法治政府建設(shè)的三重根基*——《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》精神解讀

章志遠(yuǎn)

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法治政府建設(shè)的三重根基*——《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》精神解讀

章志遠(yuǎn)**

摘 要：中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》為2020年基本建成法治政府確定了明確的路線圖和施工圖。法治政府建設(shè)屬全黨全社會(huì)重任、需堅(jiān)持開(kāi)放式結(jié)構(gòu)、具有可測(cè)評(píng)性是其重要的思想根基，為基本建成法治政府提供了觀念保障；行政疆域的廓清、合法最佳的統(tǒng)合、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)控是其重要的制度根基，為基本建成法治政府提供了結(jié)構(gòu)保障；黨政主要負(fù)責(zé)人同責(zé)、年度報(bào)告發(fā)布、示范創(chuàng)建活動(dòng)是其重要的組織根基，為基本建成法治政府提供了行動(dòng)保障。只有凝聚社會(huì)共識(shí)、形成社會(huì)合力，法治政府夢(mèng)才能得以實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：法治政府 思想根基 制度根基 組織根基

*本文系教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”項(xiàng)目（NCET-13-0924）的階段性成果。

2015年12月27日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新《綱要》”）正式對(duì)外公布。新《綱要》為2020年基本建成法治政府確定了明確的路線圖和施工圖，對(duì)加快法治政府建設(shè)、全面推進(jìn)依法治國(guó)具有極為重要的戰(zhàn)略意義。正確理解新《綱要》的精髓，全面落實(shí)新《綱要》的規(guī)定，已經(jīng)成為擺在各級(jí)黨委和政府面前的重要任務(wù)。新《綱要》站在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的高度，直面我國(guó)當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)，提出了一系列全新的論斷，為基本建成法治政府作出了屬于我們這個(gè)時(shí)代的積極貢獻(xiàn)。筆者認(rèn)為，新《綱要》的頒行為加快建設(shè)法治政府奠定了思想、制度和組織三個(gè)方面的根基，也為中國(guó)本土化行政法治道路的探索提出了一系列嶄新的課題。

一、思想根基：基本建成法治政府的觀念保障

作為表征當(dāng)代中國(guó)行政體制運(yùn)行的基礎(chǔ)性范疇，“法治政府”概念是行政法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期共同努力的結(jié)晶。①不過(guò)，就規(guī)范意義而言，“法治政府”一詞最早則出現(xiàn)在2004年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“舊《綱要》”）中，當(dāng)時(shí)提出的任務(wù)是“經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。后來(lái)，基于法治政府建設(shè)的艱巨性和復(fù)雜性，黨的十八大將基本建成法治政府的時(shí)間節(jié)點(diǎn)推至2020年。從“全面推進(jìn)依法行政”到“加快建設(shè)法治政府”，社會(huì)環(huán)境和時(shí)代背景都發(fā)生了深刻變化，新一輪法治政府建設(shè)也必須及時(shí)實(shí)現(xiàn)觀念更新。綜觀新《綱要》的規(guī)定，基本建成法治政府的思想根基集中體現(xiàn)在三大觀念轉(zhuǎn)變上。

第一，法治政府建設(shè)并非單純的政府任務(wù)，而是全黨全社會(huì)的重任。與舊《綱要》及《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等其他法治政府建設(shè)綱領(lǐng)性文件僅由國(guó)務(wù)院印發(fā)相比，新《綱要》則是首度由中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)，這既是落實(shí)黨的十八大及十八屆三中、四中全會(huì)有關(guān)“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面”精神的體現(xiàn)，也是法治政府建設(shè)上升為黨和國(guó)家中心工作的標(biāo)志。一段時(shí)間以來(lái)，究竟是“法大”還是“黨大”的爭(zhēng)論一度泛起?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法治決定》）明確提出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證。必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過(guò)程?！边@一論斷為執(zhí)政黨主抓法治政府建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)和思想保障。基本建成法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，恰逢全面建成小康社會(huì)的決勝時(shí)期，今后無(wú)疑應(yīng)當(dāng)從全黨、全國(guó)、全社會(huì)的高度來(lái)看待法治政府建設(shè)事業(yè)。十八大之后，黨對(duì)“法治”的認(rèn)知不斷推進(jìn)。新《綱要》將法治政府建設(shè)納入執(zhí)政黨治國(guó)安邦的視野，不僅體現(xiàn)出法治政府建設(shè)本身的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，也彰顯出執(zhí)政黨對(duì)人民的莊重承諾?？梢哉f(shuō)，“中國(guó)夢(mèng)”就是“法治夢(mèng)”，“法治夢(mèng)就是法治政府夢(mèng)”。只有法治政府真正建成了，法治國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵才能夠得以實(shí)現(xiàn)，法治社會(huì)建設(shè)才有了根本保障。②有關(guān)“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的學(xué)理詮釋?zhuān)蓞⒁?jiàn)姜明安：《論法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的相互關(guān)系》，載《法學(xué)雜志》2013年第6期。為此，作為長(zhǎng)期以來(lái)“黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式”的黨的各級(jí)政法委員會(huì)，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)肩負(fù)起協(xié)調(diào)和服務(wù)法治政府建設(shè)的重任，努力當(dāng)好各級(jí)黨委推進(jìn)法治政府建設(shè)的參謀和助手。

第二，法治政府建設(shè)并非封閉式的狀態(tài)，而是開(kāi)放式的結(jié)構(gòu)。自2004年舊《綱要》頒行以來(lái)，一種寄望于行政機(jī)關(guān)自我革新實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)的“行政自制”③作為行政法治發(fā)展路徑之一的行政自制的學(xué)理展開(kāi)，可參見(jiàn)崔卓蘭、于立深：《行政自制與中國(guó)行政法治發(fā)展》，載《法學(xué)研究》2010年第1期。思潮逐漸興起，行政處罰裁量基準(zhǔn)、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)、行政問(wèn)責(zé)、行政審批改革、權(quán)力清單等一系列源自行政系統(tǒng)內(nèi)部的制度變革日漸盛行就是明證。這些融入行政自制元素的改革固然體現(xiàn)出行政系統(tǒng)的與時(shí)俱進(jìn)，但其天然的封閉性也影響到改革的實(shí)際成效。例如，行政裁量基準(zhǔn)的制定和實(shí)施對(duì)行政裁量的治理確有裨益，但行政機(jī)關(guān)能否自我斷臂、能否準(zhǔn)確適用卻不無(wú)疑問(wèn)。一些行政裁量基準(zhǔn)的文件仍然鎖在行政機(jī)關(guān)的抽屜中不敢示人，一些行政機(jī)關(guān)僵化地理解裁量基準(zhǔn)甚至導(dǎo)致新的執(zhí)法不公。④新近發(fā)生在山東泰安的“炸金花”案即暴露出基層執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)行政處罰裁量基準(zhǔn)的機(jī)械適用。2015年6月7日晚，8名大學(xué)生在山東泰安游玩后，在賓館內(nèi)玩起了“炸金花”，系一元一把的小籌碼。因?yàn)檫汉嚷曁?，其他房間的住客報(bào)了警。聞?dòng)嵹s來(lái)的民警在房間內(nèi)收繳賭資920元，給予了8人治安拘留15天、罰款3000元的“頂格處罰”。參見(jiàn)魯千國(guó)等：《大學(xué)生炸金花被拘警方否認(rèn)執(zhí)法過(guò)當(dāng)》，載《新京報(bào)》2015年6月11日。又如，權(quán)力清單梳理工作正如火如荼地進(jìn)行，但“清單之外無(wú)權(quán)力”、“無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)力”的鐵律能否落實(shí)仍需觀察。相比之下，新《綱要》的規(guī)定則凸顯了法治政府建設(shè)的開(kāi)放性特質(zhì)，通過(guò)借助市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民和黨委、人大、政協(xié)、司法的力量，在依法治國(guó)的大系統(tǒng)中合力推進(jìn)法治政府子系統(tǒng)建設(shè)。除了在“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”篇中引入外部力量增進(jìn)監(jiān)督實(shí)效外，公眾參與政府立法和重大行政決策、委托第三方起草草案、社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)事項(xiàng)、政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等規(guī)定都體現(xiàn)出新一輪法治政府建設(shè)的開(kāi)放式特點(diǎn)?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，經(jīng)由各方力量積極參與的法治政府建設(shè)將邁出更快的步伐。

第三，法治政府建設(shè)并非抽象的存在，而是可測(cè)評(píng)的事業(yè)。相比較過(guò)去著重強(qiáng)調(diào)依法行政的基本要求和法治政府建設(shè)的目標(biāo)而言，新《綱要》則首次提出了法治政府建設(shè)的七大“衡量標(biāo)準(zhǔn)”，即政府職能依法全面履行、依法行政制度體系完備、行政決策科學(xué)民主合法、憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施、行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行、人民權(quán)益切實(shí)有效保障、依法行政能力普遍提高。這七大標(biāo)準(zhǔn)不僅是套在法治政府建設(shè)者頭上的“緊箍咒”，而且也是人民群眾衡量法治政府是否建成的“測(cè)試儀”。從行政法治的實(shí)踐演進(jìn)上看，法治政府衡量標(biāo)準(zhǔn)的提出，既是對(duì)近年來(lái)一些地方政府積極探索法治評(píng)估工作的認(rèn)可，也是《中共中央關(guān)于全面全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》有關(guān)“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”和《法治決定》有關(guān)“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系”的自然延續(xù)。⑤早在2006年，浙江省杭州市余杭區(qū)委區(qū)政府提出“法治余杭”的目標(biāo)，委托學(xué)者研究團(tuán)隊(duì)共同探索“法治量化考核評(píng)估體系”，率先在國(guó)內(nèi)進(jìn)行法治指數(shù)實(shí)驗(yàn)，引發(fā)了量化法治的熱潮。參見(jiàn)胡虎林：《法治指數(shù)量化評(píng)估的探索與思考——以杭州市余杭區(qū)為例》，載《法治研究》2012年第10期；錢(qián)弘道：《法治指數(shù)：法治中國(guó)的探索和見(jiàn)證》，載《光明日?qǐng)?bào)》2013年4月9日。近年來(lái)，以錢(qián)弘道教授為代表的一批學(xué)者，圍繞“法治評(píng)估”、“法治指數(shù)”、“法治指標(biāo)”進(jìn)行了大量的實(shí)證研究和學(xué)理證成。相關(guān)論述，可參見(jiàn)錢(qián)弘道等：《法治評(píng)估及其中國(guó)運(yùn)用》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期；錢(qián)弘道等：《論中國(guó)法治評(píng)估的轉(zhuǎn)型》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第5期；姚建宗：《法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度》，載《光明日?qǐng)?bào)》2013年4月9日；汪全勝：《法治評(píng)估主體的模式探析》，載《法治研究》2015年第2期；關(guān)保英：《法治體系形成指標(biāo)的法理研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第5期。新《綱要》關(guān)于法治政府七大衡量標(biāo)準(zhǔn)和四十項(xiàng)具體措施的規(guī)定，表明法治政府建設(shè)并非刻意追求虛無(wú)縹緲的目標(biāo)，其自身完全是一項(xiàng)鮮活的、可測(cè)評(píng)的事業(yè)。換言之，到2020年，基本建成法治政府的目標(biāo)有無(wú)實(shí)現(xiàn)，無(wú)論是黨委政府還是獨(dú)立的第三方，都可以根據(jù)新《綱要》的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)評(píng)。

二、制度根基：基本建成法治政府的結(jié)構(gòu)保障

法治的要義在于良法善治，良法是善治的前提，善治是良法的延續(xù)。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，我國(guó)法治政府建設(shè)取得了階段性成就。同時(shí)，面對(duì)新的社會(huì)環(huán)境和發(fā)展挑戰(zhàn)，基本建成法治政府的任務(wù)還相當(dāng)艱巨?？梢哉f(shuō)，在法治政府建設(shè)的加快期，留下來(lái)的都是“硬骨頭”?！毒V要》在凝練法治政府建設(shè)指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則和衡量標(biāo)準(zhǔn)之外，還提出了法治政府建設(shè)的七大主要任務(wù)和四十項(xiàng)具體措施，為基本建成法治政府提供了結(jié)構(gòu)性保障。綜觀《綱要》的規(guī)定，基本建成法治政府的制度根基集中體現(xiàn)在三大行動(dòng)方向上。

第一，行政疆域的廓清。法治政府的首要之義就是“有限政府”，精準(zhǔn)定位行政權(quán)的核心功能、科學(xué)厘清行政權(quán)的運(yùn)行邊界應(yīng)當(dāng)繼續(xù)成為法治政府建設(shè)的主攻方向。⑥新《綱要》在論述法治政府建設(shè)的基本原則時(shí)，提出了“實(shí)行法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合”的命題，從而間接回答了法治政府概念的外延，對(duì)樹(shù)立科學(xué)的法治政府觀具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，“轉(zhuǎn)變政府職能”、“簡(jiǎn)政放權(quán)”逐漸成為時(shí)代的強(qiáng)音，與此有關(guān)的行政管理體制改革也在不斷推進(jìn)。但是，“觸動(dòng)利益往往比觸動(dòng)靈魂還難”，行政權(quán)肆意擴(kuò)張的現(xiàn)象仍然存在。例如，深化行政審批制度改革已經(jīng)進(jìn)行了數(shù)輪之久，但審批事項(xiàng)過(guò)多過(guò)濫的勢(shì)頭很難說(shuō)已經(jīng)得到了有效遏制，類(lèi)似“四川省通江縣委、縣政府辦公室《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家公職人員和群眾操辦酒席的通知》”引發(fā)的爭(zhēng)議即可佐證審批泛濫之實(shí)。⑦胡建淼教授曾撰文深入剖析了通江操辦酒席文件的違法性，參見(jiàn)胡建淼：《對(duì)現(xiàn)實(shí)中三種管理事例的法治思考》，載《行政管理改革》2015年第12期。從現(xiàn)代行政法治的內(nèi)在邏輯上看，應(yīng)當(dāng)全面貫徹“輔助性原則”⑧行政法上的輔助性原則揭示了個(gè)人相對(duì)于社會(huì)和國(guó)家、較小的下位組織相對(duì)于較大的上位組織所具有的事務(wù)處理優(yōu)先權(quán)。具體言之，當(dāng)公民個(gè)人或較小的下位組織能夠勝任某項(xiàng)事務(wù)的處理時(shí)，社會(huì)、國(guó)家或較大的上位組織就不應(yīng)介入；反之，只有當(dāng)個(gè)人或較小的下位組織無(wú)法勝任某項(xiàng)事務(wù)的處理時(shí)，社會(huì)、國(guó)家或較大的上位組織才能夠積極支援協(xié)助，必要時(shí)親自接手完成相關(guān)任務(wù)。，除了行政保留的事項(xiàng)之外，更多社會(huì)治理任務(wù)都可以借助市場(chǎng)和社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治。在我國(guó)這樣的行政主導(dǎo)型國(guó)家，廓清行政疆域始終都是法治政府建設(shè)的首要任務(wù)。輔助性原則雖然還沒(méi)有成為我國(guó)行政法上的主流原則，但其意旨卻一直存在于若干重要的法律規(guī)范之中。從《行政許可法》第13條有關(guān)“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”、“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”、“行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的”、“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”可以“不設(shè)行政許可”的規(guī)定，到舊《綱要》第6條有關(guān)“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不要通過(guò)行政管理去解決”的規(guī)定，再到新《綱要》“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”、“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”、“確需政府參與的，實(shí)行政府和社會(huì)資本合作模式”的規(guī)定，標(biāo)志著輔助性原則經(jīng)行政許可、行政管理而擴(kuò)大到公共服務(wù)和社會(huì)治理領(lǐng)域，使得“個(gè)人——市場(chǎng)——社會(huì)——國(guó)家”的行政任務(wù)履行邏輯得以生成。在加快法治政府建設(shè)的當(dāng)下，借助輔助性原則內(nèi)涵的詮釋?zhuān)瑢?duì)政府職能“依法履行”的實(shí)現(xiàn)彌足珍貴。

第二，合法最佳的統(tǒng)合。法治政府的二重要義就是“有為政府”，有效實(shí)施法律規(guī)范、理性運(yùn)用行政權(quán)力是法治政府建設(shè)的重要方向。一方面，一切行政權(quán)力的運(yùn)用必須遵守法律、符合法律、不得與法律相抵觸，滿足行政權(quán)謙抑性的要求；另一方面，一切行政權(quán)力的運(yùn)用必須理性正當(dāng)、實(shí)現(xiàn)最佳治理，滿足行政權(quán)能動(dòng)性的要求。只有堅(jiān)持合法性與最佳性的統(tǒng)合，法治政府建設(shè)才能適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需要。誠(chéng)如有的學(xué)者所言：“行政法的時(shí)代機(jī)能應(yīng)當(dāng)包括私人權(quán)益的司法保障和公共福祉的制度體現(xiàn)。將行政法定位為私人權(quán)益的司法保障，其背后的基本哲學(xué)是：行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上傾向于濫權(quán)而侵害人民權(quán)益；容易濫權(quán)的行政機(jī)關(guān)必須受法律的拘束；不論是避免行政機(jī)關(guān)濫權(quán)或保障人民權(quán)益，都必須藉由獨(dú)立公正并具有法律專(zhuān)業(yè)的法院進(jìn)行。將行政法定位為公共福祉的制度體現(xiàn)，其背后的基本哲學(xué)是：行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上應(yīng)被定位為增進(jìn)公共福祉；法律并非消極的用來(lái)拘束行政機(jī)關(guān)，而是藉由適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，積極地促成公共福祉的增進(jìn)；公共福祉的體現(xiàn)，并不能只靠獨(dú)立公正并具有法律專(zhuān)業(yè)的法院，行政機(jī)關(guān)或政府整體所主導(dǎo)的程序，更是影響公共福祉體現(xiàn)的重要場(chǎng)域?！雹崛~俊榮：《行政法案例分析與研究方法》，三民書(shū)局1999年版，第9～11頁(yè)。面對(duì)城鎮(zhèn)化、信息化、民營(yíng)化、全球化的時(shí)代挑戰(zhàn)和社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的加劇，我國(guó)的法治政府建設(shè)必須堅(jiān)持合法性與最佳性相統(tǒng)合的“二維結(jié)構(gòu)”，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。⑩參見(jiàn)朱新力等：《法治政府建設(shè)的二維結(jié)構(gòu)——合法性、最佳性及其互動(dòng)》，載《浙江學(xué)刊》2009年第6期。行政權(quán)運(yùn)行的最佳性要求以行政任務(wù)的全面科學(xué)履行為導(dǎo)向，創(chuàng)新行政任務(wù)履行的組織形態(tài)和具體方式，在法治框架內(nèi)尋求最為理想的治理模式。在加快法治政府建設(shè)的當(dāng)下，借助最佳性原則內(nèi)涵的詮釋?zhuān)瑢?duì)政府職能“全面履行”的實(shí)現(xiàn)彌足珍貴。

第三，內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)控。法治政府的三重要義就是“有責(zé)政府”，強(qiáng)化行政權(quán)力監(jiān)督制約、嚴(yán)格依法追究行政責(zé)任是法治政府建設(shè)的努力方向。權(quán)力與責(zé)任如影隨形。一方面，行政系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)行政的自我拘束；另一方面，行政系統(tǒng)外部的監(jiān)控體系亟待完善，努力形成倒逼政府的制度格局。只有堅(jiān)持內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)控模式，才能真正實(shí)現(xiàn)把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的構(gòu)想。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，行政系統(tǒng)內(nèi)部自發(fā)形成的行政裁量基準(zhǔn)改革、行政執(zhí)法監(jiān)督改革、行政問(wèn)責(zé)改革等“自我斷臂”之舉值得繼續(xù)推廣，而源自行政系統(tǒng)外部的各種評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制更值得提倡。以“全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力”任務(wù)的實(shí)現(xiàn)為例，除了繼續(xù)深入推進(jìn)法治宣傳教育、加強(qiáng)依法行政績(jī)效考核等內(nèi)部舉措之外，類(lèi)似行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭應(yīng)訴的外部倒逼機(jī)制更顯重要。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是其親自參加法治實(shí)踐活動(dòng)的重要載體，有助于領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的錘煉，有助于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，有助于社會(huì)共識(shí)的凝練。?參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義解讀》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第4期。盡管社會(huì)爭(zhēng)議不斷，但這一

參見(jiàn)詹鎮(zhèn)榮：《民營(yíng)化與管制革新》，元照出版公司2005年版，第285頁(yè)。中國(guó)本土化的制度創(chuàng)新仍然得到了最高決策層的高度關(guān)注。首先，在《行政訴訟法》修改時(shí)，這一制度最終得以躋身新法“總則”篇之中而成為一項(xiàng)耀眼的原則；其次，中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組第17次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》，明確提出要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，支持推動(dòng)行政部門(mén)做好應(yīng)訴工作，加大對(duì)行政應(yīng)訴工作的監(jiān)督考核力度，嚴(yán)格落實(shí)行政應(yīng)訴責(zé)任追究；最后，最高人民法院正在緊鑼密鼓地制定《關(guān)于規(guī)范行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》的專(zhuān)項(xiàng)司法解釋?zhuān)噲D真正激活新法的規(guī)定。在加快法治政府建設(shè)的當(dāng)下，通過(guò)內(nèi)外結(jié)合監(jiān)控模式的推行，對(duì)鍛造“守法型政府”和“責(zé)任型政府”彌足珍貴。

三、組織根基：基本建成法治政府的行動(dòng)保障

新《綱要》的印發(fā)描繪了中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府的美好藍(lán)圖，今后的首要任務(wù)就是要確保新《綱要》的各項(xiàng)舉措落地生根。鑒于我國(guó)具有“大政方針政策制定后落實(shí)關(guān)鍵在人”的治理傳統(tǒng)，必須夯實(shí)各項(xiàng)保障措施，如期實(shí)現(xiàn)“法治政府夢(mèng)”。綜觀新《綱要》的規(guī)定，基本建成法治政府的組織根基集中體現(xiàn)在三大新措施上。

第一，黨政主要負(fù)責(zé)人是法治政府建設(shè)第一責(zé)任人。“老大難，老大重視就不難”，法治政府建設(shè)的成敗首先取決于“關(guān)鍵的少數(shù)”，尤其是黨政一把手是否真正予以重視。將黨政主要負(fù)責(zé)人列為法治政府建設(shè)第一責(zé)任人是新《綱要》的重大創(chuàng)舉，對(duì)于基本建成法治政府戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有極為重要的組織保障作用。2016年是“十三五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的巨大壓力和社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的加劇，各級(jí)黨委書(shū)記和行政首長(zhǎng)能否保持戰(zhàn)略定力、能否運(yùn)用法治思維和法治方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會(huì)穩(wěn)定，就成為關(guān)系全局的重大問(wèn)題。新《綱要》通過(guò)“黨政同責(zé)”的新規(guī)定，將建設(shè)法治政府?dāng)[在工作全局的重要位置，有望喚醒全體國(guó)家公職人員厲行法治的信心和對(duì)法治的敬畏。黨政同責(zé)主抓法治政府建設(shè)的規(guī)定雖有過(guò)分重視人的作用之嫌，但卻不失為針對(duì)中國(guó)國(guó)情所開(kāi)具的一劑猛藥?？梢哉f(shuō)，在整個(gè)十三五期間，厲行行政法治將與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定一起成為各級(jí)黨委和政府的三項(xiàng)中心工作。換言之，“法治GDP”將與經(jīng)濟(jì)GDP和民生GDP一起成為未來(lái)黨政官員政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要內(nèi)容。?馬懷德：《法治政府建設(shè)：挑戰(zhàn)與任務(wù)》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。新《綱要》從消極層面對(duì)黨政同責(zé)進(jìn)一步作出規(guī)定：“對(duì)不認(rèn)真履行第一責(zé)任人職責(zé)，本地區(qū)本部門(mén)一年內(nèi)發(fā)生多起重大違法行政案件、造成嚴(yán)重社會(huì)后果的，依法追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。”相比之下，《法治決定》有關(guān)“在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部”則更為積極。因此，在有關(guān)黨政同責(zé)主抓法治政府建設(shè)精神的把握上，應(yīng)將新《綱要》和《法治決定》聯(lián)系起來(lái)，避免片面理解而造成負(fù)面效應(yīng)。

第二，法治政府建設(shè)年度報(bào)告。新《綱要》的很多具體措施都有嚴(yán)格的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，為各級(jí)黨委和政府逐年推進(jìn)法治政府建設(shè)提供了明確的考核依據(jù)。新《綱要》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府每年第一季度要向同級(jí)黨委、人大常委會(huì)和上一級(jí)政府報(bào)告上一年度法治政府建設(shè)情況，政府部門(mén)每年第一季度要向本級(jí)政府和上一級(jí)政府有關(guān)部門(mén)報(bào)告上一年度法治政府建設(shè)情況，報(bào)告要通過(guò)報(bào)刊、政府網(wǎng)站等向社會(huì)公開(kāi)?！蹦甓葓?bào)告是本地區(qū)、本部門(mén)法治政府建設(shè)的“晴雨表”，強(qiáng)制報(bào)告制度必將起到應(yīng)有的倒逼作用。事實(shí)上，近年來(lái)我國(guó)一些群團(tuán)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)相繼啟動(dòng)了類(lèi)似的法治建設(shè)年度報(bào)告工作，如中國(guó)法學(xué)會(huì)自2009年開(kāi)始組織撰寫(xiě)并向社會(huì)發(fā)布《中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告》、中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院自2013年開(kāi)始啟動(dòng)《法治政府評(píng)估報(bào)告》和《法治政府藍(lán)皮書(shū)》撰寫(xiě)發(fā)布工作、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所自2013年來(lái)開(kāi)始啟動(dòng)《中國(guó)法治藍(lán)皮書(shū)》撰寫(xiě)發(fā)布工作，這些由獨(dú)立的第三方所發(fā)布的法治建設(shè)年度報(bào)告對(duì)推動(dòng)法治建設(shè)起到了積極作用。當(dāng)然，由各級(jí)政府自己對(duì)外發(fā)布法治建設(shè)白皮書(shū)更具現(xiàn)實(shí)意義，這種“亮家底”的做法有助于倒逼各級(jí)政府真正按照新《綱要》的目標(biāo)任務(wù)和時(shí)間要求厲行行政法治。?在這方面，上海市人民政府的做法走在了全國(guó)的前列。2016年1月14日，上海發(fā)布《上海市依法行政狀況白皮書(shū)（2010—2014）》，這是繼2010年《上海市依法行政狀況白皮書(shū)（2004—2009）》發(fā)布之后的第二本依法行政狀況白皮書(shū)。所謂依法行政狀況白皮書(shū)，就是經(jīng)上海市人民政府授權(quán)，由上海市政府法制辦負(fù)責(zé)編撰，客觀反映一段時(shí)期內(nèi)上海市依法行政狀況和法治政府建設(shè)進(jìn)展情況的官方文件。白皮書(shū)的一大亮點(diǎn)就是首創(chuàng)政府“法治GDP”指標(biāo)體系，通過(guò)科學(xué)、系統(tǒng)、嚴(yán)密的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系客觀反映政府依法行政的水平。根據(jù)報(bào)告顯示，目前上海市依法行政狀況總評(píng)分為83.74分，比前五年的78.1分提高了5.64分。今后，要把各級(jí)政府發(fā)布的法治政府建設(shè)年度報(bào)告與各級(jí)法院發(fā)布的行政審判白皮書(shū)、有關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)發(fā)布的法治政府評(píng)估報(bào)告和法治政府藍(lán)皮書(shū)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成相互競(jìng)爭(zhēng)、相互印證、相互補(bǔ)充的局面，確保最終發(fā)布的報(bào)告與法治政府建設(shè)的實(shí)際狀況相吻合，進(jìn)而為基本建成法治政府大業(yè)的如期完成提供全面、客觀而準(zhǔn)確的信息。

第三，法治政府示范創(chuàng)建活動(dòng)。中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府建設(shè)必須立足中國(guó)本土國(guó)情，著眼中國(guó)本土問(wèn)題的解決。根據(jù)以往的法治政府建設(shè)實(shí)踐，通過(guò)示范創(chuàng)建活動(dòng)培育典型并加以總結(jié)推廣是法治政府建設(shè)過(guò)程中的一條有益經(jīng)驗(yàn)。?在這方面，江蘇省人民政府的做法走在了全國(guó)的前列。2007年，江蘇省在全國(guó)率先全面開(kāi)展省級(jí)依法行政示范點(diǎn)創(chuàng)建活動(dòng)，培育、推出了一大批依法行政工作先進(jìn)典型和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。近十年來(lái)，江蘇省各地也紛紛開(kāi)展了市級(jí)、縣級(jí)依法行政示范點(diǎn)創(chuàng)建活動(dòng)，通過(guò)積極培育和大力宣傳典型經(jīng)驗(yàn)，有力地提升了各級(jí)政府的依法行政水平，為江蘇在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府的目標(biāo)起到了積極的推動(dòng)作用。尤其是位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣前三甲的張家港市，近年來(lái)在依法行政建設(shè)法治政府上取得了突出的成就，成為全國(guó)縣域文明城市建設(shè)的領(lǐng)跑者、縣域法治政府建設(shè)的排頭兵和法治與文明同行的示范區(qū)。參見(jiàn)章志遠(yuǎn)、范一明主編：《法治與文明同行——張家港市踐行國(guó)務(wù)院〈全面推進(jìn)依法行政綱要〉十周年巡禮》，蘇州大學(xué)出版社2014年版，第1～8頁(yè)。新《綱要》規(guī)定要“充分發(fā)揮先進(jìn)典型的示范帶動(dòng)作用”，形成富有特色的法治政府建設(shè)模式。如果說(shuō)年度報(bào)告尚屬“規(guī)定動(dòng)作”的話，那么“示范創(chuàng)建”無(wú)疑是“自選動(dòng)作”，更能夠形成法治政府建設(shè)“你追我趕”、“你強(qiáng)我優(yōu)”的新生態(tài)，進(jìn)而加速法治政府基本建成的進(jìn)程。事實(shí)上，作為一種獨(dú)特法治現(xiàn)象的“地方法治”一直存在于我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程之中。有學(xué)者還將地方法治試驗(yàn)中的成功經(jīng)驗(yàn)歸納為以湖南為代表的“程序型法治”、以廣東為代表的“自主性法治”和以浙江為代表的“市場(chǎng)型法治”等三種模式。?周尚君：《國(guó)家建設(shè)視角下的地方法治試驗(yàn)》，載《法商研究》2013年第1期。就法治政府建設(shè)實(shí)踐而言，國(guó)家層面很多統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)都來(lái)源于地方的先行試驗(yàn)。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江、浙地區(qū)就曾經(jīng)貢獻(xiàn)出大量富有價(jià)值的創(chuàng)新性制度：行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度最早源于浙江省金華市公安局的探索，異地交叉管轄制度最早源于浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院的探索，相對(duì)集中管轄制度最早源于浙江省麗水市中級(jí)人民法院的探索，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度源于江蘇省海安縣幾任縣長(zhǎng)的堅(jiān)守，行政執(zhí)法輔助制度則源于江蘇省蘇州市公安局的探索。因此，示范創(chuàng)建活動(dòng)將成為我國(guó)自主型法治政府建設(shè)的重要抓手。值得關(guān)注的，由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)起的“法治政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”已經(jīng)成功舉辦三屆，對(duì)遴選、推廣重要的行政法制度創(chuàng)新項(xiàng)目發(fā)揮了積極作用，這也是有的學(xué)者所積極倡導(dǎo)的“地方法治建設(shè)與法治評(píng)估需同步進(jìn)行”的觀念。?參見(jiàn)付子堂、張善根：《地方法治建設(shè)及其評(píng)估機(jī)制探析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第11期。遵循“地方先行先試——學(xué)者學(xué)理總結(jié)——民間法治評(píng)估——典型示范引導(dǎo)——完善頂層設(shè)計(jì)”的運(yùn)行邏輯，我國(guó)本土化的法治政府建設(shè)有望走出一條與眾不同的道路。

四、結(jié)語(yǔ)：通過(guò)社會(huì)合力建成法治政府

新《綱要》是在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的全新背景之下頒行的，體現(xiàn)出我黨厲行法治、造福人民的堅(jiān)定決心和莊重承諾。對(duì)于飽經(jīng)滄桑的中華民族而言，能否搶抓十三五黃金時(shí)期的歷史機(jī)遇，真正實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府的既定目標(biāo)，事關(guān)全體中國(guó)人的根本福祉。值得警惕的是，激烈社會(huì)轉(zhuǎn)型所引發(fā)的利益分化重組和觀念沖撞磨合已經(jīng)在相當(dāng)大程度上造成了社會(huì)撕裂。為此，凝練社會(huì)共識(shí)、匯聚社會(huì)合力是法治政府建設(shè)能否取得最終成功的心理基石。用法治才能凝聚正能量，最大程度地消除社會(huì)戾氣。尤其是在險(xiǎn)象環(huán)生的當(dāng)下，“合力”的意義更加凸顯，而新《綱要》的真正價(jià)值也在于

此。本文對(duì)新《綱要》思想根基、制度根基和組織根基的三重解讀，與其說(shuō)是對(duì)新《綱要》具體內(nèi)容背后所蘊(yùn)涵的基本精神的揭示，毋寧說(shuō)就是對(duì)新《綱要》深層次“社會(huì)合力”之魂的追尋?！胺罘ㄕ邚?qiáng)”，重規(guī)矩，講法治，方可促進(jìn)社會(huì)公平、激發(fā)社會(huì)活力。當(dāng)法治陽(yáng)光灑入中國(guó)夢(mèng)，夢(mèng)中必然充滿公平正義的光亮。在走向依法執(zhí)政新時(shí)代的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家機(jī)關(guān)和各種社會(huì)力量、公民個(gè)人攜手前行，共同推進(jìn)法治政府建設(shè)事業(yè)，中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”、“法治夢(mèng)”才有望最終得到實(shí)現(xiàn)。

**作者簡(jiǎn)介：章志遠(yuǎn)，華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。