工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地法律規(guī)制探析

許嬌嬌

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)安徽蚌埠233030）

工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地法律規(guī)制探析

許嬌嬌

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)安徽蚌埠233030）

工商資本大規(guī)模下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地源于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整體上利潤(rùn)較高、政府政策大力扶持與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)資本的需求等外部動(dòng)力，也包含資本的逐利性、搶先擁有農(nóng)業(yè)資源與工商資本存量大等內(nèi)部動(dòng)力，其具體方式包括直接進(jìn)入方式與間接進(jìn)入方式，同時(shí)也規(guī)定了其具體準(zhǔn)入領(lǐng)域。工商資本下鄉(xiāng)能來帶規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、知識(shí)溢出效應(yīng)與社會(huì)組織效應(yīng)，又會(huì)產(chǎn)生投資的盲目性、非糧化與非農(nóng)化傾向、增加農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)以及土地流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定等問題。為此，應(yīng)當(dāng)從構(gòu)建以家庭農(nóng)場(chǎng)為企業(yè)的組織形式、建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制、實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)保證金、租金預(yù)付制度與工商資本下鄉(xiāng)投保制等風(fēng)險(xiǎn)保障制度以及加強(qiáng)監(jiān)管制度等方面，探索工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的法律規(guī)制。

工商資本下鄉(xiāng)；家庭農(nóng)場(chǎng)；準(zhǔn)入機(jī)制；風(fēng)險(xiǎn)保證制度；監(jiān)管制度

1.工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)用地的動(dòng)力及現(xiàn)狀

1.1 工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)用地的動(dòng)力

外部動(dòng)力包括以下幾個(gè)方面：（1）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整體上利潤(rùn)較高，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)前景好。[1]（2）政府政策大力扶持，工商資本跨入農(nóng)業(yè)門檻低。（3）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)資本的需求。內(nèi)部動(dòng)力主要包括以下幾個(gè)方面：一是工商資本逐利的本性。[2]二是搶先擁有農(nóng)業(yè)資源。三是工商企業(yè)資本的存量大。

1.2 工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)用地的具體方式及其準(zhǔn)入領(lǐng)域

1.2.1 工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的具體方式

一種是直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，其一種路徑是工商業(yè)資本采取建立產(chǎn)銷一體化的農(nóng)業(yè)企業(yè)，進(jìn)行直接投資。另一種路徑就是對(duì)于那些在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的已經(jīng)破產(chǎn)或者退出的農(nóng)業(yè)上市公司，工商業(yè)資本對(duì)此進(jìn)行收購(gòu)兼并，直接通過組建新的農(nóng)業(yè)上市公司從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。另一種是間接進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，主要包括：一是工商資本與農(nóng)戶建立直接關(guān)系，以合同或者商品契約為紐帶，構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)品流通、銷售之間的渠道。[3]二是工商資本通過與技術(shù)服務(wù)組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織或協(xié)會(huì)等中介組織簽訂產(chǎn)品供銷、資金等協(xié)議，將資本與農(nóng)戶聯(lián)系在一起。三是通過強(qiáng)大的工商業(yè)資本實(shí)力控制與農(nóng)產(chǎn)品流通和銷售的相關(guān)服務(wù)環(huán)節(jié)，直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的各環(huán)節(jié)。

1.2.2 工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的具體準(zhǔn)入領(lǐng)域

一是適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)殖業(yè)。“適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)”主要包括有良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)。二是農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。四是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。五是大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)儲(chǔ)備。

2.工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)用地帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

2.1 工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地帶來的機(jī)遇

2.1.1 帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，優(yōu)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素關(guān)系

工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域能夠帶來良好的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。[4]首先，工商資本為農(nóng)業(yè)帶來了稀缺的資金、先進(jìn)的技術(shù)、優(yōu)質(zhì)的品牌等諸多要素，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)，大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。其次，工商資本的下鄉(xiāng)促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。最后，工商資本憑借其強(qiáng)大的實(shí)力控制農(nóng)產(chǎn)品的流通和銷售等服務(wù)環(huán)節(jié)，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的整體效益。

2.1.2 帶來知識(shí)溢出效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步

一是基于知識(shí)人才流動(dòng)的知識(shí)溢出。工商資本下鄉(xiāng)的同時(shí)也帶來了技術(shù)、管理人才等，使得原先的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有了更好的學(xué)習(xí)對(duì)象和學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)并提高自身的勞動(dòng)力素質(zhì)。二是企業(yè)家創(chuàng)業(yè)的知識(shí)溢出。其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以工商企業(yè)家為學(xué)習(xí)與借鑒的榜樣，從中獲益良多。三是產(chǎn)業(yè)投資的知識(shí)溢出效應(yīng)。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

2.1.3 帶來社會(huì)組織效應(yīng)，促進(jìn)合作組織與村莊的發(fā)展

工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，不僅極大地改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，同時(shí)也帶來一定的社會(huì)組織效應(yīng)。在土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，農(nóng)村合作組織將松散的農(nóng)戶聚集起來，村集體組織的積極性大大提高。

2.2 工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地帶來的挑戰(zhàn)

2.2.1 部分工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域具有一定的盲目性

2013年中央一號(hào)文件和中共十八大對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策實(shí)施以來，一些企業(yè)盲目跟風(fēng)投資，這些企業(yè)大部分并沒有很了解農(nóng)業(yè)狀況，更多的是認(rèn)為有利可圖、盲目跟風(fēng)。[5]

2.2.2 出現(xiàn)非糧化和非農(nóng)化傾向，威脅食品安全以及社會(huì)福利

工商資本追求利益，其投資方向主要是價(jià)值較高的一些經(jīng)濟(jì)作物和一些規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)，而對(duì)糧食生產(chǎn)真正感興趣的并不多，長(zhǎng)此以往，將會(huì)影響國(guó)家的糧食安全。[6]

2.2.3 出現(xiàn)小農(nóng)擠出效應(yīng)，增加農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)

在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，小農(nóng)戶被工商資本擠出有利于提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率，但是高效農(nóng)業(yè)并不需要大量的勞動(dòng)力，農(nóng)民面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.4 土地流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，埋藏發(fā)展隱患

因?yàn)檗r(nóng)業(yè)投資可預(yù)見的收益期限是比較長(zhǎng)的，所以大多數(shù)工商資本與農(nóng)民簽訂了以二輪承包為限的土地流轉(zhuǎn)合同。但是容易出現(xiàn)部分農(nóng)戶違約毀約、要求增加租金等問題，這極大地打擊了企業(yè)投資的積極性，增加了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的壓力。

3.工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)用地的規(guī)范機(jī)制

3.1 進(jìn)行企業(yè)組織形式改革，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)

2013年中央一號(hào)文件、十八大以及12月召開的中央政治局會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都明確提出了要鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新。其中，中央一號(hào)文件第一次提出“大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)”。在我國(guó)，由于缺乏統(tǒng)一的全國(guó)性規(guī)范和地方性規(guī)定，家庭農(nóng)場(chǎng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不是很明確。

3.1.1 明確我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

一是對(duì)“家庭成員”的界定。2013年，我國(guó)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于開展家庭農(nóng)場(chǎng)調(diào)查工作的通知》中提出了家庭農(nóng)場(chǎng)的概念，但是家庭成員的范圍并沒有明確界定。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)的基本國(guó)情，我國(guó)對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模采取適度原則。因此，在家庭成員共同生活的基礎(chǔ)上，家庭成員的范圍不僅僅局限于以婚姻、血緣和法律擬制為內(nèi)容的親屬，還可以是異性非婚同居者、同性戀者或者遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議的參與方。至于沒有與主要經(jīng)營(yíng)者共同生活的其他親屬，則可以以非家庭成員的角色加入家庭農(nóng)場(chǎng)的投資，但是其投資額不能超過一定限度，如不超過30%。二是制定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的衡量標(biāo)準(zhǔn)。家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，可以從“一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)收入”和“農(nóng)業(yè)收入是家庭收入的主要來源”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來衡量。[8]三是將以家庭成員提供勞動(dòng)力為主。這不僅可以適度控制家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，而且有利于培養(yǎng)家庭成員成為其接班人。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)以家庭勞動(dòng)力為主，非家庭成員投資者的存在就不會(huì)威脅家庭成員對(duì)農(nóng)場(chǎng)的地位，避免家庭農(nóng)場(chǎng)走向異化。

3.1.2 規(guī)定家庭農(nóng)場(chǎng)的組織形式

我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)可以采取個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)（包括有限合伙）、有限責(zé)任公司等組織形式，允許非家庭成員投資家庭農(nóng)場(chǎng)。而工商資本投資家庭農(nóng)場(chǎng)主要有兩種形式，一種是工商資本為有限合伙人，家庭成員為普通合伙人，成立合伙制家庭農(nóng)場(chǎng)，工商資本以有限合伙人的身份承擔(dān)有限責(zé)任，不參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而農(nóng)民作為普通合伙人擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。另一種是成立有限責(zé)任公司，并限制工商資本的投資比例和表決權(quán)。工商資本雖然沒有一般表決權(quán)，但是成為享有優(yōu)先分配利益的優(yōu)先股股東，而家庭農(nóng)場(chǎng)的家庭成員則享有普通股。這既可以保持家庭農(nóng)場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)并制約其弊端，又能吸引工商資本對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，解決融資難的問題。

3.2 構(gòu)建工商資本下鄉(xiāng)的準(zhǔn)入機(jī)制

2013年中央一號(hào)文件和2015年《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》都提出，要設(shè)立嚴(yán)格的門檻來規(guī)范工商資本租賃農(nóng)地。為此，應(yīng)積極促進(jìn)建立工商資本下鄉(xiāng)的準(zhǔn)入機(jī)制，可以從以下幾個(gè)方面來構(gòu)建：一是健全備案制度。對(duì)工商資本租賃土地建立土地流轉(zhuǎn)分級(jí)備案制度，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）兩級(jí)備案為主，對(duì)整村流轉(zhuǎn)等情況作重點(diǎn)備案。①二是加強(qiáng)企業(yè)資質(zhì)審查。重點(diǎn)審核企業(yè)的注冊(cè)資本、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、農(nóng)業(yè)技術(shù)能力、土地用途、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、風(fēng)險(xiǎn)管理、企業(yè)信用等方面，對(duì)原本就與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的工商企業(yè)，允許優(yōu)先準(zhǔn)入農(nóng)地，對(duì)工商企業(yè)進(jìn)行糧食規(guī)模化生產(chǎn)的放寬條件。三是加強(qiáng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的審查。[9]對(duì)于種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，應(yīng)重點(diǎn)提倡養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，對(duì)養(yǎng)殖業(yè)予以更多的優(yōu)惠補(bǔ)貼政策。四是加強(qiáng)項(xiàng)目審查。著重審查下鄉(xiāng)的項(xiàng)目是否與當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等相符合，是否符合相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和國(guó)家法律法規(guī)。[10]五是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)審核。著重審查流轉(zhuǎn)土地是否是依法、自愿、有償，是否通過公開市場(chǎng)規(guī)范進(jìn)行，是否規(guī)范簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，是否改變農(nóng)地用途等。重點(diǎn)要指明的是限制工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積地租賃土地，要有上限控制。②

3.3 實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)保障制度

建立風(fēng)險(xiǎn)保障制度可以從以下幾個(gè)方面來進(jìn)行：首先，可以建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。在工商資本流入農(nóng)地地區(qū)，工商企業(yè)、村集體組織、政府三者按一定的比例（比如7:1:2）和一定的期限（合同期內(nèi)）出資，成立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金，交由第三方保管，實(shí)行專款專存，待到合同期滿，若租賃工商企業(yè)無任何違反合同現(xiàn)象，則將企業(yè)出資的金額予以返還，反之，則該保證金用于補(bǔ)償農(nóng)戶。其次，實(shí)行租金預(yù)付制度。工商企業(yè)租賃農(nóng)地時(shí)，應(yīng)該先付租金、再使用土地，以防止部分工商企業(yè)拖欠農(nóng)戶租金。最后，實(shí)行工商資本下鄉(xiāng)投保制。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的引導(dǎo)和支持，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司創(chuàng)設(shè)新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，吸引工商企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行投保，減少投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)管

對(duì)于工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，有利于規(guī)范工商資本的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在我國(guó)，可以委任農(nóng)業(yè)委員會(huì)為監(jiān)管主體，監(jiān)管活動(dòng)貫穿于工商資本下鄉(xiāng)的事前事中事后各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面。首先，要定期對(duì)工商企業(yè)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)能力、土地流轉(zhuǎn)后的用途等進(jìn)行監(jiān)管，防止工商企業(yè)出現(xiàn)違法違規(guī)行為。其次，督促工商資本履行租賃合同，按約定支付租金，及時(shí)調(diào)節(jié)可能出現(xiàn)的各種土地流轉(zhuǎn)合同糾紛。此外，加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃土地的租地期限的監(jiān)管，一律不能超過二輪承包的剩余時(shí)間，按照三十年的承包期限計(jì)算，在2028年第二輪承包期限到期。

［1］呂亞榮，王春超.工商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)問題研究[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2012(04)：62-68.

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［3］賈晉，艾進(jìn)，王玨.工商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的路徑選擇:一個(gè)分析框架[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2009(12)：164-168.

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［5］李中.工商資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)應(yīng)注意的幾個(gè)問題[J].農(nóng)業(yè)展望，2013(11)：35-37.［6］趙俊臣.土地流轉(zhuǎn):工商資本下鄉(xiāng)需規(guī)范[J].紅旗文稿，2011(04)：14-16.

［7］向俊，陳曉.城市工商資本下鄉(xiāng)問題研究[J].中國(guó)工商管理研究，2013(10)：25-29.

［8］高海.美國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)的認(rèn)定、組織制度及其啟示[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2016(04).

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D923.8

A

2095-7327（2016）-10-0119-02

注釋：①參見2015年4月底農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦等四部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》。②參見2015年4月24日《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》。

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地法律研究（CXJJ2014146）。

許嬌嬌（1992.7—），女，浙江臺(tái)州人，就讀于安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，法碩研究生在讀，研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>