體育治理主體:域外經(jīng)驗與中國鏡鑒

董紅剛,　易劍東

(1.安徽工程大學 體育學院,安徽 蕪湖 241000; 2.江西財經(jīng)大學 校長辦公室,江西 南昌 330013)

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體育治理主體:域外經(jīng)驗與中國鏡鑒

董紅剛1,易劍東2

(1.安徽工程大學 體育學院,安徽 蕪湖 241000; 2.江西財經(jīng)大學 校長辦公室,江西 南昌 330013)

摘要通過文獻資料法,論證體育治理主體的演進、困境、出路,探討體育治理主體的演進規(guī)律、困境根源、未來路向。發(fā)現(xiàn)：國外體育治理主體在政府、市場、社會之間交替演進,最終達到多元主體協(xié)同共治,這種現(xiàn)象的背后是政府的目的性與選擇性；我國體育治理主體困境的根源是主體之間關系的混亂,即體育行政部門越位與缺位共存、體育市場主體利益阻滯與缺乏規(guī)范并行、體育社會組織功能異化與弱化同在。應構建平等、協(xié)商、合作的主體間關系:①依靠完備的制度框定多元治理主體的責權利邊界;②明確體育行政部門依然是多元治理主體的軸心,承擔著制度設計和有效監(jiān)管的責任;③通過制度規(guī)范和道德引領重塑體育市場主體的行為;④通過明確法律法規(guī)、健全管理制度、加強自身獨立性、提升社會認同度、拓展組織功能等方式,將體育社會組織建設成為體育治理的當然主體。

關鍵詞體育管理; 體育治理; 主體; 體育善治

Author’s address1.School of Physical Education,Anhui Polytechnic University,Wuhu 241000,Anhui,China;2.University President’s Office,Jiangxi University of Finance and Economics,Nanchang 330013,Jiangxi,China

在現(xiàn)代社會中,社區(qū)體育、體育俱樂部、地方體育乃至國際體育組織等諸多領域不同程度地出現(xiàn)了政府失靈,它們均需要善治，這就內在規(guī)定了多元主體的介入。因此,體育治理是圍繞著責權利配置形成的多元主體之間的結構形態(tài)、相互關系和運行機制的一系列制度安排。體育善治取決于:組織結構設計的科學性;責權利在主體之間配置的合理性;運行機制的完善性。治理同樣存在失靈,但這不應歸咎于體育治理主體的越軌行為和主體間的矛盾狀態(tài),更不應成為拒絕多元化主體進入體育治理體系的理由,而應運用制度的框定和道德的引領規(guī)范主體行為和協(xié)調主體間關系進而實現(xiàn)體育善治。

1政府、市場、社會、多元化共存:體育治理主體的邏輯演進

傳統(tǒng)管理的主體是行政機構(西方語境中稱之為社會公共機構),統(tǒng)治權威必定來源于政府;在多元化治理體系中,體育行政部門不再是唯一的管理主體和權力中心,各種私人機構和社會組織逐漸獲得社會認同和公眾認可,成為體育領域不同層面的治理主體。縱觀世界各國體育治理主體之間的演進歷史,其規(guī)律是在政府、市場、社會三者之間的交替演進最終達到一種多元主體認可的平衡狀態(tài),背后是政府的目的性與選擇性。

1.1政府部門:傳統(tǒng)的體育管理主體政府部門是公共事務傳統(tǒng)的管理主體,體育行政部門在體育公共事務中的進或退與政府部門的強或弱是同步的,即只有在政府難以應對一系列危機的情況下,才會選擇多元主體協(xié)同共治。可以說,由管理到治理的轉變始于體育行政部門有意愿與體育市場主體和體育社會組織合作,畢竟多元治理主體有助于體育行政部門充分獲取信息、廣泛吸納資源、合理進行決策、保持良好形象、高效處理體育事務。

在域外,許多聯(lián)邦制國家都經(jīng)歷了政府干預體育事務的歷程,主要表現(xiàn)為政府直接進行資金投入、出臺擴大體育參與的政策、制定體育產(chǎn)業(yè)政策、設置優(yōu)秀運動員選拔標準等。二戰(zhàn)后,英國政府開始全權管理國家和社會事務,不斷擴展公共服務范圍。在這種“大政府”背景下,1965年體育委員會成立,具體負責制定、實施體育政策和組織體育運動,承擔著體育的政治功能、社會功能、經(jīng)濟功能,體現(xiàn)著強烈的國家意志。1972年,《皇家憲章》賦予體育委員會國家認可的權力,負責管理全英體育事務。1975年,英國政府頒布《體育和娛樂白皮書》,將體育管理、體育發(fā)展、國民健康等納入體育委員會的管理范疇[1]。政府職能和權力不斷擴張導致政府組織機構日益龐大和政府支出不斷增加,財政吃緊加之經(jīng)濟危機不可避免地引發(fā)一系列社會問題,最終英國于1997年取消體育委員會。美國羅斯福新政時期,聯(lián)邦政府開始大規(guī)模干預體育事務,主要負責興建各類體育設施的就業(yè)促進管理局(WPA)和民用保護部(CCC)相繼成立。截至1937年,WPA興建1萬多個體育場所,投入資金占其預算的1/10[2],標志著美國聯(lián)邦政府直接參與體育治理。二戰(zhàn)后,美國聯(lián)邦政府進一步加大對體育的投入,陸續(xù)設立了“偉大社會計劃”“開放空間項目”。到20世紀70年代,美國各州政府已能獨立供給體育公共產(chǎn)品和進行地方體育治理,事實上形成了聯(lián)邦政府和州政府主導下的體育治理結構,而這種體育治理模式終止于1992年以后的美國經(jīng)濟滯漲。

在我國,體育領域歷經(jīng)改革始終未扭轉體育行政管理的事實,因為體育界始終依靠政府部門作為治理主體的優(yōu)勢,即動用公共資源、集中力量實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。在資源有限的情況下,體育行政部門貫徹執(zhí)行“為國爭光”的戰(zhàn)略目標,這種目的性和選擇性使體育行政部門的管理目標不得不層次化設計,即競技體育優(yōu)先發(fā)展、群眾體育市場化、體育產(chǎn)業(yè)服務化。1949—1952年,青年團作為政府的代言人負責體育產(chǎn)品和服務的供給,1952年6月,中華全國體育總會取代青年團成為國家體育工作的領導部門。1952—1966年,由國家體育運動委員會、單項體育運動委員會、地方體育運動委員會構成的體育行政系統(tǒng)逐漸形成,以行政命令、政治綱領和志愿行為構成的發(fā)展機制形成通路[3]。1978—1992年,體育行政部門全權負責體育工作,其依賴于政治權威,通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策,對體育事務實行單一向度的管理。1992年以后,體育領域試圖引入市場主體但效果一直不盡人意。2001年備戰(zhàn)北京奧運會以來,我國體育事業(yè)形成了國家體育總局管理下的以服務北京奧運會為中心任務的局面。北京奧運會后,胡錦濤總書記的講話和《全民健身條例》的頒布,標志著我國體育治理主體由一元向多元轉變。黨的十八屆三中全會后,體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化正式被提上議事日程。這種轉變源于“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”對體育行政部門提出的要求,源于單一體育行政主體無力對抗公共財政緊縮和社會輿論壓力,也無力應對市場經(jīng)濟體制改革帶來的體育利益群體分化導致的日益復雜的體育事務,以及國際體育組織治理變革動向。顯然我國體育系統(tǒng)內部的財政危機和外部的改革壓力是體育行政部門放棄統(tǒng)治、謀求從管理轉向治理的終極原因。因此,體育治理主體逐步包括市場主體和社會組織進而形成多元化格局是必然趨勢。

1.2市場主體:職業(yè)體育治理的首選策略和體育公共事務治理的重要保障政府能力的有限性和體育事務的復雜性迫使其反思自身的責權利邊界,要實現(xiàn)體育公共利益最大化和體育公共服務最優(yōu)化必須有效節(jié)約成本和引入競爭機制。事實上,以私人企業(yè)為代表的市場主體早已參與提供公共產(chǎn)品,即科技、教育、醫(yī)療、公共交通、水電、體育等,成為政府以外不可或缺的治理主體。應對這種局面,體育行政部門的理性選擇是努力將市場主體帶回職業(yè)體育領域或者將職業(yè)體育推向市場。

在域外,西方國家的經(jīng)驗是職業(yè)體育治理首推市場,因為市場具備資源合理配置、系統(tǒng)高效運行的優(yōu)勢。羅斯福新政之前,美國體育治理主體是市場和社會組織,體育公共產(chǎn)品主要由私人和社會組織供給。經(jīng)歷了羅斯福新政后,20世紀80年代美國聯(lián)邦政府和州政府逐步構建了以非政府組織/非營利組織(NGO/NPO)主導、企業(yè)和公民共同參與的體育治理結構,而職業(yè)體育治理完全由市場主體承擔。美國阿納翰市與迪士尼公司簽署協(xié)議,將阿納翰體育場的特許經(jīng)營權交給迪士尼公司,迪士尼公司保留門票收入和體育場的冠名權、特許權收入,而市政府享有此外的全部收入,實現(xiàn)了政府退出經(jīng)營領域的目標。據(jù)普華永道報告:2013年,MLB 實施“TV Everywhere”策略,與 ESPN、FOX和TBS 3家簽下為期8年總價值為124億美元的合同,NBA采用OTT 模式與 ESPN簽下9年266億美元的合同[4]。當然,諸如紐約中央公園的大眾健身場地設施則是公共財政投入。在撒切爾夫人時代,英國政府開始引入社會資本進行體育市場化、職業(yè)化改革,逐步形成了以英格蘭職業(yè)足球聯(lián)賽為代表的職業(yè)體育治理模式。爾后,英國職業(yè)體育領域一直采用市場主體治理模式:在出售電視傳播權方面,英超與天空電視臺的轉播合同由1.91億英鎊(5個賽季)上升到6.7億英鎊(4個賽季)再到11億英鎊(3個賽季)[5];在商業(yè)贊助方面,曼聯(lián)與耐克簽訂贊助合同是2 350萬英鎊/年,而勇士體育贊助利物浦新球衣贊助費用是2 500萬英鎊/賽季,再加上此前同渣打銀行簽訂的球衣胸前廣告合同2 000萬英鎊/賽季,利物浦在球衣方面收入達4 500萬英鎊/賽季[6];在體育場館商業(yè)冠名方面,利物浦新球場冠名權合同是20年2.4億英鎊[7]。

在我國,1992年的足球市場化改革可視為經(jīng)濟主體進入體育領域之始。1998年,國家體委改組為國家體育總局,試圖實現(xiàn)體育行政部門由辦體育轉變?yōu)楣荏w育,進一步明確競技體育市場化、職業(yè)化方向[8]9。繼國家出臺《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》之后,浙江省、廣東省、四川省、上海市等陸續(xù)出臺各自的體育產(chǎn)業(yè)政策。各地體育產(chǎn)業(yè)政策的共同之處為:充分發(fā)揮政府資金的引導作用,積極培育多元市場主體,鼓勵和吸引社會資金參與地方體育治理;放寬市場準入政策,鼓勵民營資本和外資以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式投資體育產(chǎn)業(yè)。從新近出臺的《國務院關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進體育消費的若干意見》(國發(fā)[2014]46號,以下簡稱《意見》)以及國務院辦公廳頒布的《中國足球改革發(fā)展總體方案》(以下簡稱《方案》)看,國家層面再次強調體育產(chǎn)業(yè)在體育結構中的支撐性作用。按照改革時間表,市場主體進入體育領域的步伐與我國市場經(jīng)濟體制改革高度契合,可以說是市場經(jīng)濟的發(fā)展迫使傳統(tǒng)一元行政管理模式轉變?yōu)槎嘣黧w協(xié)同治理。在體育治理領域有效地引入市場主體和競爭機制,既可以改善政府效率,又能滿足居民對體育公共產(chǎn)品的現(xiàn)實需求:一方面,政府引入市場主體的管理理論、方法、技術和經(jīng)驗,以提高政府部門的管理績效,實現(xiàn)職業(yè)體育的市場化運營;另一方面,政府積極推進市場主體參與體育事務,采取服務外包、委托經(jīng)營、憑單、補助、志愿服務等方式與私人部門合作,有效填補公共財政缺口,確保體育公共服務的供給。因此,在我國有效引入市場主體不僅是職業(yè)體育治理的首選策略,也是體育公共事務治理的重要保障。

1.3社會組織:體育治理的當然主體體育社會組織是在應對“非政府即市場”的治理困境中誕生的,其具備非強制性和非功利性的特征。這種自愿性團體能否單獨承擔體育治理的重任尚待證實,但是,體育社會組織成為體育治理的“重要一極”已是不爭的事實。

在域外,西方國家的經(jīng)驗是社會事務應盡可能交還社會組織處理。1992年歐盟委員會認定“非營利體育組織”有權在法律框架內建立自主決策程序,2007年歐盟成立了非營利體育組織工作組。英國于1997年取消了體育協(xié)會(Sports Council),創(chuàng)立文化媒體和體育部(DCMS)以及英國體育理事會(UK Sports)。2004年,UK Sports發(fā)布《英國體育框架》,提出英國體育的發(fā)展需要依靠政府與非政府組織之間的合作。美國的體育治理主體經(jīng)歷了自我否定的過程,即羅斯福新政之前,體育公共產(chǎn)品主要由市場和社會供給;羅斯福新政時期,聯(lián)邦政府開始大規(guī)模干預體育事務;1992年以后,美國NGO/NPO治理體育逐漸成為主流,而聯(lián)邦政府和州政府采取免稅、補貼等多種方式給予支持。美國奧林匹克委員會(United States Olympic Committee,簡稱USOC)是美國最大的非營利體育組織,其在體育治理中發(fā)揮著非常重要的作用,僅2011年USOC通過電視轉播、商業(yè)贊助、各種捐贈的總收入是1.1197億美元,投入奧林匹克訓練中心2 779.8萬美元、體育科學研究137.3萬美元[9]。加拿大體育與法理研究中心(The Canadian Centre for Sport and Law,簡稱CCSL)指出,公眾期望非營利體育組織努力承擔更多的責任和提供更多的服務。

我國體育社會組織主要包括體育行業(yè)協(xié)會、體育學術機構以及按照體育結構劃分的各種體育社會團體。體育行業(yè)協(xié)會通過積極參與體育經(jīng)濟活動,規(guī)范行業(yè)行為,維護市場秩序。體育學術機構是指以學術研究和提供政策支持為主的專業(yè)性體育社會組織，而各單項體育社團是以推進體育項目發(fā)展和保障公民體育利益為己任。近代以來,體育社會組織一直引領著社會組織的發(fā)展:1924年創(chuàng)立了中華全國體育協(xié)進會,1929年成立了中央體育研究會;新中國成立之初,體育社會組織就已實現(xiàn)了國際化,1948年倫敦奧運會是由中華全國協(xié)進會組織參加的;1964年成立8個全國性體育社會團體,同年其他領域成立的社會團體總數(shù)12個;改革開放以來,1979年成立體育社會團體14個,同年其他領域成立的社會團體總數(shù)為60個;截至2002年全國性體育社團共有87個,分支社團共計123個[10];截至2011年,正式登記的社會組織45.75萬個[11],據(jù)2014年6月24日國家體育總局局長劉鵬的講話,全國體育社團超過1.5萬個。然而,體育社會組織的自律不夠、人才缺乏、行政本位等問題還較為突出,更嚴重的是體育行政部門和公眾對體育社會組織的認識未發(fā)生根本性轉變,體育行政部門依然將體育社會組織設想為天然對手,體育社會組織顯然還未成為體育治理的主流。近期,我國高層頻繁釋放“社會可以辦的事情交給社會、市場可以辦的事情交給市場”的信號,可以預見的是體育社會組織將獲得空前的發(fā)展,成為體育治理的當然主體。

1.4多元化體育治理主體共存的本真通過縱向梳理和橫向比較可知,政府、市場、社會3類治理主體并非線性更迭而是交替演進,最終達成多元治理主體的狀態(tài)。從時間維度考證,體育治理主體的演進與政府部門的強弱是同步的,誠如上文所言,其背后是政府部門的目的性與選擇性。當下,體育治理的域外經(jīng)驗和中國思路共同指向了多元化主體協(xié)同共治,這種現(xiàn)象基于以下2點。

(1) 一元治理主體的隱憂。政府機構是一種基于雇傭關系的科層制治理方式,但存在政府失靈;私人企業(yè)是一種基于契約關系的市場治理方式,但存在市場失靈;社會組織是一種基于信任關系[8]11的自治方式,但存在自愿失靈。政府失靈、市場失靈、自愿失靈共同催生了多元主體協(xié)同治理。體育治理作為一種合作治理的典型范式,治理目標的實現(xiàn)依賴于體育行政部門與體育市場主體、體育社會組織的合作。體育事務的復雜性使得體育治理中的各級政府越來越認識到,在處理體育事務中必須學會與多元治理主體分享權力、合作管理,否則就會因利益相關者的抵制而造成政策失靈。市場主體和體育社會組織通過積極參與體育治理,構建體育公共服務網(wǎng)絡,推動體育事業(yè)從一元統(tǒng)治向二元管理再向多元治理轉變。

(2) 多元治理主體的優(yōu)勢。①市場主體通過引入資本市場分擔公共財政的壓力,尤其是在職業(yè)體育領域發(fā)揮獨特作用,實現(xiàn)體育治理方式的多樣化;體育社會組織是以共同目標為基礎、以自發(fā)性和專業(yè)性為特征的組織,其成員在知識、技術方面的特長可以彌補體育行政力量的不足。比如體育行業(yè)協(xié)會、體育科研推廣機構、體育中介組織等都是直接的信息服務主體,能拓寬體育治理信息溝通渠道,減少體育治理中由于信息不對稱導致的治理偏差。②多元化治理主體之間共存的一個重要維度就是相互制約并監(jiān)督,市場主體和體育社會組織是多元利益群體的集合,其成長是多元利益群體參與體育治理、爭取合法權利的過程,此過程中多元主體在分享權利和分擔義務的同時必然形成有效監(jiān)督。③在體育公共產(chǎn)品的供給上,由于體育利益加速分化與利益聚合滯后的矛盾,政府很難對多元利益群體的多樣利益訴求做出準確判斷,導致體育行政部門從自身利益出發(fā)選擇供給體育公共產(chǎn)品,進而造成體育公共產(chǎn)品的短缺或浪費;而市場主體和體育社會組織的地域廣泛性、利益多元性以及組合靈活性有助于不同利益群體之間的利益表達、利益博弈、利益妥協(xié)、利益合作,最終形成利益相關方能夠接受的體育公共產(chǎn)品供給方案。④在資源整合方面,多元化網(wǎng)絡治理更容易吸引不易通過行政渠道整合的治理力量,將無多大政治熱情卻熱衷于公益事業(yè)的社會個體整合為目標明確、行動一致的治理主體,比如在跨區(qū)域調動體育資源方面和處理體育糾紛事件方面,體育社會組織和體育市場主體將發(fā)揮獨特的甚至是基礎性的作用。

2主體間關系混亂:我國體育治理困境的根源

按照公共管理學的劃分,治理結構可分為塔式、鏈式、環(huán)式、網(wǎng)式4種[12],前3種具備中心-邊緣的結構特征，匹配的是政府單一治理主體,而網(wǎng)式是一種多元化主體、多中心結構。當下,我國的體育治理處于由中心-邊緣結構轉向多中心結構、由行政主體轉變?yōu)槎嘣卫碇黧w的過程。在此進程中,政府部門依然以領導者自居,而多元體育治理主體謀求自身利益的愿望日益迫切,在缺乏制度框定和道德引領的條件下主體越軌行為和主體間關系混亂成為常態(tài),這是導致我國體育治理困境的根源。

2.1政府越位與政府缺位并存:體育治理主體間關系混亂之本體育治理主體之間的界限模糊是一個普遍現(xiàn)象,任何行業(yè)的治理均不存在涇渭分明的政府、市場、社會之邊界。然而,我國體育領域主體錯位現(xiàn)象尤其嚴重,應該說政府越位與政府缺位并存是體育治理主體間關系混亂進而導致體育治理陷入困境的根本。長此以往,導致的極端情況便是體育治理中的政府、市場、社會共同缺位抑或爭相越位。

政府越位主要表現(xiàn)在體育行政部門集決策者、組織者、投資者、經(jīng)營者、受益者于一身。這種復雜身份難免遭人詬病,也根本無法規(guī)避自身風險,因為在邏輯上無限政府必須承擔無限責任。更為嚴重的是,政府官員思想的自利性常常導致權力偏離公共利益方向,進而出現(xiàn)尋租和濫用現(xiàn)象;政府官員行為的靈活性常常導致根據(jù)個人或者部門效用最大化原則進行決策,進而頻發(fā)政府越位行為。比如中超的經(jīng)營困境:宏觀上,各家俱樂部積極要求成立聯(lián)盟以實現(xiàn)中超賽事的自主管理,但國家體育總局不愿放棄中超控制權,以服務國際國內重大賽事為由干涉中超賽事;微觀上,各家足球俱樂部普遍虧損運營,但經(jīng)營者肆意追求聯(lián)賽外部利潤,此時管理者有意無意地放縱將導致中超陷入更深的危機。可見,中超困境根源于各級體育行政部門的越位行為。

政府缺位主要表現(xiàn)在體育制度供給、體育公共產(chǎn)品投入、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)體育組織機構等方面。體育行政部門是體育制度供給的主體,規(guī)范多元體育治理主體的行為主要依靠制度的框定,正所謂“法律是治國之重器,良法是善治之前提”[13]。群眾體育和學校體育是攸關民族興衰存亡的大事,表征著體育事業(yè)以人為本的價值理念。有學者統(tǒng)計國家體育總局連續(xù)5年的群眾體育經(jīng)費支出占體育事業(yè)經(jīng)費的比例不足1%[8]8,近年來多部門頻繁出臺學校體育的政策文件,但學生體質連續(xù)20余年下降的狀況依然無法扭轉。無論原因多么復雜,政府及其代言機構難辭其咎。政府缺位行為最嚴重之處莫過于體育組織機構的缺位,尤其是我國農(nóng)村地區(qū)體育組織機構缺位問題。事實上,傳統(tǒng)中國地方治理一直在豪強與酷吏的兩難中抉擇,在反復的博弈中,農(nóng)村地區(qū)既沒有福利國家的傳統(tǒng),也不具備地方自治的特征,加之我國城鄉(xiāng)二元結構的束縛,在廣大農(nóng)村地區(qū)單獨設置體育管理的組織機構談何容易。然而,如果政府缺位,何處尋找市場主體和體育社會組織呢？

2.2利益阻滯與缺乏規(guī)范:體育市場主體的現(xiàn)實困境早在1992年,我國體育界就已明確了“面向市場,走向市場,以產(chǎn)業(yè)化為方向”[8]12的改革思路,國家層面推動體育市場主體進入體育結構并希望其發(fā)揮重要作用。然而,20余年后,《意見》和《方案》再次強調體育市場主體的重要作用,這是否意味著體育市場主體在發(fā)展中遭遇了現(xiàn)實困境呢？筆者從以下兩方面進行分析。

(1) 利益阻滯。筆者以此概括體育市場主體的利益訴求難以實現(xiàn)。我國體育市場化改革是以足球職業(yè)化為起點的,從足球到籃排球和小球類再拓展至整個體育競賽表演業(yè),體育資源在公共財政之外出現(xiàn)了社會自由流動資源,這本應成為體育事業(yè)發(fā)展的生命源頭；然而,體育資源難以交易、體育人才難以流動、賽事成本居高不下、體育服務標準脫離實際等問題制約著體育市場主體的快速發(fā)展,更為根本的問題是政府向體育市場主體讓渡了部分經(jīng)營權,卻未在政治、文化和共同體方面讓渡相應的權利。體育市場主體究竟是體育事業(yè)的支撐者還是“提款機”？支撐者就要謀求自身的利益,而“提款機”是無條件地服務于體育行政部門的戰(zhàn)略選擇。這些觀念層面的問題將造成資本與權力之間的失衡,因為市場主體涉入職業(yè)體育領域或經(jīng)營其他體育產(chǎn)業(yè)旨在謀利,但體育行政部門牢牢掌控著絕大部分體育資源,體育資源難以進行市場配置且缺乏明確的職業(yè)聯(lián)賽利益分配方案,導致市場主體的利益訴求無法實現(xiàn)。《意見》提出建立體育產(chǎn)業(yè)資源交易平臺、確立賽事轉播權收益分配機制、確定體育賽事成本控制體系等[14],這也僅僅是在體制機制層面為體育市場主體的發(fā)展謀劃空間、理順機制、暢通管理,體育行政部門觀念層面的轉變是更加迫切和根本的問題。

(2) 缺乏規(guī)范。體育市場主體越軌行為頻繁發(fā)生,職業(yè)體育資方追求聯(lián)賽外部利潤成為常態(tài)。由于我國政治權力的絕對強勢,體育市場主體為了自身利益,不得不服從政治權力,應景式地參與公益事業(yè)。事實上,當下我國經(jīng)濟社會身處“三期疊加”的特殊時期,體育市場主體無能力也無余暇投身于體育公共服務。不同企業(yè)在不同發(fā)展階段的治理目標是不同的,處于成長期的企業(yè)不可能提供過多的體育公共產(chǎn)品,即使是處于成熟期的企業(yè)提供體育公共產(chǎn)品也必須獲得市場上可以接受的利潤。在這種情況下,如果強行推動體育市場主體提供體育事業(yè)發(fā)展所需的資源,體育市場主體只能選擇短期行為追求外部利潤。其實,體育市場主體并非是制度中心主義邏輯下無能為力的接受者,他們可以選擇的越軌行為,如直接違法、制度規(guī)避、制度套利、共謀行為、集體抗爭等常常超出制度設計者的想象。諸如“中國足球十月革命”的集體抗爭事件一旦發(fā)生,無論結果如何,現(xiàn)行職業(yè)體育制度的有效性一定會受到嚴重影響。

2.3功能異化與功能弱化:體育社會組織成長中遇到的障礙《中國公共體育服務發(fā)展報告2013》指出,目前我國體育社會組織面臨缺乏資金、人才、活動場所和辦公設備、信息交流與培訓機會,政府支持力度不夠,配套法律法規(guī)不健全,內部管理不規(guī)范,行政干擾大等問題[15],筆者將其歸為2個方面。

(1) 功能異化主要是體育社會組織的內部自身缺陷。①行政補充型體育社會組織異化為官僚組織,以足協(xié)為代表的體育社團表現(xiàn)出組織結構等級化、運行方式行政化、團體成員官僚化、責權利邊界模糊化的現(xiàn)象,其領導享受相應的行政級別待遇。事實上全國70多萬個協(xié)會[11],基本都有類似于足協(xié)這種身份模糊的“二政府”性質。②市場彌補型體育社會組織異化為干擾市場的組織,體育商會、體育行業(yè)協(xié)會的主要功能是加強會員企業(yè)溝通、分析市場、預測政策、帶領開展技術創(chuàng)新,乃至聯(lián)合起來與體育行政部門共同協(xié)商制定體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。然而,一些體育社會組織為了自身利益不去彌補市場失靈反而聯(lián)合起來干擾市場秩序,甚至吸納政府官員作為“后盾”,而官員出于謀利和控制非政府組織的需要也愿意參與其中,導致政府意志在體育商會、體育行業(yè)協(xié)會中時有體現(xiàn)。③社會服務型體育組織異化為營利組織,因缺乏資金、人才、場地、信息等要素，體育社會組織可能有很多活動無法開展,難以實現(xiàn)組織目標,故總是面臨一種兩難抉擇,即獨立發(fā)展或者接受資助和控制。然而,非營利性是體育社會組織得以存在的合法性基礎,體育社會組織一旦受制于政治力量或市場力量甚至個人力量時,體育善治如何實現(xiàn)？

(2) 功能弱化主要是體育社會組織的外部政策束縛。《國務院辦公廳關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)[2007]36號)、《關于推進行業(yè)協(xié)會改革與發(fā)展的若干意見》(浙政發(fā)[2006]57號)、《關于進一步發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的意見》(深發(fā)[2008]5號)等均指出社會團體自主辦會、自主管理、自我發(fā)展的重要性,強調行業(yè)協(xié)會與行政機關脫鉤的重要意義。深圳市直接規(guī)定社區(qū)服務社會組織實行登記備案制，然而,具體的配套措施至今未見,我國體育社會組織依然表現(xiàn)出一種“行政區(qū)隔”狀態(tài)。以體育行業(yè)協(xié)會為例,跨行政區(qū)行業(yè)協(xié)會既不能找本級政府部門作為監(jiān)管,也不能找中央部委作為自己的主管部門。黨的十八屆三中全會已明確提出松綁社會組織,但具體措施尚處于研究階段。事實上,目前區(qū)域性體育行業(yè)協(xié)會的建立仍在探索之中,打破行政區(qū)隔的體育社會組織基本停留在觀念和制度層面,亟待落實。

3重塑主體間關系:體育治理的出路

新千年,在法國里爾召開的第9次歐盟體育論壇上,與會者一致認同體育治理的主要任務是協(xié)調非政府組織和政府之間的關系[16],以達到多元治理主體在處理體育事務中各展所長、各得其所的目的。多元治理主體之間的價值追求、利益訴求、制度需求以及行為準則存在一致,但差異是常態(tài)、契合是妥協(xié)。體育善治是在多元主體博弈后達成的共識,這種共識基于平等、協(xié)商、合作的主體間關系。

3.1政府有序退出與有效介入:體育治理之道體育治理的核心是行政權威轉變?yōu)榫W(wǎng)絡權威,進而以這種權威引導和規(guī)范多元主體的行為,實現(xiàn)政府、市場、社會對體育事務的協(xié)同共治,為此,體育行政部門既要“讓位”又不能“缺位”,必須堅持有序退出、有效介入的原則。

(1) 有序退出。體育行政部門應放棄投資者、經(jīng)營者身份。體育行政部門理應關切體育市場主體的利益訴求和尊重體育社會組織自治,諸如籃球、足球等項目就應推向市場,任其走職業(yè)化道路。《意見》強調全面清理不利于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關規(guī)定,取消商業(yè)性和群眾性體育賽事活動審批，加快推進體育行業(yè)協(xié)會與行政機關脫鉤。在體育公共產(chǎn)品的供給上,體育行政部門有序退出應堅持的原則是:只要有可能,體育公共服務的提供者就不能是一方;只要有條件,就應在多元體育公共服務提供者之間引入競爭機制。體育行政部門的理性選擇是指盡其“應盡之責”——在市場缺位的情況下提供體育公共產(chǎn)品,即便如此政府的首選策略仍是運用各種手段引導市場主體參與其不愿參與的公共體育領域,其次才是親自提供體育公共服務。理論和實踐均證明,在體育公共服務領域并非政府包辦就是最佳途徑,也并非簡單的引入競爭機制就達到目的,而是構建一種體育治理的多元共治格局。為此,體育行政部門沒有必要事必躬親,盡可能退出市場主體和社會組織能自主經(jīng)營、自負盈虧、自我管理的領域,逐步引導市場主體和社會組織涉足更多的公共體育領域,進而逐步退出生產(chǎn)和經(jīng)營領域,集中力量做好決策和監(jiān)督工作。

(2)有效介入。應加強體育行政部門的監(jiān)督者身份,監(jiān)督各級體育局切實開展群眾體育工作,應對各級體育局毫無顧忌地發(fā)展競技體育而弱化群眾體育的現(xiàn)象。體育行政部門只有抽身于微觀領域的逐利,才能站在宏觀層面制定規(guī)則和監(jiān)督管理。在體育公共產(chǎn)品的供給上,只有構建多元化的體育公共產(chǎn)品供給模式,體育行政部門才能抽身于供給者的角色,在多元競爭格局中居于監(jiān)督者的位置。借助市場和社會的力量以及引入競爭機制并不意味著體育行政部門撒手不管,各級體育行政部門的中心工作是制定完善的監(jiān)管制度、承擔繁重的監(jiān)管責任,既要保護競爭行為又要防范投機行為。此外,體育行政部門還要有效監(jiān)督市場主體的生產(chǎn)和經(jīng)營行為,即市場部門提供的體育公共產(chǎn)品的質量、數(shù)量、價格水平等,市場主體在經(jīng)營過程中的勞動合同、超范圍經(jīng)營、違規(guī)管理等。概言之,政府要分權,理順職業(yè)體育與行政管理的關系,把重心向制定政策和監(jiān)督管理方向轉移;政府要放權,把不該管又管不好的微觀事務向市場放權,推動職業(yè)體育制度建設[17];政府要監(jiān)權,善于運用法律、規(guī)劃、經(jīng)費、標準等政策工具進行監(jiān)督、引導和問責。

3.2市場主體的行為邊界與應盡職責體育市場主體必須在制度規(guī)范下從事商業(yè)活動,并主動投身于公益事業(yè)以獲得社會認可。政府的責任在于:制定制度規(guī)范體育市場主體的謀利行為,出臺體育產(chǎn)業(yè)政策引導私人企業(yè)提供體育公共產(chǎn)品,營造社會風尚,引領體育市場主體的公益愿望。

規(guī)范體育市場主體的行為首先需要以制度框定其邊界,政府與市場界限的具體析出是問題的關鍵。《意見》強調理順體育行政部門與職業(yè)體育之間的關系,充分發(fā)揮俱樂部的市場主體作用。市場主體參與體育治理旨在謀求自身利益最大化,為此,它不愿提供微利或者根本無利可圖的體育公共產(chǎn)品,也無法解決體育發(fā)展的戰(zhàn)略性、全局性、長遠性問題。然而,政府不能一味指責市場主體的缺陷,因為政府規(guī)范體育市場主體行為的前提是讓體育行政部門操控市場規(guī)則和利用權力掠奪市場資源的現(xiàn)象消失。因此,明確界定多元主體責權利邊界是制度規(guī)范的核心。應有的態(tài)度是:在利益指向清晰時要“用足市場、慎求政府”;在政府與市場邊界模糊時要“先市場、后政府”;在政府與市場邊界清晰時要“市場的歸市場、政府的歸政府”。2012年,澳大利亞體育委員會發(fā)布《體育治理準則》,從國家宏觀層面框定了體育治理主體的行為邊界。

顯然,制度不是萬能的,它也不可能是決定體育市場主體行為的唯一因素,規(guī)范體育市場主體的行為還需要輿論的監(jiān)督和道德的引領。體育市場主體依賴產(chǎn)權制度進行謀利、憑借契約精神投入公益,在制度約束、道德引領和輿論監(jiān)督俱全的情況下,體育市場主體力所能及地投身于公益事業(yè)。如果說體育市場主體有“應盡職責”,那就是為體育事務提供強大的支撐系統(tǒng),而制度的規(guī)范性在于框定體育市場主體的行為,優(yōu)越性則在于培育體育市場主體的發(fā)展。事實上,政府、市場、社會存在著諸多利益契合之處,它們是一種合作關系。比如德國內政部體育事務局規(guī)定市場主體進入德國足球職業(yè)聯(lián)賽必須上繳一定利潤給德國社保基金。再如英超聯(lián)盟推出的社區(qū)計劃要求,英超各家俱樂部、Prince’s Trust、Football Aid和Kickit Out與政府部門合作,通過足球相關的教育性、鼓動性和社區(qū)性的計劃,幫助社區(qū)的兒童和窮人,同時也提高俱樂部的聲譽,進而獲得更加穩(wěn)固的球迷群體。誠然,很難厘清德國的利潤分配和英超的社區(qū)計劃到底是政府指導還是商業(yè)行為抑或是公益事業(yè),也許只能說是多元治理主體網(wǎng)絡式的互利行為,但畢竟市場主體為此提供了資金支持。

3.3體育社會組織應對身份模糊與角色混亂導致的功能異化與弱化的策略(1) 外部方面。一要加強法律法規(guī)建設。明確體育社會組織的法律主體資格,厘清體育社會組織的責權利邊界,界定體育行政部門與體育社會組織之間的關系并將其制度化,規(guī)范體育社會組織跨地區(qū)合作的行為準則,引導并監(jiān)督跨區(qū)域甚至跨國境的體育社會組織。二要從體育行政部門的理念和管理入手。以往體育行政部門始終把體育社會組織設想為天然對手,體育社會組織成員的權利難以得到平等性認定。治理理念要求體育行政部門對體育社會組織的理念從排斥與約束轉向約束與激勵并重,在管理上從控制與登記轉向登記與備案并重。2012年廣州市社會組織業(yè)務主管單位均改為業(yè)務指導單位的試點改革也許是個新起點。

(2) 內部方面。一要增強自身的社會認同度。社會認同是體育社會組織參與體育治理的基礎,而嚴謹?shù)慕M織規(guī)則和程序是社會認同之本,明確地設立原則、活動范圍、資產(chǎn)與財務管理、運行監(jiān)督、扶持與獎勵、變更與終止等是組織宗旨和組織行為的保障。二要拓展體育社會組織的功能。①加強體育學術團體的智庫功能。體育治理中涉及大量法規(guī)政策的制定,需要有一個全面考慮政府需求和攸關方利益訴求的組織,為體育治理中的法律法規(guī)、制度安排、政策文本、運行機制等具體領域提出理論設計和咨詢評估工作,體育學術團體可以承擔這項工作。②推動區(qū)域性體育行業(yè)協(xié)會自治作用。當下的大型體育場館重復建設、體育產(chǎn)業(yè)結構趨同、體育產(chǎn)業(yè)惡性競爭等體制性、結構性難題,跨區(qū)域的體育行業(yè)協(xié)會通過自治和自律的方式規(guī)范市場主體,協(xié)調區(qū)域內的競爭格局,構建市場主體之間的良性競爭機制,實現(xiàn)行業(yè)資源的優(yōu)化配置。③發(fā)揮體育社會組織貼近民眾的優(yōu)勢。體育社會組織在感知人們體育需求上有著天然的敏銳性,其比體育行政部門更清楚人們想要什么樣的體育產(chǎn)品和服務,并且體育社會組織在面對政府失靈和市場缺陷時,能以民間力量向外爭取資源、維護公共利益,從而避免“非市場即政府”的治理危機。

3.4重塑主體間關系與政府責任單一的政府部門和行政手段必然面臨缺位與越位的悖論;單純的體育市場主體不可能實現(xiàn)社會資源的最佳配置,因其在提供公共產(chǎn)品、約束個人行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)、統(tǒng)計成本等方面存在著內在的局限;體育社會組織因內部資源制約和外部政策掣肘難以實現(xiàn)組織目標;而在治理框架中這些難題迎刃而解。治理模式同樣存在缺陷,即多元體育治理主體的目標差異、責權利邊界模糊,此時構建一種基于平等、協(xié)商、合作的主體間關系尤其關鍵,而政府應擔當“元治理”角色。

多元治理主體具有各自的利益訴求和不同的治理目標。政府的治理目標是公共利益最大化,但各級政府之間存在著長遠目標和短期目標、全局利益和局部利益的差異;體育市場主體的治理目標始終是利益最大化;體育社會組織存在著內部利益聚合、外部利益競爭的問題,不同體育社會組織的利益導向、活動內容和治理目標不同。體育事務復雜多變,需要治理的問題千差萬別,多元治理主體的責權利不斷演變,而法律、法規(guī)只能確定多元體育治理主體責權利的大致范圍,況且法律存在滯后性,更加模糊了多元治理主體的行為邊界。訴求不同和目標差異導致體育治理主體時常有根據(jù)自身利益和偏好選擇劃分責權利的傾向,甚至故意模糊責權利邊界以謀求自身利益最大化。

由此引發(fā)的問題是:當體育治理出現(xiàn)危機時,誰來承擔責任？人們可能毫不猶豫地說,當然是體育行政部門,既然如此體育行政部門為什么要放權？顯然,政府的責任不是簡單的放權,而是在放權的同時明確界定多元體育治理主體的責任,即責權利對稱分布。故體育行政部門扮演著“元組織”角色,既不同于中國傳統(tǒng)的治國理政,又不同于西方的體育自治,而是政府主導、多方參與、各司其職、各盡其責,以政府為軸心構建平等、協(xié)商、合作的主體間關系。在制度供給上,體育行政部門制定各種制度、政策和機制框定體育市場主體和體育社會組織的行為并保障主體間的功能聯(lián)系;在發(fā)展戰(zhàn)略上,體育行政部門不再堅持職能的專屬性和排他性,致力于促進多元治理主體形成共同愿景,構建多元治理主體相互依賴、平等合作的關系。20世紀末期,西方國家政府開始注意部門互動協(xié)作和優(yōu)化主體間關系在體育政策執(zhí)行中的作用,我國學者稱之為跨界整合。顯然,我國體育治理的跨界整合與西方無縫隙的部門協(xié)作的差異之處是政府責任。

4結束語

形成多元體育治理主體是否就能達到體育善治？框定了多元體育治理主體的責權利邊界是否就能達成體育善治？一個基本的約束條件是:多元化體育治理主體與多中心體育治理結構的匹配,及其與體育治理機制、體育治理手段、體育治理評價的契合度。還有一個不可忽視的維度,即體育治理主體層化現(xiàn)象——國家層面的體育治理主體主要是政府部門;地方層面主要是市場主體;社區(qū)體育和體育俱樂部層面主要依靠社會組織;超越國家界限的體育治理比如洲際體育治理、全球體育治理的主體又回到NGO/NPO。在此意義上,本文僅僅是在追溯體育治理主體演變的基礎上,指出體育治理主體之間關系的重要性和探討重塑主體間關系的可行途徑。筆者下一步的研究方向:一是厘清不同國家、地區(qū)和組織多元體育治理主體的層化規(guī)律;二是論證體育治理主體與體育治理結構、體育治理機制、體育治理手段、體育治理評價之間的互動關系。

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收稿日期:2015-11-23； 修回日期:2016-01-24

基金項目:國家社會科學基金資助重點項目(14AZD086)

第一作者簡介:董紅剛(1978-)，男,黑龍江九三人,安徽工程大學副教授;Tel.:13966021656,E-mail:honggang-d@163.com

中圖分類號G80-05

文獻標志碼A

文章編號1000-5498(2016)04-0001-08

DOI10.16099/j.sus.2016.04.001

Main Body of Sport Governance:Experience from Abroad and Reference from China∥

DONG Honggang1,YI Jiandong2

AbstractThe article adopted the method of literature review to demonstrate the evolution,dilemma and solution of the main body of sport governance.The comparative study shows that the main body in foreign countries changes alternately among government,market and society,ultimately achieving the coordinated governance of multiple subjects,which results from the government’s purposeful selection.On the other hand,however,there is confusion of the relations among different subjects in China,including the coexistence of sports administration interference and vacancy,the interest blockade from sports market and regulation lack,as well as the alienated and weakened functions of social sport organizations.The paper proposed that the equal,negotiated and cooperated relationships among different subjects should be established.Firstly,the responsibility,power and right of multiple governance subjects should be defined under the complete system.Secondly,it should be clarified that the sports administration,being the axis of governance,should take the responsibilities of system design and effective supervision.Thirdly,the behavior of sport market as one main body should be reshaped through institutional norms and morals.Lastly,laws and regulations should be completed to make the social sports organization one main body of sport governance.

Keywordssports management;sport governance;main body;good governance in sports

?體育人文社會學?