中國農村土地制度狀況研究

韓劍鋒，付淑珍

（河北工業大學馬克思主義學院，天津300401）

中國農村土地制度狀況研究

韓劍鋒，付淑珍

（河北工業大學馬克思主義學院，天津300401）

自1980年代初期，我國開始推行以家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營模式的農村土地制度。在開始實施初期，此制度極大地促進了我國生產力的發展，緩解了人地矛盾，解決了新中國成立以來面臨發展中國的一項主要問題。但是隨著時代的發展，這種制度似乎不能更高地滿足人們的要求，家庭聯產承包經營制度的弊端逐漸顯現。當今中國的農村土地制度存在許多問題，包括產權、所有權、法律、土地管理等等。我國需要從不同的方面和角度對目前實施的家庭聯產承包責任制度進行分析，找到其弊端并提出一系列的解決措施。

家庭聯產承包制；土地制度；產權；管理

土地制度即指土地所有制，主要涵蓋了土地的所有權、土地的支配權、土地的占有權等各方面的關系問題。反映著人們之間的一種土地經濟關系。農業最基本的要素是土地要素，農民最基本和最初的生活來源于土地，土地問題的出現嚴重影響了農民的收入。①因此全面分析和解決我國土地制度存在的問題，成為我國土地制度進行下一步改革的主要任務。

一、我國現行土地政策

1978年十一屆三中全會提出“解放思想、實事求是”的思想指導路線，以建立和健全農業生產責任制為中心，在中國各個地方對農村土地制度進行改革，徹底改革了原來“政社合一”的農村土地管理制度，實行了家庭聯產承包責任制度。為了穩定并繼續推廣這項土地制度，1998年10月我國出版了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決策》。2002年出版了《農村土地承包法》，這兩項管理法都在一定程度上界定了我國的土地產權界限，有利于將國家和集體、農民個人的土地產權分清楚，防止國家占用集體土地，國家和集體利用權力占用農民個人土地包括宅基地，一定程度上保護了農民的合法權益。[1]。從2004年到2007年中央連續四年以“一號文件”規定了三農問題，重點對農民的土地問題進行了規定，指出，加快土地征用制度改革，嚴格遵守對非農占地的審批權限和審批程序，明確劃分公益用地和經營用地。十八大對我國土地政策做出規定，繼續堅持最嚴格的耕地和基本農田保護制度，全面推進節約集約用地政策，繼續深化征地制度改革，推進土地有償使用改革?？梢?，土地制度的改革和完善是我們國家發展從來未放松的制度改革。

由于我國各個地區環境和條件的不同，我國還實施了一系列的土地基本政策，包括“兩田制”、“四荒地”拍賣等等，包括農民現在推出的出賣、繼承、入股、租賃、轉包等等各種制度。這些制度和我國規定的家庭聯產承包責任制度結合可以全面保障我國不同地區的土地利用和使用狀況，根據不同的區域、不同的條件具體問題具體分析開發土地，解決人地之間的矛盾。家庭聯產承包責任制的實施解放了土地對人們的束縛，極大地解放了生產力，解決了占世界人口四分之一的人們的溫飽問題。隨著生產力的發展，我國農業逐步從傳統農業向現代農業邁進，農村經濟也開始從自然經濟向商品經濟轉化。

二、中國現行土地制度存在的弊端

我國目前實行土地流轉下的家庭聯產承包責任制，隨著時代的發展，這一制度逐漸顯現出其存在的弊端。

（一）土地產權界限規定不清

土地產權界限規定不清楚包括：一是農村內部集體規定的產權不清，二是國家和集體之間規定的產權不清楚。

《中華人民共和國土地管理法》規定中強調了對各個產權界限各部分主體要明確清楚，屬于農民集體所有的其他主體不可隨意占用，屬于農村集體經濟組織所有的政府也不可以隨意擠占，由村內小組管理。但是這一項規定總是在一些地方不夠完善，被一些官員等鉆了法律的空子。可以看出農村集體產權規定模糊，這樣規定農民集體所有權容易使所有權交叉，融合，使得農村農民所有權不明確，易引發農地矛盾。國家需要積極建立更加完善的法律規定產權界限，積極保護集體和農民的產權不受侵犯。[2]

《憲法》明確規定了集體所有的部分，在農村和郊區除了法律規定的都是集體所有?！稇椃ā分幸幎此坪苊鞔_，但是對哪些土地屬于農村、哪些屬于城市、哪些屬于郊區等在正式實施當中并不能很明確的區分，這樣就導致土地所有權出現交叉，也容易導致國家和集體土地權限不清，引發國家侵占集體土地問題，導致集體利益受損。②

（二）土地管理不完善

土地管理方面首先存在著土地征收的任意性和補償不合理的問題，其次存在著建設性用地使用不合理問題，再有就是政府濫用權力違法主導占地、用地情況以及農村中村委會領導班子的各種徇私舞弊現象。

在土地征收當中，關鍵性存在的問題就是征收補償問題。政府在征收土地后對農民的補償結算方式隱晦未做到公開。往往出現政府認為農民缺乏法律知識，不懂得維護自身權益，以及農民天生存在忍氣吞聲的奴性而對農民的補償遠遠不及所征收土地實際存在的價值，更不及政府通過將征收的土地去建設、買賣等用途所獲得的收入。政府應該通過土地市場化的方式來決定土地的市場價值，公開地對土地標價，從而對農民進行公平性的補償。

在農村還存在著建設性用地問題，如：建設性用地建設項目重復，土地布局不合理，建設用地粗放利用，在一些土地中存在土地利用效率低下，城市規模不斷擴大，部分宅基地未充分利用或者存在嚴重的閑置現象。這些問題在我國已經成為普遍存在并亟待解決的問題。[3]

農村政府濫用權力占地、用地現象嚴重。根據官方最近統計數字，政府違法占用土地占60%以上，主要原因是政府急于追求地方績效，急于建設項目，造成了“因公違法”。應加強我國的領導問責制，對有違法的現象嚴厲打擊并對違法成員加大處罰力度。在農村村委會也嚴重存在這種現象，村委會領導班子認為“天高皇帝遠”，就利用自己手中的職權，徇私舞弊，鉆法律的空子。比如：隨意流轉土地，暗中撈取巨額財富等。

（三）土地管理法存在的漏洞

首先，我國立法部門在立法原則方面主要考慮的是我國土地的使用效率，忽視了農民自身的合法權益。法律規定禁止集體土地進入建設用地，嚴格限制了集體用地的范圍和方式，使得集體所有制在法律上和國家所有制的不平等。在征地方面，征用土地的標準方面的法律完全由國家規定，并且在實施當中竭力壓低補償水平。

其次，土地制度方面，《土地管理法》規定了地方政府土地財政制度，地方政府可以通過合法方式買賣土地收取資金，當內部缺乏資金的時候，以上規定易誘發地方政府直接買賣土地，直接損害農民的利益，從而出現富了政府，窮了農民的現象。[4]

（四）舊制度無法滿足農民新要求

我國在改革開放初期，推出家庭聯產承包責任制，在當時的生產力狀況下給農民帶來了巨大的收益，符合當時的生產力要求。但隨著時代的推移，社會的進步，我國的農業發展逐步放慢了腳步，露出了種種弊端。比如：土地制度規定范圍不嚴謹，部分官方人員鉆法律的漏洞，使得目前我國土地制度漏洞百出，已經不能滿足人們的各種要求。舊制度的存在嚴重阻礙了我國土地生產力狀況。[5]現在僅靠農業的收入已經不能滿足農民的收入要求，因此，現在大量農民進城務工，使得大量土地荒廢，家庭聯產承包責任制的不足需要我們去及時解決。

三、我國農村土地制度何去何從

（一）通過法律規定土地產權界限

我國《憲法》中除了對我國各個主體包括國家，集體的產權界限方面做出了詳細的規定。③其他的與土地相關的法律，包括《土地管理法》、《土地承包法》等要以《憲法》精神為指導對各個地方的土地所有者的產權也要做明確的規定。做到《憲法》和其它法律上下的梳理銜接，使我國土地產權制度更加完善。[6]建立一些專門機構對農地和建設用地進行詳細規劃，在法律和制度方面要做到產權明晰。

（二）多實施土地稅收優惠政策

在各個朝代農民最痛苦的就是不斷上交的徭役賦稅，稅賦過重往往導致一個王朝的不穩定。目前我國在城鎮土地使用相關稅收方面出臺了一系列的稅收優惠政策，包括一些土地免征城鎮土地使用稅如：國家機關、人民團體、軍隊自用的土地；我國法律規定減免稅收、并免征土地增值稅，包括以普通的標準建造的住宅，增值額未超過扣除項目金額20%；國家建設需要依法征用或者收回的房地產等等。在土地承包方面，國家規定有每畝200-400元的補貼政策。這些稅收優惠政策都在一定程度上減輕了農民的負擔。國家還可以在范圍和力度上加大對農民土地優惠政策的出臺以完善我國的土地稅收優惠政策。[7]

（三）實施土地流轉市場化機制

我國開始是禁止土地流轉的，隨著經濟市場化發展，才逐步放開。如今已經正式確立土地流轉制度。對土地流轉市場化，要堅持統一、公正、開放原則，依法、自愿實施土地承包經營權流轉機制。④嚴格限制土地租金制定的隨意性，規范土地租金制定的程序，健全土地出租、轉讓、轉包等中介機構，保證土地流轉的合法性，遏制農民切身利益受損?？梢赃m當允許農民參與土地的市場交易，帶農民進入市場，調動農民參加土地的交易。[8]政府要堅持發揮宏觀調控的政策，站在農民利益角度考慮，建立公開、公正的土地市場交易。

（四）借鑒國外經驗

美國的農地以土地私有和農場規模經營為主，其大部分土地為私人企業和個人所有。美國現在一直延續實施土地私有化，美國聯邦政府從1784年～ 1850年通過征服和購買等手段獲得了3.64億hm2的國有土地。⑤在本國具體的實施方式就是把國家擁有的土地分成259 hm2，國家規定每塊按640美元的價位出售，外來移民不受拘束，對外來移民規定在本國可以對土地進行自由購買。[9]美國農場主擁有的土地面積在不斷增加，大農場數量在不斷增加。目前美國占全國農場總數1/4的大農場卻生產著全國80%的糧食。美國土地私人所有，但是土地所有權有限，農場主具有絕對的使用權。美國土地在市場上自由流轉。美國政府對土地指導集中優勢區域發展，非政府發揮著顯著作用。我國目前土地承包期限已實施長久不變，要鼓勵農民進行土地流轉，逐步健全流轉試產，發展多種模式的適度規模經營。

日本農業主要為小農經營，政府投資和金融投資是農業發展的重大發展來源。日本土地所有權流轉限制放寬，農地經營規模正在不斷擴大。日本農地管理實施法制化和規范化。1993年日本制定了農業建立農業經營體為目的的經營基礎強化法。農業經營體不是自立經營的簡單重復，而是要在自立經營的基礎上促進農業經營結構的改善和延長農業產業鏈。[10]我國需要進一步放寬土地所有權流轉限制，進一步擴大農地經營規模。增加政府對農地投資和金融投資，完善農村土地產權制度，土地承包經營權流轉制度，實現農地管理規范化。

四、總結

我國多年的土地制度是我們現在進行改善土地制度的參考方案，我們要充分利用好這一寶貴經驗。我們要對我國現行的土地制度進行細致分析，發現其弊端。對我國農業土地產權和土地所有權的規定國家需給一個明確的界限，在實施中要嚴格按照國家規定的要求去做，加強其管理，嚴厲打擊侵犯農民土地的現象。加大土地制度保障，保障人們的合法權益。對土地流轉市場化，通過市場的公平競爭對土地進行定價，嚴格防止政府隨意定價現象。借鑒國外有益經驗來完善本國的土地制度。我們要在發現問題后及時提出解決方案，提出方案后要嚴格去實施，積極去解決我國土地制度存在的問題。

[1]中國門戶網.中華人民共和國土地管理法[OL].全國人大法規庫，2005.

[2]董志凱.百年中國土地制度變遷[J].人民論壇，2011，28：16-17.

[3]鄭鑫，鄭林.我國當代農村土地制度小議——基于中國古代田制的思考[J].中外企業家，2010，02：245-247.

[4]徐楊.中國土地制度變遷的回顧和展望[D].蘇州大學，2002.

[5]周天勇，張彌.中國土地制度的進一步改革和修法[J].財貿經濟，2011，02：10-11.

[6]周天勇，張彌.中國土地制度的進一步改革和修法[J].財貿經濟，2011，02：6-7.

[7]邱敦紅.新形勢下的中國土地問題[J].求是，2012，08：28-30.

[8]謝志巋，曹景鈞.如何制度化解決當前中國土地問題——對土地管理制度改革目標模式的探討[J].中國行政管理，2012，01：50-52.

[9]韋加慶.國外土地制度變革對我國的啟示[J].河北農業科學，2010（6）：130-132.

[10]胡尹燕.中國農村土地制度變革的歷史回顧與創新思考[J].國土經濟，2003，07：11-14.

注釋：

①張琴，馮登燕，彭扶民.農村土地制度變革的產權分析[J].四川：四川成都出版社，1994：92.

②戴岳明.中國土地制度變遷概說[J].中國土地.2010，07：55-56.

③賀雪峰.中國土地制度的憲法性質[J].文化縱橫，2013（06）：122-126.

④謝志巋，曹景鈞.如何制度化解決當前中國土地問題——對土地管理制度改革目標模式的探討[J].中國行政管理，2012（01）：48-50.

⑤韋加慶.國外土地制度變革對我國的啟示[J].河北農業科學，2010（6）：129-130.

編輯：崔月華

China's rural land system research condition

HAN Jianfeng,FU Shuzhen
（Hebei university of technology institute of marxism,Tianjin 300401）

Since the early 1980 s，China began to promote rural land on the basis of household contract management system,dual operation mode which combines unification.In the early，this system greatly enhanced the productivity development in our country and alleviate the contradiction of population and land，which solve the development since the founding of new China facing with a major problem in China. But with the development of The Times,the system can't satisfy people's requirements for higher defects of household contract management system which is gradually revealed.Today's China's rural land system exists many problems，including property rights and ownership、law、land management and so on.From different aspects and angles to the current implementation of the household contract responsibility system was analyzed,and find its disadvantage and puts forward a series of solutions.

rural responsibility system；land system；property rights；Management

F321

A

2095-7327（2016）-07-0001-04

韓劍鋒（1969-），男，河北內丘人，河北工業大學馬克思主義學院教授，碩士生導師，博士，研究方向：中國化馬克思主義研究。