規范土地流轉 推進農村發展
——東臺市梁垛鎮殷樂村規范土地流轉管理調查

張美春 王寅生/江蘇省東臺市委農村工作辦公室

規范土地流轉 推進農村發展
——東臺市梁垛鎮殷樂村規范土地流轉管理調查

張美春 王寅生/江蘇省東臺市委農村工作辦公室

東臺市梁垛鎮殷樂村現有8個村民小組，1151個農戶，3531人，耕地面積5500畝，其中承包耕地4660畝。自2012年以來，不斷推進土地流轉，發展規模經營。截至2015年底，先后培植種田大戶11戶，流轉土地6批，共流轉土地2375.46畝，占承包耕地54.8%，加上集體滲溢土地180.54畝，租賃土地面積達到2556畝，全部用于發展新型農業經營項目，農民可支配收入年均增加3成以上，集體經營收入累計增加31萬元。東臺市梁垛鎮殷樂村規范土地流轉管理的做法，是十分有益的探索。

一、土地流轉操作程序

1.流轉方案民主確定。每年年初，首先由村兩委會一班人在充分考慮本村新型農業經營項目發展定位的客觀可能性，抗御市場風險的能力和農民對土地依賴程度的基礎上，研究形成本年度土地流轉的初步方案再提交村民代表會議通過。

2.村民事先授權委托。村民事先授權委托是尊重農民意愿的充分體現。每年年初或適當的時候，通過會議、廣播、家訪等多種形式向承包戶宣傳通過土地流轉將會解決部分農戶缺力耕種或者無力耕種的問題，將會增加農民的可支配總收入，將會提高農民的物質文化生活質量，從而讓農民理解支持，自愿流轉。

3.租賃合同須經鑒證。租賃合同須經鑒證是村級組織強化土地經營管理工作的內在要求。殷樂村四年多來與土地規模經營者所簽訂的11份土地租賃合同，都主動送交鎮農經部門嚴格審查，加蓋“東臺市梁垛鎮農村經營管理服務中心（后更名為農村經營管理站）”公章和鑒證人印章。從合同的洽談、簽訂，到合同的履行，都得到了鎮農經部門的監督與支持，也使殷樂村的土地經營管理工作提前步入規范化。

4.成果公示總結提高。殷樂村始終重視土地流轉工作成效的總結利用，每年都將土地租賃合同的履行情況及時公示在村務公開欄內，同時召開一兩次村民代表會議，請代表們暢所欲言，總結當年土地租賃合同履行過程中的經驗教訓，研究制定下一年度完善土地租賃合同，規范土地租賃行為的方法及措施。

二、土地流轉管理措施

1.嚴格審查承租人資格。土地租賃規模經營的項目承租人必須具備以下資格條件：一是具有初中以上文化程度；二是曾多年從事農業生產經營；三是具有一門或幾門專業技能；四是有相當的經濟實力支撐；五是具有較高的誠信度。

2.合理確定土地租賃的基本要素和保障事項。從優化要素配置，化解風險角度考慮，殷樂村重點規范了以下五個方面：

合同期限。在鼓勵規模經營者放心投入，努力提高土地集約化經營程度，同時也考慮在鎮村土地利用總體規劃分步實施的前提下，確定土地租賃期限大部為5～10年。

經營規模。規模經營是今后農業生產經營的大趨勢，但規模效益與規模風險往往是并存的。近年來，他們在控制大戶經營規模上堅持做到小心謹慎，掌握在100—300畝之間，既基本滿足了經營大戶的需要，又能有效防范規模風險。

租金支付方式。剛開始，由于沒有經驗，在洽談租金支付方式上遷就于經營大戶，確定合同一訂幾年，租金半年一交，后來他們覺得應改為一年一交，這樣遇有較大自然災害大戶招架困難時，可以有半年的緩沖時間，工作才不至于被動，于是經與經營大戶協商，部分租賃合同已補充協議改成了年初一次性交足全年。

租金標準遞增。為了切實維護出地農戶的利益，殷樂村經與經營大戶磋商，在土地租賃合同中載明了“每年每畝租金1000元，一定五年不變，如市場行情發生變化，每五年后視市場物價變化（主要以平均糧價考慮）予以調整土地租金。”的條款。部分租賃合同通過追加補充協議的形式也同樣達到了租金標準遞增的效果。

租賃土地保證金。約束經營大戶做到四條：一是按約定經營項目實施；二是不破壞土地；三是不得中途退出；四是按約定時間原狀交回耕地。每畝收取租賃土地保證金100～300元。

3.強化資金管理。經營大戶所交納的土地租金和租賃保證金，及時如數送交東臺農行梁垛分理處專戶儲存，同時接受鎮農經站監督管理。發給出地農戶的土地租金堅持做到及時足額，公開透明，張榜公布，農戶確認、領款、簽章。確認屬于集體滲溢土地收入的部分按規定及時從結算賬戶足額轉入村集體收入賬戶，接受群眾監督。

三、土地流轉存在問題

1.土地租賃期限存在過長的現象。

部分租賃合同簽定到2028年，既不便于新時期農村土地資源的高效利用，也不便于農村土地利用總體規劃的分段實施。

2.土地租金標準存在過死的現象。租金標準一定幾年，讓承租者放心投入，安心經營，前投后賺，具有經營積極性，這本無可非議。但每幾年進行一次調整，能更好保護出地農戶和承租方兩個積極性，有效地保障農村的發展與穩定，確有必要。

3.土地租金交付方式存在按季交納的現象。這種交納方式有三個不利：一是潛在短期經營行為；二是存有便于單方中止合同隱患；三是出租方失去了遇有特殊情況處理的回旋時間。

4.土地租賃保證金存在未收取和收取標準偏低的現象。剛開始的兩年內有一個種大棚西瓜的老板，交了一年租金，長了一年西瓜后跑了，由于沒有收取保證金，拿他沒辦法。保證金標準偏低吃不住老板，最好以每畝200-500元的標準為宜。如標準偏高，經營老板不樂意，可以在合同上載明“按商定標準給予利息補償”的附加條款。

四、完善土地流轉的對策建議

1.強化土地流轉項目科學決策。確定項目主要把握四條：一是項目的合法性。堅持做到紅線不碰，違規不搞。二是項目的可行性。包括土地利用總體規劃、新農村建設要求、客觀條件、農民土地流轉愿望等。三是項目的穩定性。主要看項目實施的周期及連續性、經營老板的經營理念及人品、經營老板的實際投入及相對比例、經營老板的經濟實力等。四是項目的可輻射性。要求項目的落戶不僅要給出地農戶帶來直接的經濟實惠，還要能夠吸引農戶進項目實施單位打工和影響帶動周邊農戶效仿經營，從而提高農民的開拓經營水平。

2.建立土地流轉三套臺賬。一是項目引進意向信息臺賬。通過媒體獲取、信息查詢、能人介紹、多方接觸等途徑，收集有價值的新型農業項目信息，充實庫存，適時利用。二是土地流轉近期意向信息臺賬。對本村組農戶的主要勞力就業現狀及未來趨勢進行預測，或者走訪農戶幫助謀劃，形成農戶通過另謀它業減少對土地依賴的意向，并列出自愿流出土地的空間位置、面積大小及時間表。三是土地流轉項目運行臺賬。重點掌握項目運行的進度、質量、遇到的問題及處理方法與效果等情況，促進土地流轉健康運行。

3.合理運用土地流轉租金杠桿。

土地租金是連接出地農戶與規模經營大戶的利益紐帶，作為土地家庭承包發包方的村經濟合作社（或者村民委員會），應當很好地運用土地租金這個杠桿，著重從兩個方面入手：一是租金標準的確定。包括初期租金標準的確定和租金標準調整機制的建立，其中租金調整機制的建立是土地流轉管理工作的重點，也是農村基層干部的責任。二是租金的收取與分配。租金收取強調的是及時、足額；租金分配強調的是首先必須保證對出地農戶的兌現，這是出地農戶授權流轉對村級組織的信任與希望，同時也是村級組織作為土地承包與流轉管理方所應承擔的責任。

4.落實土地流轉跟蹤服務。宣傳引導：向規模經營大戶及時宣傳國家的相關法律政策，促使他們的經營行為不偏離正確的軌道。提供信息：關心大戶的經營，熱心提供新品種、新模式、深加工、高效低耗等方面的信息，促使他們贏得更多的經營效益，為大戶考慮上浮租金標準打下基礎。矛盾化解：大戶的經營活動處在與出地農戶及周邊農戶接觸的環境里，不可能不出現這樣那樣的矛盾，村組干部應注意觀察，第一時間到現場幫助化解矛盾，努力給大戶營造寬松的經營環境。政策扶持：及時向規模經營大戶提供各級財政扶持政策，幫助他們做好申報工作，爭取各級立項批準。同時做好財政獎補項目實施的跟蹤服務和檢查監督，確保項目順利通過驗收，更好地促進大戶的發展。項目儲備：一是按照可持續發展的理念，按照新農村建設藍圖構想，通過網絡媒體、拜訪專家、朋友能人介紹等途徑，及時獲取并建立有價值的新項目信息庫；二是注重現有好項目的續延。凡是能體現新型農業發展特色、能給農民帶來更多實惠、能為新農村建設增光添彩的項目都不應輕易放棄。□