江蘇省疾病預防控制機構人力資源及保障狀況分析

杜晶琳，徐佳南，史燁梁，張思萌，黃自發

(江蘇省疾病預防控制中心，江蘇 南京 210009)

2003年非典疫情發生后，黨中央、國務院明確提出了加強公共衛生體系建設，疾控體系基礎運行條件也得到很大改善[1]。但隨著經濟社會的發展、人口密度和人口流動性的增加，新發傳染病和突發公共衛生事件隨之增加，疾控體系防病管控的任務日益艱巨[2]。人力資源建設與發展是疾控體系履行職能過程中的根本性問題[3，4]。其中，人員建設和經費保障起到了決定性作用，兩者分別是疾控事業可持續發展的關鍵因素和隊伍穩定健康發展的重要條件[5]。因此，對疾控體系人員建設和經費保障的研究有重要意義。本研究對江蘇省2017年和2018年疾控中心人員配置、財政保障、人員收入情況進行調查，分析江蘇省疾控體系人員建設和人員經費運行中存在的問題，并結合現有文獻的研究成果，為我國疾控體系人力資源保障提供政策建議。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

本研究以江蘇省省、市、縣各級疾控機構作為調查對象，對其疾控機構的人員編制配置等狀況進行問卷調查。發放調查問卷111份，回收111份，應答率為100%。其中，2018年人員結構數據來源于中國疾病預防控制基本信息系統。

1.2 研究內容及方法

調查指標包括人員經費支出、財政撥款、自籌經費、財政撥款比例、平均收入、績效工資、人員編制達標率等，分析指標的連續動態變化情況。

利用Epidata建立數據庫，采用Excel對數據進行初步的整理和計算，導入SPPS 23.0對數據進行描述性分析和卡方檢驗。

1.3 質量控制

在相關文獻的歸納總結基礎上，采用專家咨詢法，制定本次調查的指標體系和問卷，并附詳細的指標釋義和調查說明。數據錄入過程中采用雙錄入校核檢驗，加強對數據的邏輯校核，保證數據質量。

2 調查結果

2.1 2018年江蘇省疾控機構人員編制情況

2018年，全省疾控機構人員現有編制數為8658人(含職業病防治院/所、皮膚病/性病防治院/所等專病防治機構)，對照1.75人/萬人編制配置標準，全省應有編制總量13,766人，編制缺口5108人；僅有14.4%的機構人員編制配置達標，市級和縣級疾控機構人員配置達標占比均在15%以下。各級機構碩士及以上人員比例差距較大，省疾控為42.2%而縣級疾控僅5.3%?？h級專業技術人員比例在80%以上，其中高級職稱專技人員占比為23.7%，從省級到縣級比例依次降低，見表1。

表1 2017-2018年江蘇省疾控機構人員經費財政保障總體情況

表1 2018年江蘇省疾控機構人員編制及結構情況

2.2 2017-2018年江蘇省疾控機構人員經費財政保障總體情況

2017年共發放調查問卷114份，有效問卷110份。2018年共發放問卷111份，共回收有效問卷111份。與2017年相比，2018年全省人員支出總計、全省財政撥款總計均有所提高，財政撥款比例由86.06%上升至90.9%，自籌經費占比明顯降低。2017年與2018年全省疾控機構人員經費財政撥款比例差異有統計學意義(χ2=1305.5，P<0.05)，人均財政撥款投入提高至19.6萬元，見表2。

2.3 省、市、縣三級疾控機構人員經費財政保障情況

與2017年相比，2018年江蘇省省級疾控機構人員總支出增加了4559萬元，主要來自于財政撥款的提高。2017年與2018年省級疾控機構人員經費財政撥款比例差異有統計學意義(χ2=49.6，P<0.05)。詳見表3。

與2017年相比，2018年江蘇省市級疾控機構人員總支出增加6000萬元，主要來自于財政撥款金額增加。2017年與2018年市級疾控機構人員經費財政撥款比例差異有統計學意義(χ2=18.7，P<0.05)，見表3。2017年財政撥款100%的地市只有2個，而2018年增加為9個。2018年財政撥款比例低于90%的地市共有3個，分別為揚州市(35.2%、)、南通市(70.9%)和無錫市(85.7%)。

江蘇省縣級疾控人員經費財政撥款比例由2017年的88.8%提高至2018年的95.2%，主要來自于財政撥款金額的提高，自籌比例由2017年的11.2%下降至2018年的4.8%。2017年與2018年縣級疾控機構人員經費財政保障比例差異有統計學意義(χ2=2574.2，P<0.05)，見表3。2018年，縣級疾控機構人員經費財政撥款占比100%的單位數量由2017年的49個擴大至69個，撥款低于70%的區(縣)為泰興市(30.24%)、廣陵區(61.71%)、宿豫區(65.81%)。

表3 2017-2018年江蘇省省、市、縣級疾控機構人員經費財政保障情況

2.4 江蘇省疾控機構人員經費財政保障比例構成

2017年到2018年疾控機構人員經費財政保障比例為100%的單位占比大幅上升，累計百分比在90%和70%以上的單位明顯增加，見表4。

表4 2017-2018年江蘇省疾控機構人員經費財政保障比例構成

2.4 江蘇省疾控機構人員收入情況

2017-2018年疾控機構在職在編人員全省平均收入基本不變。其中，省級疾控機構人均收入提高1萬元，市級機構下降，縣級機構小幅上升。各級疾控機構收入極差和四分位間距都表現出擴大的趨勢，績效工資均下降，見表5。

表5 2017-2018年江蘇省在職在編疾控機構人員人均收入情況

3 討論

3.1 疾控機構人員配備不足，高學歷高職稱人才仍然缺乏

充足的人力是確保疾病預防控制中心做好各項公共衛生職能的基礎。根據每萬人口的人員配置標準，江蘇省疾控機構目前表現為編制崗位不能滿足其發展需求，與黃良[6]對浙江省2003-2014年疾控人員數的調查結果相似。根據全國各級疾控的功能定位和職責履行，合理調節和運用編制對疾控人員的補充、疾控機構的規范化管理和服務公益性的發揮都至關重要。2016年全國僅有8個省份出臺了有關疾控編制標準的文件，其中7個省份對其進行細化[7]。福建省“十二五”期間各級疾病預防控制機構人力資源變化情況表現出人員結構日趨合理，但仍存在人才隊伍發展不夠均衡、對人才吸引力不足、人員流動較大等現象[8]。疾控機構是一個知識密集型單位，人員素質是疾病預防、控制的保證[9]。但江蘇省與全國疾控機構人力資源配置存在同樣的問題，即碩士及以上學歷所占比例和高級職稱所占比例仍偏低[10]。2015年我國疾控系統衛生專業技術工作人員具備本科學歷人數占總數的30.8%，而研究生學歷人數僅有5.2%[11]。尤其是市、縣級疾控機構人員結構尚需優化，山東省2015-2017年疾病預防控制機構人員變化情況也表現出市、縣兩級疾控中心專業技術人員占比低于國家建議標準[12]。在寧夏等地理位置較為偏遠、經濟較為欠發達的地區，市縣疾控高學歷和高職稱人員和全國平均水平及標準存在較大差距[13]。目前我國區縣疾控機構高學歷、高職稱人才仍然缺乏，機構體系組織結構合理性亟需完善，尤其是經濟相對欠發達、公共衛生經費投入較少的地區。

3.2 疾控機構人員經費財政保障仍不充分，各級機構內部差異較大

2017-2018年江蘇省省、市、縣各級疾控機構人員經費財政撥款、財政保障比例均上升，但人員經費財政保障仍不充分。2018年全省111家疾控機構人員經費財政保障缺口總量約為2.2億元，財政撥款占基本支出比例在90%左右，其中省級僅為60.7%，19家機構仍未達到平均水平。主要原因是二類疫苗零差率銷售和占疾控機構總收入1/3的行政事業性收費趨于歸零，使全省各級疾控機構減少事業性收入約4億多元。因此，疾控體系人員建設和運行更加依賴財政保障。以上海市為例，疾病預防控制機構有24%的收入依靠創收，財政補助的人員經費僅能補足88%的人員支出[14]。浙江省疾控機構2009-2013年疾控機構經費收入年平均增長率為1.52%，但經費支出年平均增長率為6.54%，其中人員經費支出年平均增長率為34.87%[15]。江西省2002-2009年疾控體系財政經費保障研究也表明政府財政投入逐年增加，但對人員經費的投入力度不足，部分疾控機構仍然主要靠有償服務收入維持[16]。林輝[17]等對2002-2005年福建省經費保障情況的分析也發現財政投入雖穩步增長，但仍然有限，長效穩定的保障機制的缺乏、經費支出結構的欠合理導致人員經費不足，制約了疾控工作的開展。

雖然近年來政府對衛生防疫事業的經費投入有所重視，但經費投入的增長幅度達不到疾控機構籌資、財政支出的增加幅度，國家財政對疾控機構的撥款力度相對而言是減弱的，無法與機構提供服務量相適應[18]。此外，各級單位之間財政撥款比例仍存在差距，財政保障水平仍不均衡。部分市縣財政撥款比例已到達100%，但仍有一部分市縣疾控機構以自籌經費為主，特別是不發達地區縣級疾控機構經費緊張問題更為突出，地方財政投入不足、區域間不均衡、保障機制不穩定等問題嚴重制約了基層疾控機構社會效益職能的實現[19]。我國縣級疾控財政保障不足的原因較為復雜，張志湘[20]等人通過對縣級疾控機構經費保障長效機制的研究，將其概括為衛生服務的中心由“重預防”轉變為“重醫療”、財政政策的調整和有償服務的過度利用。

3.3 疾控機構人員收入差距較大，績效工資整體水平相對較低

2017-2018年江蘇省疾控機構人員整體收入基本穩定，市級疾控機構人員收入下降了0.7萬元，極差和四分位數的擴大說明了各級機構收入差距的擴大，較大的收入差距在縣級疾控機構表現得更為突出。全省疾控機構人員績效工資較2017年有所下降，省級疾控機構約下降3萬元，較同級醫療機構績效工資約低2.2萬元。對全國省級疾控機構的抽樣調查顯示，在實施績效工資后疾控機構薪酬待遇無明顯提高，2012年省級疾控中心職工年人均收入為5.6萬，收入在5萬以下的占57.1%[21]。

合理的工資收入是開展工作的基礎條件，建立績效工資水平核定標準和良好的工資增長機制是很有必要的[22]。在取消預防性體檢費和停征衛生檢測費、委托性衛生防疫服務費三項收費后，疾控人員對收入的滿意度較低，現有薪酬水平與期望值尚存在差距，個人收入水平與工作量負擔的聯動機制不健全是疾控人員難以滿意的重要原因[23]。財政保障不充分，依靠有償服務創收彌補人員收入的不足導致疾控機構人員壓力大、工作滿意度低、工作積極性下降[24]。同時，績效也缺乏標準的內部考核指標進行衡量，績效工資與績效考核沒有掛鉤，獎勵性績效未合理分配[21]。

4 對策建議

通過分析江蘇省2018年疾控機構人員建設基本情況和人員經費保障情況，結合國內相關文獻提出以下幾點建議:

一是根據各級疾控機構的功能定位，科學核定疾控機構人員總量和人員結構，推動編制標準核定和細化，優化疾病預防控制中心的人員組成結構，尤其是基層疾病控制系統，以保障公共衛生人員和公共衛生服務提供充足。嚴格公共衛生人員準入、培養和使用機制，并通過放寬人才引進政策、制定人才培養規劃等方式，提高疾控人員素質[25]。

二是轉變政府投入理念，落實預防是最經濟有效的健康策略，加大對疾病防控工作的重視。政府應根據公共衛生服務實際需求和社會供給狀況，合理增加公共衛生事業的投入[26]；合理調整經費投入結構，建立長效穩定的經費保障機制和補償機制；探索實施項目績效管理的途徑，提高項目經費實施績效。

三是明確疾控機構人員薪酬待遇標準。在疾控機構技術服務收入途徑日益萎縮的形勢下，建議人社部門將疾控機構績效工資納入政府財政全額預算，轉變籌資模式，解決生存壓力，提高公益性；規范和完善績效工資制度，科學核算績效工資水平，建立動態增長機制，完善單位內部績效工資分配制度，形成一套與實際情況相適應、與機構功能定位和職責履行相匹配的績效工資的具體指導方案或參考標準。

四是建立適應疾控機構性質特點的發展模式。應用科研和技術服務是疾控機構能力建設的重要支撐，建議參照高校、科研機構的科研管理激勵機制，加強科研成果轉化收益；開展社會技術服務，“補實”疾病防控網底，追蹤新技術健康風險的“前哨”，成為持續提升應急保障能力的“練兵平臺”和政府行政監管的有效支撐；制定合理的績效和獎勵制度[27]，激發科研活力的同時提高疾控人員待遇。