小額貸款公司金融服務規制機制研究——基于墨西哥的案例分析

欒福茂，李洋

（遼寧大學經濟學院，遼寧沈陽110036）

小額貸款公司金融服務規制機制研究——基于墨西哥的案例分析

欒福茂，李洋

（遼寧大學經濟學院，遼寧沈陽110036）

中國的小額貸款行業在蓬勃發展，但是當前的小額貸款公司規制機制仍有些許不足。分析我國小額貸款公司規制現狀和墨西哥對小額貸款公司規制實踐及其經驗教訓，為我國的小額貸款公司金融規制提供一定的借鑒意義。在規制過程中要明確政府、企業等各方關系，確立政府與企業的規制主體、客體地位，考慮行業和政府力量的對比，建立分層規制框架。

小額貸款公司；規制機制；政府規制

隨著小額貸款公司的金融服務革新浪潮愈演愈烈，對小額貸款公司的規制成為全世界金融規制機構面臨的突出問題。從我國小額貸款的發展歷史來看，中國社科院、民政部等政府部門開辦的政府性小額貸款組織起到了開辟作用。但是隨著我國小額貸款的商業化發展，政府性組織逐漸從小額貸款行業中退出，政府在小額貸款行業的影響力下降，政府在職能轉變過程中對小額貸款的規制機制有待完善。如何確立和保持政府和小額貸款公司在規制機制中各自的合理地位，進一步完善小額貸款公司規制機制是當前急需解決的問題。

對于小額貸款的規制，大多數學者認為要區別于當前的金融機構監管。如Yunus認為對小額貸款公司的規制應當與商業銀行有所不同，對小額貸款公司的規制應當著眼于其社會性公益目標［1］，Arun也在研究中支持同樣的觀點［2］。Staschen認為對小額貸款公司的規制應當從風險管理、規制權力及社會目標責任三個方面明確其職能及邊界［3］。Mohanty認為對于小額貸款公司的規制應當采用兩種方式，審慎規制以保護小額貸款的存款人，非審慎規制以為小額貸款公司創造良好的履行公益性責任的外部條件［4］。胡金焱和梁巧慧在對當前各省市的小額貸款公司進行梳理后，采用面板數據模型對于小額貸款公司的試點過程進行研究，將試點過程分為兩個區間進行比較后發現，嚴格的發起人制度約束了小額貸款公司的發展規模，但是這一效應會逐步減弱。各地對小額貸款公司的規制較為嚴格，現行的優惠政策并沒有真正促進小額貸款公司的發展［5］。周孟亮、李俊對當前我國小額貸款公司規制的現狀進行分析，認為當前我國小額貸款公司規制主體不明確，政策手段不完善。他提出我國當前對小額貸款公司的規制應當以非審慎手段為主，建立完善的中央地方分級規制框架［6］。

本文首先分析我國小額貸款公司規制現狀，隨后通過對墨西哥政府對小額貸款公司的規制實踐及其經驗教訓進行分析，意在借鑒同為發展中國家的墨西哥政府對小額貸款行業政企關系的處理及小額貸款公司規制經驗，以期為我國的小額貸款公司金融規制提供一定的借鑒意義。

一、我國小額貸款行業規制現狀

我國自1993年引入孟加拉國格萊珉銀行小額貸款技術以來，小額貸款項目經過了國際援助、政府主導、金融機構主導等階段，最終于2005年6月進入探索小額貸款公司商業化的全新階段。小額貸款公司試點商業化后，全國的小額貸款行業發展迅速。截至2016年3月，全國的小額貸款公司已經達到8 867家，貸款余額9 380億元。而且不同于其他金融行業在東部沿海發展較快的特點，小額貸款公司的發展在全國遍地開花，內蒙古、山西、云南等中西部欠發達省份的小額貸款公司數量和從業人員數量均在全國前列。在小額貸款公司快速發展的前提下，政府對小額貸款公司的規制和引導顯得更加必要，建立完善的小額貸款公司規制框架被逐步提上日程。2008年5月4日，中國人民銀行和中國銀監會聯合下發了《關于小額貸款公司試點的指導意見》，將小額貸款公司的準入審批、日常規制和一系列后續的風險監管權限下放至各省市自治區政府?？梢哉f《意見》是小額貸款公司規制的最初藍本，各地方政府根據這一文件建立起對小額貸款公司的規制框架。

我國小額貸款公司規制框架主要有以下特點。

（一）規制主體多頭

各地通常采取將規制權力下放至基層，采用一家主管金融的地方委（辦、局）作為第一規制主體，而其他幾家機構作為輔助規制主體，這樣就形成了多頭的規制主體機制。通常來說分為以下幾種：一是直接由地方金融辦負責小額貸款公司的發起設立等行為規制，其他機構如地方銀監局、人民銀行、工商部門、財政部門等進行輔助；二是成立跨部門的領導小組，將小額貸款公司的發起、審批等規制權限授予領導小組，但是具體事項依然由領導小組中的各成員單位進行規制；三是采用聯席會議制度負責。此外，在規制階層上各省通常將小額貸款公司發生風險后的規制權下放到各下級政府，因此，下級政府也成為規制主體的一員。整個小額貸款公司的服務規制呈現多頭規制、多龍治水的特點。

（二）規制措施較為嚴格

目前，小額貸款公司準入規制各省（市、區）特點不一，但總體來說較為嚴格。主要是注冊資本門檻較高，主發起人要求本地化，經營業務范圍限于發放小額貸款等。其中，對小額貸款公司的注冊資本一般?。ㄊ小^）都要求5 000萬以上，而且是一次到位的實繳貨幣資本，其嚴格程度早已超過《公司法》規定的普通企業注冊資本要求。

但是當前的規制框架存在一定問題。從規制主體來說，在對小額貸款行業的規制中，各地通常采用多頭規制的措施，以多部門的參與來彌補單一部門的規制力量不強，專業化水平不高等特點。但是這種多頭規制的方式沒有明確各主體的法律地位，細化主體的規制義務和規制邊界。在模糊條件下，規制主體有爭奪規制資源，與規制客體爭利，規避規制風險的動機。從規制客體來說，小額貸款公司在法律上的地位和角色有沖突。小額貸款公司是企業法人，但是小額貸款公司不同于普通工商法人，還具有金融屬性，屬于金融機構。但是《指導意見》只明確了小額貸款公司的企業法人身份，并沒有明確小額貸款公司的金融企業屬性。而由于小額貸款公司的金融屬性，依據《公司法》對其進行規制是不合適的。小額貸款業務屬于信貸范疇，但是由于小額貸款公司“只貸不存”的屬性，也不適用各種成熟金融機構的管理辦法對其進行規制，規制的法律依據很難把握。

因此，對小額貸款公司這一特殊機構的規制，先要明確規制主體、客體的地位及規制主體、客體之間的關系。就當前情況來說，主要是政府和企業之間的關系。下面通過分析墨西哥小額貸款規制演進過程，找出解決問題的可行路徑。

二、墨西哥政府對小額貸款規制的演進過程

墨西哥的小額貸款行業是從所謂的信貸互助組轉化而來的，為互助會員提供基本的金融服務。這一行業發展初期并沒有任何官方背景，是20世紀50年代在天主教教會系統的指導下發展起來的。而后小額貸款的發展逐漸脫離了宗教的影響，進入了商業化時期，而政府規制則對商業化的小額貸款行業產生了顯著影響，在不同時期推進著小額貸款的發展。

（一）小額貸款機構運營初期強勢政府干預

20世紀五六十年代，小額貸款互助機構蓬勃發展，數量增長很快，但是由于規模較小，一直沒有引起政府的注意，沒有受到政府規制。但是隨著小額貸款互助機構的迅速壯大，以及協會背后的天主教教會背景，墨西哥政府認為需要控制教會力量，于是在1961年援引《合伙法》宣布教會的小額貸款機構為非法，需要在15日內自行解散。雖然在輿論幫助下，小額貸款行業得以保全，但如何應對政府規制的問題已經提上日程。無論政府還是小額貸款行業內部，都認為當前行業需要進行規制。政府不僅擔心天主教力量壯大，而且擔心小額貸款行業的整體風險，沒有一家機構受政府制約。而小額貸款行業內部不少人也認為當前的互助組織服務范圍僅限于組織內部，與其公益性目標有所背離。因此，1964年，六家小額貸款互助機構成立了墨西哥小額貸款聯盟，小額貸款開始從教會力量中獨立出來。同時面對缺少政府規制的行業現狀，聯盟要求所有成員必須在經營上接受審慎的財務標準，同時接受聯盟人員對于小額貸款互助機構的走訪監督。聯盟定期對從業人員進行培訓，提高各成員的風險控制水平和專業經營水平。

（二）政府規制摸索時期

20世紀90年代，墨西哥政府認識到對小額貸款組織不能一關了事，因而通過國家銀行和證券委員會建立起小額貸款機構規制組織。小額貸款聯盟對政府規制表示歡迎和積極配合，不斷通過遞交材料和游說等形式試圖引導配合剛起步的政府規制，將當前的互助機構納入規制范圍，以避免20世紀60年代的合法性風波再次發生。但是規制部門通過調查后，從法律上確認了一類新的經營實體——小額存貸公司作為從事小額貸款的法定企業形式。所有的互助機構都必須改組為小額存貸公司，但是改組政策效果很差。首先，政府機構低估了互助機構對法律地位正式化的熱衷，無數機構提交改組申請令委員會工作量巨大，無法應付，不得不在1995年凍結了小額存貸公司的改組工作；其次，政府機構設置的規制標準過高，大多數新設的小額貸款互助機構無法達到改組門檻，政府也就任其放任自流，造成規制真空區。

究其原因，政府規制動議是出于政治驅動，對于小額貸款行業沒有深入了解，對于行業的目標也沒有給予尊重，其規制行為總體來說是失敗的，這也給墨西哥的小額貸款行業埋下了風險隱患。此外，墨西哥政府還未從比索危機的風波上擺脫出來，對金融系統的穩定存在依賴心理，對于小額貸款這種在金融系統邊緣的非常規機構不愿進行規制，但是沒有規制的風險是可怕的。

（三）小額貸款機構危機及政府規制機制的確立

20世紀90年代，兩次小額貸款機構的危機證實了規制的必要性。LITTLE TREE小額貸款公司和JOV小額貸款互助機構發生了危機，政府重新凍結賬戶后，儲戶對國家銀行和證券委員會聯邦和州立的辦事機構進行了沖擊，演變為社會事件。風波過后，小額貸款行業力圖重新建立行業協會，以協會發出自身訴求來引導和配合政府規制。行業協會在與墨西哥銀行、財政部等政府機構協商建立完善的規制框架，推動新的規制法案，最終于2001年通過。墨西哥2001年法案在不同方面推進了對小額貸款公司的規制。

首先，糾正了原有的不平等規制觀念。墨西哥政府在規制初期沒有明確政府在規制機制中的地位是規制者，而不是參與者，直接干預經濟，通過設置政策創造了新的小額貸款機構，造成了國有小額貸款機構與私人小額貸款機構，及小額借貸公司與小額借貸互助機構的分化，并在規制過程中對它們區分對待，通常宣布某些機構合法，或者只對某些機構進行規制，對其他機構放任自流。2001年法案的一大亮點就是為所有小額貸款行業成員創造了平等的規制環境。2001年法案確立了政府在規制中的規制主體地位，要求規制主體保持中立立場，不為任何特殊的企業實體獲取市場便利提供條件，打破了原有受國內政治周期影響的規制政策。

其次，墨西哥政府確立了分級規制的框架。在規制過程中考慮小額貸款行業各種機構的特點區別對待，將傳統的互助機構、公益性組織、國有小額貸款機構及商業性小額貸款公司均包含在內。分級框架規制還對小額貸款行業的成長提供了便利條件，在這種分級規制框架中，最低層的機構進入行業成本很低，但是只能限于經營小額貸款等少數業務；而最高層的小額貸款公司可以吸收公眾存款，但是需要受到嚴格的規制，包括注冊資本、資本充足率等方面的規制。這一分級規制還為小額貸款機構的發展提供了引導階梯，底層的小額貸款機構如果發展良好，有擴大業務的意愿，可以改組為高層次的小額貸款公司來吸收存款和從事其他業務。

再次，法案承認當前小額貸款行業協會的作用和地位，允許它們作為規制框架的輔助部分發揮作用，為政府規制機構提供技術支持和咨詢服務。小額貸款行業協會與政府機構的會議紀要也可成為國會證詞。協會則必須為會員提供培訓人員、技術支持、風險監控等方面的服務。這樣，新設立的小額貸款公司就可以在協會的幫助下，很快建立起自身的風險管理體系，接受政府機構的規制。而協會則在全國銀行和證券委員會監督下行使對成員的監督權，作為政府規制的補充。最直接的規制權力則依然掌握在全國銀行和證券委員會手中，法案的設計減少了政府規制部門的潛在規制成本，避免由于政府部門不熟悉某些機構的運作方式而出現紕漏。同時在一定程度上保留了行業協會現有的獨立性和對成員的監督權。

可以說，2001年法案是政府機構與小額貸款機構共同作用的結果，在六十多年漫長的歷程中，政府機構和小額貸款行業協會互相影響，互相作用，最終建立起有效的小額貸款公司規制框架。

三、墨西哥對小額貸款機構的規制特點及經驗教訓

（一）墨西哥小額貸款行業在世界范圍內屬先行者，規制方式具有發展中國家在特定發展階段所具有的鮮明特性

1.墨西哥政府機構和小額貸款機構的互相作用，造就了符合行業實際的規制框架。墨西哥政府的規制演進過程，可以看出規制機制中主客體地位的認知和政企關系的處理是政府對市場的認識過程。強力干預經濟時的墨西哥政府，往往在規制過程中不能認清規制主體的地位是規制者而非市場參與者，小額貸款機構不得不成立行業協會與政府對話，引導政府的規制政策。墨西哥政府對于規制主體的認識經歷了不規制—行業參與者—行業規制者過程，進而確立了一個平等的小額貸款行業發展環境。

2.墨西哥重視小額貸款行業協會對于政府規制政策的補充完善作用。在墨西哥的案例中，小額貸款協會作為經濟實體，為了獲取對行業長期有利的政策，對政府進行游說，對規制政策進行補充完善。但是小額貸款行業協會的意見畢竟是從自身角度出發，很難不夾雜自身利益。政府只有從行業客觀實際出發，認真分析小額貸款行業協會的利益訴求來判斷其提議是否對規制效果和行業長期發展有利。

（二）墨西哥小額貸款公司金融服務規制過程對于中國等其他發展中國家具有一定的借鑒作用

1.要明確規制各方關系。在規制過程中，主體地位要分明，政府不能直接參與到小額貸款經營過程中，造成規制機制混亂，有與民爭利之嫌。墨西哥政府在歷史上對本國經濟具有很強的影響力，受政治周期和民粹主義的影響，建立了大量向民眾發放小額貸款的官辦機構。但是經營效益并不理想，壞賬較多，而且與小額貸款機構形成了競爭關系，嚴重影響了小額貸款市場的正常運轉。因此，政府的規制力量在直接進入市場干預經營時往往會擾亂市場原有秩序，不宜輕易建立官方機構進入市場謀利，即使進入也不應依靠政府力量在經營中處于優勢地位。

2.從客體來說，政府應給與小額貸款公司明確的法律地位。小額貸款機構不同于其他一般金融機構，不僅具有金融機構一般具有的信息不對稱、不透明，金融產品結構復雜等特性，而且具有自身的天然公益性。因此，對此類機構的規制是各國政府的一大難題，沒有成例可循，片面的套用現有的公司法或者商業銀行監管法是不現實的。需要針對小額貸款行業的客觀實際頒布新的法律進行規制，并且適時根據小額貸款行業發生的現實狀況進行修正。墨西哥最初按照原有合伙企業法片面要求現有小額貸款機構全面進行改組，確立其合伙企業的法律地位，但是忽視了小額貸款的金融企業性質，低估了小額貸款組織對于正規法律地位的熱情，結果不了了之，而且造成了惡劣的國際影響。

3.規制設計時要考慮行業實際和政府部門的規制力量對比，防止規制力量不足和濫用。墨西哥對小額貸款機構的改組實行了簡單的一刀切政策，沒有設定應有的進入門檻，低估了小額貸款機構對合法身份的渴求，高估了自身的規制力量，最終由于無法應付大量的申請而不得不將改組擱置。因此，要合理配置規制力量，通過建立完善的規制分工，對小額貸款行業既不過度規制，也不形成規制真空。

4.分級規制已經成為小額貸款公司規制機制的主流設計方式。這是由于小額貸款行業結構比較復雜，公司規模并不統一，而小規模的小額貸款公司往往是支持農業的主體。如果設立行業進入門檻，令小規模小額貸款公司無法進入這一行業，雖然降低了行業風險和規制成本，但是與小額貸款公司天然的支持農業和小微企業的公益性目標不符，規制并沒有達到預期效果。而且小額貸款公司多分布于經濟不發達地區，中央政府對其規制成本很高，因此各國多對這一行業進行分級規制。首先將規制權力下放到地方，降低了中央的規制成本；其次對于小額貸款行業內部通過規模、資本等進行分級規制，對于規模較大，風險溢出可能性更高的公司能夠更有效地進行規制，提高行業的安全性，而對于風險較小，規模較小的小額貸款公司采取標準低一些的規制方式能更好地促進其發展，進而促使其加大對農業、小微企業等群體的金融支持。

四、我國小額貸款公司金融服務規制的改進思路

我國當前小額貸款行業處于新興階段，政府規制尚需改進。對于小額貸款公司規制框架的改進思路應當是明確規制主客體的地位關系，從規制地位層級及其關系入手，綜合完善規制框架。

（一）應當逐級明確小額貸款公司規制的主體，建立分層次的完備的小額貸款公司規制體系

除省級負責小額貸款公司進入審批規制機構限定為省金融辦，應當明確基層政府對小額貸款公司風險防范和處置的機構。建議將這一職權分配給市一級的銀監部門，因為當前各市的金融辦監管力量有限，對金融業的日常監管業務專業化有待提升，而銀監部門的規制手段多樣，規制經驗豐富。同時，有必要對當前各地的小額貸款公司規制機制進行改革，明確發改、財政、工商等單位對于小額貸款公司的管轄范圍，防止其中有交叉或者遺漏部分，并且明確小額貸款公司的主要規制執法權在金融辦和銀監部門，其他機構屬于輔助和支持，避免出現多頭規制的局面。

（二）明確小額貸款公司的金融企業地位

針對其金融企業的身份對小額貸款公司的法律框架進行重新架構，明確小額貸款公司管理細則的法律適用范圍，適時由全國人大或國務院出臺有關小額貸款機構規制的上位法，以法律層級來明確小額貸款公司的法律地位以及主要規制部門的執法權，否則協調機制中的其他政府部門會由于部門利益援引其他上位法規制小額貸款公司。此外，明確小額貸款公司的金融機構地位，可以在金融深化上對于小額貸款公司進行制度上的支持，比如明確小額貸款公司的金融機構地位，并且在制度上放松，可以使小額貸款公司獲得銀行同業拆借市場、發行金融債等融資渠道，破解當前小額貸款公司融資難難題。

（三）完善小額貸款公司金融服務的分層規制框架

當前國際上對小額貸款公司規制的主流制度框架是分層規制。這體現在以下幾個方面：（1）規制權力的分級規制，其劃分方式是從中央到地方，以地方規制力量為主。這是由于小額貸款公司多數分布于基層農村，而各地區基本自然情況和經濟條件有所不同，因此小額貸款公司的經營狀況也有很大差別，而政府規制工作需要針對小額貸款公司的實際情況有的放矢，這就需要根據規制的需要進行層級分工。對于單一地區的小額貸款公司由該地區政府部門負責規制，而對于跨區經營的小額貸款公司可以考慮將日常風險規制權上收到省級機構如銀監局等。（2）實行對于日常風險監測和規制要求的分級規制。依照國際經驗，根據小額貸款公司的規模與風險水平采取分級規制的方式。由于當前的規制權下放給各地方政府，因此，地方政府可以根據規模和風險水平對于小額貸款企業實行分級規制。規模較大、風險較高的小額貸款企業和一般小額貸款企業采取不同層級的規制。比如，對于規模較大、允許跨區經營的小額貸款公司實行重點監測，可以行業指導方式通過貸款占凈資產比例等指標影響其業務規模和業務投向，防止其風險進一步傳染；但是對于普通小額貸款公司可以相對放松其規制力度，促進小額貸款行業更好發展。

［1］Yunus M.Creating a world without poverty:Social business and the future of capitalism［M］.New York：Public Affairs，2007：1-3.

［2］Arun T.Regulating for development:the case of microfinance［J］.The Quarterly Review of Economics and Finance，2005，45（2）：346-357.

［3］Staschen S.Regulatory Requirements for Microfinance［M］.Eschborn，Germany:GTZ，2003：23-24.

［4］Mohanty S，Mohapatra R R，Khuntia S.Micro finance:A poverty reduction tool［J］.Special Issue of International Journal on Advanced Computer Theory and Engineering（IJACTE），2013，2（1）：2319-2526.

［5］胡金焱，梁巧慧.小額貸款公司發展的省際差異：2009—2013年［J］.改革，2014（8）：131-140.

［6］周孟亮，李俊.普惠金融視角下小額貸款公司監管模式研究［J］.吉首大學學報：社會科學版，2014（1）：35-36.

Regulation Mechanism of Financial Service of Microfinance Companies——A Case Study of Mexico

Luan Fumao，Li Yang
（College of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning110036）

China’s microfinance industry is booming，but there are still some deficiencies in the current regulation mechanism of microfinance companies.The position of the government in the regulation mechanism and the relationship between the government and microfinance companies are the most important issues in the regulation process.The boundary of the microfinance regulation and the regulatory framework needs improving.Through analyzing the present situation and problems of the microfinance industry in China，this study aims to taking references and experiences from Mexican microfinance companies.Results show that it is necessary to distinguish the regulations of governments and enterprises with consideration of industry and government forces.

microfinance companies；regulation mechanism；government regulations

F832.4

A

1674-5450（2016）05-0092-05

2016-07-09

欒福茂，男，遼寧沈陽人，遼寧大學教授，博士研究生導師，主要從事金融學研究。

【責任編輯：李菁責任校對：張立新】