將帶來(lái)實(shí)踐中的恣意行使。例如，政府在對(duì)內(nèi)蒙古西烏旗的一起民營(yíng)熱電廠的接管過(guò)程中，單方面對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人實(shí)施強(qiáng)制接管，“派警力接管了公司，并撬開公司的辦公室、宿舍等，取走了企業(yè)的管網(wǎng)圖紙、管網(wǎng)專線建設(shè)資料、供熱運(yùn)行原始記錄和用戶測(cè)溫記錄、財(cái)務(wù)所有賬目”，“甚至員工宿舍的個(gè)人物品”。?郭素凡：《內(nèi)蒙古西烏旗一家民營(yíng)熱電企業(yè)被政府強(qiáng)制接管》，載《法治周末》2010年8月11日。

（四）法規(guī)范位階較低、拘束力較弱

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的立法層次普遍較低，除過(guò)《郵政法》、《鐵路法》等少數(shù)法律由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定外，大多都停留在行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章，甚至是規(guī)范性文件的層面。這樣不僅導(dǎo)致規(guī)范面狹窄，而且也使得其拘束力相對(duì)較弱。例如，我國(guó)許多地方制定的《市政公用事業(yè)管理辦法》或者《接管營(yíng)運(yùn)辦法》，雖然內(nèi)容較建設(shè)部的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》先進(jìn)很多，然畢竟是地方性法規(guī)或規(guī)章，無(wú)法在全國(guó)適用，從而使得其效力大減。即使是《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》對(duì)國(guó)家接管制度作了一些規(guī)定，但太原則，針對(duì)性不強(qiáng)，適用力也較弱。此外，還有一部分規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的規(guī)定，效力極低，例如建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》。從該《意見》本身的效力來(lái)說(shuō)，其無(wú)普遍的法律約束力，充其量是個(gè)指導(dǎo)公用事業(yè)監(jiān)管的政策性文件。

（五）現(xiàn)行的接管制度是個(gè)“半吊子”式的接管制度

公共基礎(chǔ)設(shè)施不僅僅在其經(jīng)營(yíng)階段可以實(shí)行民營(yíng)化，也可以在其興建階段實(shí)行民營(yíng)化。既然公共基礎(chǔ)設(shè)施的興建階段可以實(shí)行民營(yíng)化，那么在這個(gè)過(guò)程中也有可能由于各種原因，私人機(jī)構(gòu)無(wú)力進(jìn)行建設(shè)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。此時(shí)國(guó)家基于國(guó)家擔(dān)保責(zé)任之接管責(zé)任的要求，必須采取各種措施和手段來(lái)接管基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。然縱觀我國(guó)，現(xiàn)行的法律規(guī)范僅僅對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的接管進(jìn)行了簡(jiǎn)單的規(guī)定，而沒有對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施興建過(guò)程中的國(guó)家接管問題進(jìn)行規(guī)定，從而形成了一個(gè)“半吊子”式的國(guó)家接管制度。這樣的接管制度，隨著民營(yíng)化的深入和全面推進(jìn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，是不利于基礎(chǔ)設(shè)施供給行政任務(wù)民營(yíng)化的全面發(fā)展和公眾合法權(quán)益的保護(hù)。

綜上，我國(guó)國(guó)家接管法律制度存在眾多問題，導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的原因是多方面的，既有政策方面的原因，也有民營(yíng)化實(shí)踐發(fā)展的原因，但更主要的是沒有認(rèn)識(shí)到行政任務(wù)民營(yíng)化后國(guó)家理論的轉(zhuǎn)變，從而引起的行政法學(xué)理論的重大轉(zhuǎn)變?！懊恳环N行政法理論背后，皆蘊(yùn)藏著一種國(guó)家理論”。?［英］ 卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》（上卷），楊偉東等譯，商務(wù)印書館2004年版，第1頁(yè)。而且，“行政法在任何時(shí)候都是與當(dāng)時(shí)流行的國(guó)家主導(dǎo)理論直接相關(guān)的”?［美］ 阿爾弗雷德·C·阿曼：《面向新世紀(jì)的行政法》，袁曙宏譯，載《行政法學(xué)研究》2000年第3期。。只要國(guó)家的主導(dǎo)理論發(fā)生了變化，那么行政法也必然或遲或早的跟著發(fā)生變化。由于行政任務(wù)民營(yíng)化后，擔(dān)保國(guó)家理論和擔(dān)保責(zé)任理論成為了國(guó)家的主導(dǎo)理論，因此使得建立在傳統(tǒng)行政法理論基礎(chǔ)上的接管法律制度難以與國(guó)家接管責(zé)任理論所要求的法律制度相匹配，甚至有些規(guī)定顯得非常滯后，且不合時(shí)宜。盡管也有些規(guī)定在內(nèi)容方面體現(xiàn)了國(guó)家接管責(zé)任的內(nèi)涵和要素，例如市政公用事業(yè)的接管規(guī)定。如今我國(guó)實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的民營(yíng)化已經(jīng)是既成事實(shí)或是大勢(shì)所趨，不可逆轉(zhuǎn)。?我國(guó)已經(jīng)制定和公布了許多支持民營(yíng)化發(fā)展的政策。例如國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)［2010］ 13號(hào)），鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、市政公用事業(yè)和政策性住房領(lǐng)域以及社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。尤其是2015年4月25日六部委制定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2015年6月1日施行）更是國(guó)家對(duì)民營(yíng)化大力發(fā)展的支持和法制保障。如何消除先進(jìn)理論和現(xiàn)有制度之間的鴻溝，那就是在擔(dān)保國(guó)家這個(gè)國(guó)家模型框架內(nèi)，以國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論為指導(dǎo)，建構(gòu)“行政作為擔(dān)保主體”的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任法律制度。具體到本文來(lái)說(shuō)，國(guó)家接管責(zé)任既然是國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的重要一環(huán)，作為國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的一種責(zé)任類型和具體體現(xiàn)，那么國(guó)家接管制度也必須在擔(dān)保國(guó)家的框架下，以國(guó)家接管責(zé)任為理論基礎(chǔ)來(lái)予以重構(gòu)。

三、我國(guó)接管責(zé)任法律制度之重構(gòu)

由于國(guó)家接管責(zé)任按照國(guó)家介入接管的階段不同，可以分為基礎(chǔ)設(shè)施興建、營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的國(guó)家接管責(zé)任和合作契約或特許契約終止后的國(guó)家接管（以下稱特許契約終止后的國(guó)家接管）兩種情形。興建、營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的國(guó)家接管，是指民間機(jī)構(gòu)在進(jìn)行公用設(shè)施的興建、營(yíng)運(yùn)過(guò)程中出現(xiàn)了興建、營(yíng)運(yùn)困難或危機(jī)，自身無(wú)法克服，而由國(guó)家予以接管興建或運(yùn)營(yíng)的行為。特許契約終止后的國(guó)家接管，是指由于公共任務(wù)的履行出現(xiàn)了緊急情況，或民間機(jī)構(gòu)嚴(yán)重違法或違反契約，致使履行合同不能，導(dǎo)致合同終止后，國(guó)家進(jìn)行的接管。相對(duì)于特許契約終止后的國(guó)家接管，興建、營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的國(guó)家接管責(zé)任是國(guó)家擔(dān)保責(zé)任體系中常見的接管責(zé)任類型。因此，下文主要就對(duì)興建、營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的國(guó)家接管責(zé)任的行政法制度之建構(gòu)進(jìn)行闡述；對(duì)特許契約終止后的國(guó)家接管僅就其特殊之制度構(gòu)建進(jìn)行論述，此外，由于融資機(jī)構(gòu)或保證人對(duì)民間機(jī)構(gòu)的接管與國(guó)家接管的關(guān)系較密切，本文也對(duì)此種接管予以了簡(jiǎn)略闡述。同時(shí)民間機(jī)構(gòu)提供的公共任務(wù)因?yàn)閭€(gè)案性質(zhì)、目的和特點(diǎn)不盡相同，很難有一個(gè)對(duì)所有公共服務(wù)和公共設(shè)施都適用的接管制度，本文只就公共基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化后，政府接管應(yīng)遵循的共性制度予以建構(gòu)，在此，合先敘明。

（一）興建與營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的國(guó)家接管法律制度

1．接管的條件、階段和時(shí)限。

（1）接管的條件。接管的條件，就是行政任務(wù)民營(yíng)化后，在私人機(jī)構(gòu)履行公共任務(wù)時(shí)，公共服務(wù)的履行出現(xiàn)了嚴(yán)重危機(jī)，導(dǎo)致私人機(jī)構(gòu)暫時(shí)不能或無(wú)力提供給付行政任務(wù)，基于國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的要求，國(guó)家在什么條件下對(duì)公共任務(wù)的履行可以接手并采取相關(guān)保障措施。國(guó)家承擔(dān)接管責(zé)任，首先必須要予以解決的問題就是接管的條件。關(guān)于接管的條件，學(xué)界尚未達(dá)成一致。有學(xué)者以公用事業(yè)接管為例，認(rèn)為臨時(shí)接管措施的實(shí)施必須具備三個(gè)條件，這三個(gè)條件分別為：第一，公共給付服務(wù)出現(xiàn)危機(jī)，必須通過(guò)政府的接管手段才能排除或化解此種危機(jī)；第二，在實(shí)施接管措施前，應(yīng)先對(duì)提供公共服務(wù)的私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行警告、罰款、責(zé)令限期改正等措施，只有在這些措施起不到應(yīng)有的作用時(shí)，才能采取接管措施；第三，實(shí)施接管時(shí)，政府要減少和避免對(duì)提供公共服務(wù)的私人機(jī)構(gòu)造成的不必要的損害，所要達(dá)成的公共利益必須大于私人所遭受的損失，也即要遵守比例原則。?參見高俊杰：《公用事業(yè)臨時(shí)接管的行政法規(guī)制》，載《行政與法》2014年第1期。也有學(xué)者以公共建設(shè)中的接管措施為例，認(rèn)為強(qiáng)制接管的要件主要有：1.有影響公共建設(shè)的興建、營(yíng)運(yùn)情事發(fā)生，包括公共建設(shè)的興建、營(yíng)運(yùn)如有施工進(jìn)度嚴(yán)重落后、工程品質(zhì)重大過(guò)失、經(jīng)營(yíng)不善或其它重大情事發(fā)生；2.情況緊急，遲延即有損害重大公共利益或造成緊急危難之虞；3.經(jīng)中央目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)令民間機(jī)構(gòu)停止興建、營(yíng)運(yùn)之一部；4.有必要性。?朱瑋華：《從擔(dān)保國(guó)家理論探討我國(guó)促參案件監(jiān)督管理之規(guī)范架構(gòu)》，國(guó)立政治大學(xué)法律學(xué)研究所2011年碩士學(xué)位論文。上述學(xué)者都認(rèn)為接管措施應(yīng)該審慎行事，不應(yīng)過(guò)早或過(guò)遲地介入，而要適時(shí)地介入。但由于兩位學(xué)者以性質(zhì)不同的行政任務(wù)為例，來(lái)論述接管措施的實(shí)施條件，故此還是有一定的差異，例如，前者在采取了相關(guān)措施后，即可實(shí)施接管；而后者還需經(jīng)過(guò)中央目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)停止經(jīng)營(yíng)后實(shí)施接管。本文認(rèn)為，政府對(duì)私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管時(shí)，雖然私人提供的給付服務(wù)會(huì)有所不同，但是無(wú)論如何，他們都應(yīng)遵循一些最基本的條件。

首先，私人機(jī)構(gòu)提供行政給付任務(wù)出現(xiàn)了嚴(yán)重障礙或危機(jī)，以致已經(jīng)嚴(yán)重威脅到，或者已經(jīng)導(dǎo)致給付行政任務(wù)供給的持續(xù)和穩(wěn)定。這些障礙和危機(jī)的具體情況，根據(jù)我國(guó)各省市制定的關(guān)于公用事業(yè)接管的地方性法規(guī)和規(guī)章來(lái)看，主要有以下9種：①擅自以各種方式恣意處分特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；②經(jīng)營(yíng)不善，發(fā)生嚴(yán)重危害公眾利益的事故；③不服從主管政府的指揮、領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)度；④未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自歇業(yè)、停業(yè)；⑤發(fā)生了不可抗力事件導(dǎo)致無(wú)法正常營(yíng)業(yè)；⑥因各種原因，無(wú)法繼續(xù)執(zhí)行特許經(jīng)營(yíng)契約；⑦提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)不合格，嚴(yán)重影響消費(fèi)者或使用者的合法利益；⑧不嚴(yán)格執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃方案，拒不改正；⑨不盡職履行普遍服務(wù)義務(wù)。我國(guó)地方性法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的這些接管情形，也基本上就是給付行政任務(wù)民營(yíng)化后，國(guó)家進(jìn)行接管的原因和情形，因此可以作為國(guó)家對(duì)所有的給付行政任務(wù)進(jìn)行接管時(shí)，必須予以考慮的具體情形。

其次，主管機(jī)關(guān)在采取接管措施前，應(yīng)采取中止、停止等措施予以防止損失的擴(kuò)大和蔓延，或者允許相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行暫時(shí)性接管整頓。由于國(guó)家接管是一種強(qiáng)制性的接管，是一種公權(quán)力行為，因此在采取國(guó)家強(qiáng)制接管時(shí)，國(guó)家應(yīng)該先采取中止、停止措施，或者在私人機(jī)構(gòu)的融資機(jī)構(gòu)或保證人提出接管申請(qǐng)的情況下，主管機(jī)關(guān)如無(wú)特殊情況，原則上應(yīng)該予以批準(zhǔn)。這不僅是私人自治的要求，也是擔(dān)保國(guó)家釋放民間活力，發(fā)揮民間創(chuàng)造力的要求。

最后，如若采取上述措施，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，仍未改善或效果不明顯，政府可實(shí)施強(qiáng)制接管，或終止合作契約實(shí)行接管。由于強(qiáng)制接管措施屬于對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響較重的一種行政行為，又涉及到公眾的利益，因此，強(qiáng)制接管權(quán)應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府行使。具體來(lái)說(shuō)，地方各行政區(qū)域內(nèi)的給付行政事務(wù)的接管權(quán)由縣級(jí)以上的各行政區(qū)域內(nèi)的人民政府決定行使；跨縣、市的給付行政事務(wù)的接管權(quán)由其共同的上一級(jí)人民政府予以決定和行使；全國(guó)范圍內(nèi)的或者跨省域的公共行政任務(wù)的接管，由中央人民政府決定和行使。當(dāng)然，上述人民政府也可以將接管權(quán)限委托主管部門予以實(shí)施，但須加強(qiáng)對(duì)主管部門的管理與監(jiān)督。

（2）接管的階段。接管的階段，是指國(guó)家可以在私人提供給付行政任務(wù)那個(gè)階段具體實(shí)施接管。拿通常見到的BOT來(lái)說(shuō)，也即國(guó)家在興建、營(yíng)運(yùn)、轉(zhuǎn)讓的那個(gè)階段可以實(shí)施接管。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的地方性法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定來(lái)看，都僅僅規(guī)定接管發(fā)生在營(yíng)運(yùn)階段。例如，我國(guó)《行政許可法》第67條規(guī)定：“取得直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入行政許可的被許可人……未經(jīng)作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得擅自停業(yè)、歇業(yè)。”從這個(gè)規(guī)定就可以看出，我國(guó)的接管措施（行政許可法沒有明確規(guī)定接管措施，但地方性法規(guī)和規(guī)章作了一些簡(jiǎn)單的規(guī)定）主要發(fā)生在營(yíng)運(yùn)階段，對(duì)于公共設(shè)施的興建階段是否進(jìn)行接管沒有作出規(guī)定。然而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“促參法”卻對(duì)公共設(shè)施在興建階段出現(xiàn)接管的情形時(shí)，國(guó)家可以予以接管作了明確的規(guī)定。?我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法”第53條規(guī)定：“公共建設(shè)之興建、營(yíng)運(yùn)如有施工進(jìn)度嚴(yán)重落后、工程品質(zhì)重大過(guò)失、經(jīng)營(yíng)不善或其它重大情事發(fā)生，于情況緊急，遲延即有損害重大公共利益或造成緊急危難之虞時(shí)，中央目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)得令民間機(jī)構(gòu)停止興建或營(yíng)運(yùn)之一部或全部，并通知政府有關(guān)機(jī)關(guān)。依前條第一項(xiàng)中止及前項(xiàng)停止其營(yíng)運(yùn)一部、全部或終止投資契約時(shí)，主辦機(jī)關(guān)得采取適當(dāng)措施，繼續(xù)維持該公共建設(shè)之營(yíng)運(yùn)。必要時(shí)，并得予以強(qiáng)制接管營(yíng)運(yùn)；其接管營(yíng)運(yùn)辦法，由中央目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)于本法公布后一年內(nèi)訂定之?！惫P者認(rèn)為，我國(guó)內(nèi)地也應(yīng)該借鑒臺(tái)灣地區(qū)“促參法”的規(guī)定，對(duì)公用設(shè)施在興建期間，出現(xiàn)接管的法定情形時(shí)，國(guó)家即應(yīng)予以接管進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)還應(yīng)該注意另外一種特殊的接管階段，即在私人機(jī)構(gòu)提出履行公共任務(wù)的申請(qǐng)獲得主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，但后來(lái)由于違反甄選程序而被有關(guān)機(jī)關(guān)或人民法院撤銷，此時(shí)申請(qǐng)人正在興建的公共設(shè)施，為了不致遲延，國(guó)家也應(yīng)該予以接管。最后，當(dāng)公共設(shè)施最終營(yíng)運(yùn)期已滿，交由國(guó)家后，一切風(fēng)險(xiǎn)自應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)，不存在接管責(zé)任的問題。

（3）接管的期限。我國(guó)目前的法律、法規(guī)、規(guī)章基本上對(duì)私人機(jī)構(gòu)履行公共任務(wù)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，國(guó)家予以接管的期限沒有明確規(guī)定，除過(guò)《保險(xiǎn)法》、《商業(yè)銀行法》規(guī)定的最長(zhǎng)接管期限不超過(guò)2年，以及《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第19條和《山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第34條規(guī)定了3個(gè)月的臨時(shí)接管期限。國(guó)家接管私人機(jī)構(gòu)從事的給付行政任務(wù)后，進(jìn)行接管的期限應(yīng)為多長(zhǎng)，不能一概而論，而應(yīng)該結(jié)合具體的給付行政任務(wù)類型規(guī)定不同的接管期限。例如上述我國(guó)湖南省和山西省規(guī)定的3個(gè)月的接管期限有可能對(duì)公用事業(yè)來(lái)說(shuō)是較為合理的，但是如果對(duì)于大型的公共設(shè)施，例如廣場(chǎng)、大型橋梁建設(shè)等公共建設(shè)就未必合適。因此，具體的國(guó)家接管期限應(yīng)為多長(zhǎng)，法律似應(yīng)規(guī)定一個(gè)期間，由行政機(jī)關(guān)在此期限內(nèi)予以自由裁量。等到條件成熟時(shí)，由各主管部門根據(jù)具體情況，制定較為細(xì)密的裁量基準(zhǔn)，以供接管機(jī)關(guān)參考。

2．國(guó)家接管的程序。在現(xiàn)代法治國(guó)家中，行政程序應(yīng)該具有以下功能：①協(xié)助功能，即促使實(shí)體法實(shí)現(xiàn)及具體化的功能；②保證實(shí)質(zhì)決定正確及合理的功能；③確保依法行政原則的功能；④履行公正程序的功能；⑤法律保護(hù)及控制的功能。?Vgl. P. H?berle, Verfassungsprinzipien “in” Verewaltungsverfahrensgesetz,in:Fest.-Boorberg-Verlag, 1984, S. 49；洪家殷：《權(quán)利保障與效能提升之抉擇——兼論行政程序法未來(lái)修正之考慮》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)：《行政程序法之檢討、傳播行政之爭(zhēng)訟》，元照出版公司2003年版，第154頁(yè)。雖然現(xiàn)代法治國(guó)的行政程序具有以上眾多功能，但是，行政程序的最基本的功能仍在于限制行政權(quán)力的恣意行使，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因?yàn)?，不論到了任何時(shí)代，“一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)”?［法］ 孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1982年版，第154頁(yè)。。對(duì)于臨時(shí)接管這一非常激烈的規(guī)制手段而言，如果沒有相應(yīng)的程序制約，極易蛻變?yōu)椤半S意接管”甚至“暴力接管”。21章志遠(yuǎn)：《個(gè)案變遷中的行政法》，法律出版社2011年版，第141頁(yè)。因此，加強(qiáng)對(duì)政府行政接管權(quán)力的規(guī)范和制約，是政府依法承擔(dān)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的當(dāng)務(wù)之急。以下就基礎(chǔ)設(shè)施興建、營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的國(guó)家接管程序予以闡述之：

（1）啟動(dòng)程序。行政任務(wù)交由民間履行，民間并非都能按質(zhì)按量地、適時(shí)地提供公共給付。民間力量一旦因各種因素?zé)o力提供或不能有效提供公共給付時(shí)，也就是私人部門出現(xiàn)運(yùn)作失靈時(shí)，國(guó)家基于接管責(zé)任，應(yīng)該行使有效的撤回選擇權(quán)和接管權(quán)采取措施以確保公共給付得以持續(xù)運(yùn)作和可得。國(guó)家有效的撤回選擇權(quán)和接管權(quán)既可以由政府主動(dòng)行使，也可以由融資機(jī)構(gòu)、保證人、民眾等提起申請(qǐng)，經(jīng)政府審查后予以行使。國(guó)家撤回交由民間履行的公共任務(wù)后，是自己親自履行，還是對(duì)原來(lái)承接任務(wù)的民間團(tuán)體進(jìn)行整頓后繼續(xù)予以委托，抑或是另行委托其它民間團(tuán)體履行，應(yīng)由政府依據(jù)整頓接管后的具體情況來(lái)予以決定。

（2）聽證程序。“聽證”（hearing）,即在作出對(duì)當(dāng)事人不利的決定之前，給予其陳述、申辯的機(jī)會(huì)。其淵源來(lái)自于自然正義聽取雙方意見的法理，原僅適用于司法領(lǐng)域中的司法權(quán)的行使。司法程序中若缺乏聽證制度，則公平正義難以確保，所以司法聽證是司法審判中的必經(jīng)程序。后來(lái)，聽證制度用于立法方面，即國(guó)會(huì)為搜集或獲得最新資料，制定合理可行之法律，保障人民權(quán)益，邀請(qǐng)政府官員、學(xué)者專家、當(dāng)事人與議案有關(guān)的關(guān)系人或議員同僚到委員會(huì)陳述意見，以為委員會(huì)審查議案之依據(jù)或參考。嚴(yán)格言之，此種聽證并非正當(dāng)法律程序之本來(lái)意旨。22羅傳賢：《行政程序法論》，臺(tái)北五南圖書出版公司2001年版，第129頁(yè)。隨著社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家事務(wù)的增多，以及行政國(guó)家和福利國(guó)家的到來(lái)，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力越來(lái)越大，其不僅要行使行政司法權(quán)，也要行使行政立法權(quán)。由于這兩項(xiàng)權(quán)力原本是司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的權(quán)限，而這兩項(xiàng)權(quán)限的行使原本是要遵循聽證程序的，雖然這兩項(xiàng)權(quán)力部分現(xiàn)在由行政機(jī)關(guān)行使，但仍然有侵害人民憲法上的權(quán)利之可能，故仍須受聽證程序的約束，這樣，聽證制度就理所當(dāng)然地進(jìn)入到了行政領(lǐng)域。如今聽證程序已經(jīng)成為行政程序法中的一項(xiàng)基本制度，行政機(jī)關(guān)不僅在制定法規(guī)時(shí)要進(jìn)行聽證，而且“行使具有司法性質(zhì)的處分權(quán)，則與司法判決相同，必須舉行‘司法聽證’”23Ernest Gellhom and Barry B. Boyer, Administrative Law and Process（St. Paul, Minn.: WestPublishing Co., 1982）, pp.5-6.。

具體到接管責(zé)任領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，興建、營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的國(guó)家接管權(quán)，是一種特殊的行政權(quán)?！斑@一特權(quán)的行使如同一把‘雙刃劍’——在可能維護(hù)公共利益的同時(shí)，也會(huì)損害特許經(jīng)營(yíng)者的信賴?yán)妫踔吝€會(huì)殃及公共利益?！?4同注?，第124頁(yè)。既然接管權(quán)的行使能夠損害民間機(jī)構(gòu)的利益，那么從理論上來(lái)說(shuō)，是應(yīng)該在作出接管處分之前，給予當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的機(jī)會(huì)，但是又由于聽證程序的舉行必然會(huì)影響到政府接管工作的順利進(jìn)行和接管的效率，從而也會(huì)影響和威脅到公共利益的持續(xù)供給。當(dāng)聽證的舉行影響到公共利益時(shí)，有些國(guó)家規(guī)定不得舉行聽證，例如聯(lián)邦德國(guó)《行政程序法》規(guī)定：“聽證的舉行如有礙于必要公益時(shí)，不得為之?！北疚恼J(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出接管處分應(yīng)該進(jìn)行聽證，25我國(guó)也有學(xué)者提出行政機(jī)關(guān)在作出接管決定前，應(yīng)該舉行聽證。同注?，第142頁(yè)。但是應(yīng)該采用非正式聽證程序?yàn)橹?，正式聽證為輔的聽證制度。正式聽證和非正式聽證是行政聽證的兩種方式，這兩種方式的目的都是在行政機(jī)關(guān)最終作出行政決定或行政決策之前充分聽取利害關(guān)系人或相關(guān)人的意見，以防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)恣意作出行政決定或行政決策。兩種聽證方式既有優(yōu)點(diǎn)也有缺點(diǎn)：正式聽證由于采用類似于法院的審判式聽證，能夠保證聽證的公正性，但是會(huì)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，效率低下；非正式聽證由于采用了聽證會(huì)以外的多種方式舉行聽證，“程序簡(jiǎn)易，常用聊天式之對(duì)話方式，易獲得必要之?dāng)?shù)據(jù)，并可加深了解。普通行政官員亦可主持聽證，以求簡(jiǎn)易可行”26張劍寒：《行政程序法中聽證制度之研究》，載《憲政思潮》第31期，轉(zhuǎn)引自羅傳賢：《行政程序法論》，臺(tái)北五南圖書出版公司2001年版，第131頁(yè)。。但是有可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出不正確的決定或決策。正式聽證程序的確能夠體現(xiàn)公平、公正價(jià)值，但是如果行政機(jī)關(guān)作出的每一項(xiàng)行政行為都要經(jīng)過(guò)正式的聽證程序才能作出最終決定，那么行政效率必定難以保證。從國(guó)外的行政聽證實(shí)踐來(lái)看，運(yùn)用較多的卻是非正式聽證。在美國(guó)的聽證實(shí)踐中，90%以上的行政活動(dòng)采取非正式程序，正式程序所占的分量不到1%。美國(guó)司法部長(zhǎng)行政程序委員會(huì)1941年的最后報(bào)告中聲稱：“非正式程序構(gòu)成行政裁決的絕對(duì)多數(shù)，它們是行政程序的真正生命線?！?7王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社2005年版，第533頁(yè)。

接管決定的作出之所以采用非正式聽證為主，不僅僅是非正式聽證程序具有以上優(yōu)點(diǎn)，且在域外實(shí)踐中使用的較多，更主要是基于公共利益不中斷的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的迫切性及行政的成本、效益考慮。國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的持續(xù)性特點(diǎn)，要求國(guó)家必須采取措施保障公共服務(wù)的不中斷，一旦私人機(jī)構(gòu)履行公共任務(wù)出現(xiàn)危機(jī)，國(guó)家必須迅速填補(bǔ)這個(gè)空隙，不得遲延。同時(shí)聽證程序“畢竟也是耗費(fèi)人力、物力的一項(xiàng)程序，如果僅僅考慮程序帶來(lái)的社會(huì)利益，忽視其耗費(fèi)的成本，那么，這樣的程序也是沒有生命力的”28王學(xué)輝：《行政程序法精要》，群眾出版社2001年版，第165頁(yè)。。基于以上理由，行政機(jī)關(guān)在作出接管決定時(shí)應(yīng)該舉行聽證，是為保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者利益所需；但采用非正式的聽證，是為行政效益及保護(hù)公眾利益所需。具體來(lái)說(shuō)，在行政機(jī)關(guān)向民間機(jī)構(gòu)下達(dá)接管預(yù)告通知書時(shí)，民間機(jī)構(gòu)可提出口頭的，或書面的陳述、申辯意見，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)真聽取意見，但不受該意見的約束。如果當(dāng)事人的申辯意見對(duì)行政機(jī)關(guān)作出接管決定有重大影響時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該進(jìn)行核實(shí)，以利作出正確的行政決定。當(dāng)然，對(duì)于非常復(fù)雜的大型基礎(chǔ)設(shè)施的接管仍應(yīng)舉行正式聽證，以充分保障公眾利益。

（3）具體實(shí)施程序。

第一步：下達(dá)接管行政決定

主管機(jī)關(guān)對(duì)民間機(jī)構(gòu)實(shí)施接管時(shí)，需要作出接管行政決定。該行政決定應(yīng)以書面載明下列事項(xiàng)，通知被接管的民間機(jī)構(gòu)、相關(guān)政府機(jī)關(guān)、私人機(jī)構(gòu)的融資提供人及保證人，并于政府公報(bào)及主管機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站公告：（1）民間機(jī)構(gòu)的名稱；（2）接管營(yíng)運(yùn)的事由及依據(jù)；（3）接管營(yíng)運(yùn)的項(xiàng)目及權(quán)力行使的范圍；（4）接管機(jī)構(gòu)；（5）接管機(jī)構(gòu)的權(quán)限；（6）接管營(yíng)運(yùn)起始時(shí)日，該強(qiáng)制接管營(yíng)運(yùn)的期間，主辦機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，可以延長(zhǎng)，但仍需進(jìn)行公告；（7）其它主管機(jī)關(guān)認(rèn)為必要的事項(xiàng)；（8）不服行政接管決定的救濟(jì)方式、期間及其受理機(jī)關(guān)。

第二步：成立接管小組

A.接管小組的組成

主管機(jī)關(guān)可以自己作為接管人，也可以授權(quán)其所屬機(jī)關(guān)，或委托其它機(jī)關(guān)、民間團(tuán)體、個(gè)人為接管人，執(zhí)行接管營(yíng)運(yùn)的具體事項(xiàng)。除自任為接管人外，主管機(jī)關(guān)與接管人的權(quán)利義務(wù)，得由雙方另訂契約約定之。主管機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)接管的委任或委托事項(xiàng)進(jìn)行公告并刊登在政府公報(bào)或新聞報(bào)刊上。接管人執(zhí)行接管營(yíng)運(yùn)任務(wù)時(shí)，可以遴選人員或報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)派員或調(diào)派其它機(jī)關(guān)（構(gòu)）人員，組成接管小組，并可以聘請(qǐng)律師、會(huì)計(jì)師或其它具有專門學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)人員協(xié)助處理有關(guān)事項(xiàng)，必要時(shí)，也可以指派或聘用專職經(jīng)理人、特定技術(shù)及財(cái)務(wù)等專業(yè)人員。

B.接管小組的職權(quán)和義務(wù)

接管小組要完成接管任務(wù)，必須具備相應(yīng)的職權(quán)，但同時(shí)也須承擔(dān)一定的義務(wù)。接管小組的職權(quán)主要有：管理權(quán)——管理企業(yè)的生產(chǎn)及接管期間的營(yíng)運(yùn)收入及支出；營(yíng)運(yùn)權(quán)——對(duì)經(jīng)營(yíng)接管企業(yè)，使企業(yè)按照一定的模式順利運(yùn)營(yíng)；參加權(quán)——參加私人機(jī)構(gòu)關(guān)于接管有關(guān)的會(huì)議；查詢權(quán)——指有向接管企業(yè)進(jìn)行檢查、詢問有關(guān)情況和事實(shí)的權(quán)利；以及緊急情況下可以向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)采取特別措施權(quán)。接管小組的義務(wù)：認(rèn)真地、忠實(shí)地履行管理經(jīng)營(yíng)義務(wù)；接管人應(yīng)對(duì)接管期間的營(yíng)運(yùn)收入及支出每月進(jìn)行結(jié)算，并報(bào)告主管機(jī)關(guān)。終止接管營(yíng)運(yùn)時(shí)，接管人應(yīng)就接管營(yíng)運(yùn)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行結(jié)算，并制作結(jié)算報(bào)告書移交民間機(jī)構(gòu)及主管機(jī)關(guān)，如有剩余財(cái)產(chǎn)，應(yīng)依主管機(jī)關(guān)指示移交民間機(jī)構(gòu)或指定之人。

第三步：實(shí)施接管

當(dāng)接管小組成立后，接管小組就可以接手私人機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，對(duì)私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的管理和營(yíng)運(yùn)，其目的就是改善私人機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)狀況，達(dá)到接管的目的。為維持營(yíng)運(yùn)的不中斷，民間機(jī)構(gòu)原雇用人員得由接管人繼續(xù)雇用。接管人雇用原民間機(jī)構(gòu)人員時(shí)，應(yīng)承認(rèn)其原有的工作年資。在接管營(yíng)運(yùn)過(guò)程中，私人機(jī)構(gòu)應(yīng)該全面服從接管人和接管小組的管理、指揮和調(diào)動(dòng)，對(duì)接管人執(zhí)行職務(wù)所為之處置，應(yīng)予配合。民間機(jī)構(gòu)就有關(guān)被接管設(shè)施召開董事會(huì)、股東會(huì)及其它涉及營(yíng)運(yùn)資產(chǎn)的會(huì)議，均應(yīng)于一個(gè)月前以書面將開會(huì)事由、內(nèi)容及其它有關(guān)資料通知接管人參加。民間機(jī)構(gòu)的董事、監(jiān)察人及經(jīng)理對(duì)于接管人的有關(guān)詢問，應(yīng)據(jù)實(shí)答復(fù)；其它受雇人員，應(yīng)受接管人的指揮。民間機(jī)構(gòu)的股東會(huì)、董事及監(jiān)事會(huì)、監(jiān)事行使職權(quán)不得違反強(qiáng)制接管處分及妨礙接管人職權(quán)之行使。民間機(jī)構(gòu)于收受強(qiáng)制接管營(yíng)運(yùn)通知后接管前，對(duì)目標(biāo)設(shè)施之資產(chǎn)，不得處分，或者在接管的三個(gè)月以前不能惡意地轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)。受強(qiáng)制接管的資產(chǎn)，其危險(xiǎn)負(fù)擔(dān)不因接管而移轉(zhuǎn)于接管人。民間機(jī)構(gòu)因履行原投資契約或被接管設(shè)施受強(qiáng)制接管前所發(fā)生的債務(wù)，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，應(yīng)由民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理。民間機(jī)構(gòu)應(yīng)于接管營(yíng)運(yùn)起始日起一個(gè)月內(nèi)，將受強(qiáng)制接管營(yíng)運(yùn)的項(xiàng)目及范圍內(nèi)所使用的機(jī)器、設(shè)備、軟硬件系統(tǒng)、人事數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)報(bào)表及其它主辦機(jī)關(guān)認(rèn)為必要的文件及財(cái)物等項(xiàng)目制作列表，提供接管人強(qiáng)制接管查核之用。逾期未能完成者，得由接管人自行清點(diǎn)制作清單，并報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)備查，但所需費(fèi)用由民間機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。接管人為繼續(xù)維持營(yíng)運(yùn)設(shè)施而增設(shè)、改良、購(gòu)置、修繕或淘汰、更換資產(chǎn)設(shè)備所支出的費(fèi)用，除經(jīng)主辦機(jī)關(guān)核準(zhǔn)由民間機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)者外，其費(fèi)用分?jǐn)偧敖o付方式，依雙方的接管契約或其它契約的約定辦理。接管人執(zhí)行接管營(yíng)運(yùn)所生的必要費(fèi)用，在營(yíng)運(yùn)收入內(nèi)支應(yīng)。但接管人非由主管機(jī)關(guān)自任而有不足時(shí)，由主辦機(jī)關(guān)予以補(bǔ)助。強(qiáng)制接管營(yíng)運(yùn)時(shí)，關(guān)于被接管民間機(jī)構(gòu)的工人接續(xù)事宜及安置情況，依強(qiáng)制接管當(dāng)時(shí)原投資興建契約或原勞動(dòng)合同及勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法的相關(guān)規(guī)定辦理。此外，當(dāng)私人機(jī)構(gòu)被政府接管經(jīng)營(yíng)時(shí)，其所享受的稅收和補(bǔ)貼優(yōu)惠的減免應(yīng)予取消。稅收和補(bǔ)貼優(yōu)惠，旨在鼓勵(lì)與獎(jiǎng)勵(lì)民間參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如果民間機(jī)構(gòu)沒有依照投資契約履行各項(xiàng)義務(wù)，導(dǎo)致執(zhí)行失靈轉(zhuǎn)而由政府接管時(shí)，不僅無(wú)法達(dá)成公共目的，而且損害了民眾利益。此時(shí)民間機(jī)構(gòu)享有租稅優(yōu)惠則欠缺合理性和正當(dāng)性基礎(chǔ)，基于公平及相對(duì)原則，應(yīng)對(duì)原先給予的優(yōu)惠措施予以扣減。接管運(yùn)營(yíng)經(jīng)過(guò)法定期限后，無(wú)論接管情況如何，接管主管機(jī)關(guān)都應(yīng)作出終止接管的決定。

（4）接管終止程序。政府接管私人機(jī)構(gòu)后，如果具有下列情形之一者，主辦機(jī)關(guān)應(yīng)終止強(qiáng)制接管營(yíng)運(yùn)：第一，強(qiáng)制接管營(yíng)運(yùn)事由已消滅；第二，有事實(shí)足認(rèn)無(wú)法達(dá)成接管的目的；第三，經(jīng)人民政府認(rèn)定無(wú)接管營(yíng)運(yùn)的必要。主辦機(jī)關(guān)于終止強(qiáng)制接管營(yíng)運(yùn)時(shí)，應(yīng)將終止強(qiáng)制接管的事由、終止強(qiáng)制接管營(yíng)運(yùn)的項(xiàng)目及范圍、終止強(qiáng)制接管的日期、其它由主辦機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的事項(xiàng)進(jìn)行公告，并以書面送達(dá)民間機(jī)構(gòu)與通知融資機(jī)構(gòu)、保證人及有關(guān)機(jī)關(guān)。

依上述第一項(xiàng)理由終止接管營(yíng)運(yùn)時(shí)，接管人應(yīng)就接管營(yíng)運(yùn)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行結(jié)算，并制作結(jié)算報(bào)告書移交民間機(jī)構(gòu)。如果是因?yàn)榈诙N或第三種情況終止接管時(shí)，應(yīng)依法進(jìn)入破產(chǎn)程序，同時(shí)主管機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行該公共服務(wù)行業(yè)可否民營(yíng)化的評(píng)估，如果經(jīng)過(guò)評(píng)估，認(rèn)為公共任務(wù)可以實(shí)施民營(yíng)化，那么可以重新按照甄選程序挑選合格的私人機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行特許簽約。

（二）特殊情況下的國(guó)家接管法律制度

1．終止特許契約時(shí)的國(guó)家接管責(zé)任法律制度。政府終止特許契約時(shí)除了應(yīng)該遵循上述關(guān)于興建、營(yíng)運(yùn)過(guò)程中國(guó)家接管的相關(guān)規(guī)定以外，還需遵循以下特殊規(guī)定：首先，自接管營(yíng)運(yùn)起始日起，在維持營(yíng)運(yùn)不中斷必要范圍內(nèi)，接管人可以強(qiáng)制使用民間機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，民間機(jī)構(gòu)不得拒絕。此時(shí)接管人使用民間機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、設(shè)備，接管人應(yīng)支付費(fèi)用，其數(shù)額由雙方協(xié)議約定。民間機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)的資產(chǎn)涉及第三人權(quán)利者，民間機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)助取得，所需費(fèi)用依約定支付。其次，自接管營(yíng)運(yùn)的起始日起，為維持營(yíng)運(yùn)不中斷，民間機(jī)構(gòu)原雇用人員必須得由接管人繼續(xù)雇用。接管人雇用原民間機(jī)構(gòu)人員時(shí)，應(yīng)承認(rèn)其原存續(xù)的工齡和工資等待遇。最后，自接管營(yíng)運(yùn)的起始日起，強(qiáng)制接管營(yíng)運(yùn)期間的營(yíng)運(yùn)收入及支出均由接管人支配管理。如營(yíng)運(yùn)收入不足以支付接管人執(zhí)行接管營(yíng)運(yùn)所需的費(fèi)用時(shí)，接管人應(yīng)報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)為必要的補(bǔ)貼。

2．融資機(jī)構(gòu)或保證人的接管責(zé)任法律制度。融資機(jī)構(gòu)或保證人的接管，是指由給民間機(jī)構(gòu)提供融資的機(jī)構(gòu)或者對(duì)民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保的保證人，對(duì)提供公共服務(wù)的民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行的接管。它本質(zhì)上是賦予融資機(jī)構(gòu)或保證人對(duì)私人機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的介入權(quán)，目的是保證經(jīng)營(yíng)順利進(jìn)行，不使自己利益受損。從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，融資機(jī)構(gòu)或保證人的接管并不是國(guó)家承擔(dān)接管責(zé)任的范疇，它只是給予“融資機(jī)構(gòu)或保證人暫時(shí)接管的介入權(quán)，一旦其介入，情況還不能好轉(zhuǎn)，那么國(guó)家還是要進(jìn)行接管。此種介入權(quán)的意義系指，當(dāng)民間機(jī)構(gòu)于BOT興建或營(yíng)運(yùn)期間，如有施工進(jìn)度嚴(yán)重落后、工程品質(zhì)重大違失、經(jīng)營(yíng)不善或其它重大情事發(fā)生時(shí)，依據(jù)特許合約及相關(guān)契約之規(guī)定，融資機(jī)構(gòu)（或保證人）得于主辦機(jī)關(guān)中止特許合約前，以改善經(jīng)營(yíng)不善為目的，繼續(xù)辦理原BOT特許合約及相關(guān)契約事項(xiàng)之權(quán)利”29林發(fā)立：《融資機(jī)構(gòu)介入權(quán)——以重大BOT案例中外國(guó)融資機(jī)構(gòu)所可能面臨介入權(quán)問題為中心》，載《萬(wàn)國(guó)法律》1998年總第101期。。此種由融資機(jī)構(gòu)或保證人暫時(shí)接管的介入權(quán)規(guī)定，主要是在一般市場(chǎng)交易中，融資機(jī)構(gòu)或保證人在提供融資或保證時(shí)，為了確保其債權(quán)，對(duì)于該投資計(jì)劃本身的可行性及健全性通常會(huì)作詳細(xì)的評(píng)估，可視其為整體投資計(jì)劃中的成員之一，因此當(dāng)民間機(jī)構(gòu)發(fā)生公共任務(wù)執(zhí)行困難時(shí)，給予融資機(jī)構(gòu)或保證人機(jī)會(huì)與權(quán)利，使其介入進(jìn)行補(bǔ)救，自有正當(dāng)性可言。通過(guò)融資機(jī)構(gòu)或保證人的接管，而使公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以繼續(xù)執(zhí)行?！皩?duì)于特許公司而言，可避免契約終止之損失；對(duì)政府而言，可避免重新招標(biāo)等花費(fèi)之人力物力，并可避免失去政府威信；對(duì)于融資機(jī)構(gòu)而言，其債權(quán)暫可獲得確保，避免立即產(chǎn)生的重大損失。藉由此法律制度之行使，可將三方之損害暫時(shí)降至最低?！?0呂紹凡：《BOT特許合約期前終止之相關(guān)介紹》，載《萬(wàn)國(guó)法律》2003年總第129期。也即如果融資機(jī)構(gòu)或保證人能夠接管成功，可達(dá)到“一石三鳥”之功效。反之，如果接管不成功，政府主管機(jī)關(guān)也會(huì)認(rèn)真汲取融資機(jī)構(gòu)或保證人接管不成功的教訓(xùn)，調(diào)整方案，為政府自己做好接管打下良好的基礎(chǔ)，使政府接管既降低成本、節(jié)省開支，又不使公民權(quán)益受損，實(shí)為踐行國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的上乘之法。

由于融資機(jī)構(gòu)或保證人對(duì)提供行政任務(wù)的私人機(jī)構(gòu)接管具有以上眾多優(yōu)勢(shì)和益處，本文認(rèn)為，我國(guó)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的興建、營(yíng)運(yùn)過(guò)程中，建構(gòu)國(guó)家接管責(zé)任時(shí)，應(yīng)該賦予融資機(jī)構(gòu)或保證人的“優(yōu)先接管權(quán)”，由融資機(jī)構(gòu)或保證人進(jìn)行先行接管，如果接管不成功，那么國(guó)家再予以強(qiáng)制接管或指定其他人接管，從而形成公私合作的“兩階段”接管法律制度，更好地釋放民間活力，發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)的保障作用?！斑@種承認(rèn)保證人與融資機(jī)構(gòu)具有‘優(yōu)先接管權(quán)’的管制法律制度，一方面除了可以快速有效解決紛爭(zhēng)外，另外一方面明確化民間機(jī)構(gòu)、主辦機(jī)關(guān)與融資機(jī)構(gòu)（或保證人）三面法律關(guān)系，有助于保證人明確估算風(fēng)險(xiǎn)，愿意接管‘半途而廢’的公共建設(shè)，停損公共利益，發(fā)揮管制上的極大功效。”31林明鏘：《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法制與檢討——從地方自治團(tuán)體有效管制觀點(diǎn)出發(fā)》，載《月旦法學(xué)雜志》2014年第11期。

融資機(jī)構(gòu)或保證人進(jìn)行接管程序的啟動(dòng)應(yīng)由申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，主管機(jī)關(guān)審查后予以決定。具體應(yīng)該遵循的程序可以參照上述公共任務(wù)興建、營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的國(guó)家接管規(guī)定，但具體的接管程序、范圍、權(quán)限大小等事項(xiàng)仍須由融資機(jī)構(gòu)或保證人與提供公共任務(wù)的私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成接管契約。當(dāng)事人達(dá)成接管契約，應(yīng)經(jīng)過(guò)政府主管機(jī)關(guān)的審查。在進(jìn)行接管時(shí)，政府主管機(jī)關(guān)應(yīng)該予以協(xié)助，并進(jìn)行必要的監(jiān)督。