召回立法開啟新篇章

文/謝志利

召回立法開啟新篇章

文/謝志利

2015年12月21日，國家質(zhì)檢總局以第151號公告的方式對外正式發(fā)布《管理辦法》，并已于2016年1月1日起正式實施。

從法律性質(zhì)上講，《管理辦法》屬于國家質(zhì)檢總局的規(guī)范性文件，是依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和法定程序制定的對行政相對人具有普遍約束力的法律文件。雖然其法律層級不高，但對我國缺陷產(chǎn)品召回法律制度的建設(shè)具有重要而深遠的意義。

缺陷消費品召回制度全面建立

產(chǎn)品涉及成千上萬種，適合召回的產(chǎn)品種類非常龐大，如果各個產(chǎn)品均制定一部召回法，不僅在行政資源上是種浪費，還會造成法與法之間的不一致。所以，出臺一部相對統(tǒng)一的缺陷產(chǎn)品召回一般法是我國缺陷產(chǎn)品召回制度立法的必然趨勢。

作為一項重要的產(chǎn)品安全監(jiān)管手段，我國缺陷產(chǎn)品召回制度開始于2004年10月1日起實施的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》，之后，又有一些與產(chǎn)品召回相關(guān)的立法相繼出臺，這些立法構(gòu)成了我國現(xiàn)行的缺陷產(chǎn)品召回法律制度體系。

《管理辦法》出臺之前，我國對缺陷產(chǎn)品召回作出明確規(guī)定的相關(guān)立法有100多部。其中，法律4部，行政法規(guī)7部，其他分散在各項法規(guī)性文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及部門規(guī)章中。從召回實踐看，缺陷產(chǎn)品召回的立法更多屬于程序性立法，但以上相關(guān)立法中，除了1部行政法規(guī)（即《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》）、5部部門規(guī)章（即《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例實施辦法》《兒童玩具召回管理規(guī)定》《食品召回管理辦法》《藥品召回管理辦法》《醫(yī)療器械召回管理辦法（試行）》）等6部專門性的召回管理立法以外，絕大多數(shù)只做了原則性規(guī)定，并無具體如何實施的程序性規(guī)定。所以嚴格來講，目前我國實施缺陷產(chǎn)品召回制度的產(chǎn)品也僅限于汽車、食品、兒童玩具、藥品、醫(yī)療器械等領(lǐng)域。顯然，這是遠遠不夠的。

《管理辦法》的出臺，將兒童用品、電子電器產(chǎn)品在內(nèi)的一般消費品都納入召回管理范疇，標志著缺陷產(chǎn)品召回制度在我國消費品領(lǐng)域的全面建立，其實施必將在維護公共安全和公眾利益，對于構(gòu)建和諧社會，促進國家民主法制的進步，提高依法行政的能力等方面發(fā)揮重要的作用。

明確缺陷產(chǎn)品定義

根據(jù)國外的消費品召回經(jīng)驗和國內(nèi)多年的消費品召回實踐，消費品缺陷除了設(shè)計、制造缺陷以外，還大量表現(xiàn)為由于對消費者在使用消費品等過程中未給予警示從而導致傷害事故發(fā)生的“警示標識”缺陷。因此，《缺陷消費品召回管理辦法》參照《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》規(guī)定：“本辦法所稱缺陷，是指由于設(shè)計、制造、警示標識等原因?qū)е碌脑谕慌巍⑿吞柣蛘哳悇e的消費品中普遍存在的不符合國家標準、行業(yè)標準中保障人身、財產(chǎn)安全要求的情形或者其他危及人身、財產(chǎn)安全的不合理的危險。”

實踐中，經(jīng)常遇到不符合國家強制性標準，即不合格品是否是缺陷消費品的問題。不符合國家強制性標準的消費品，只有在一定條件下才可能成為缺陷產(chǎn)品，即同時具備以下三個條件的：1.具有不符合國家強制性標準中保障人身、財產(chǎn)安全要求的情形；2.上述情形在同一批次、型號或者類別的消費品中普遍存在，僅在個別產(chǎn)品中偶然出現(xiàn)的除外；3.上述情形是由于設(shè)計、制造、警示標識等原因所導致。所以，單個消費品檢測不符合國家強制性標準的（即不合格），不能直接判定為缺陷產(chǎn)品。必須經(jīng)過缺陷調(diào)查或生產(chǎn)者調(diào)查分析以后，確認是否具備以上三個條件。

召回措施不限于傳統(tǒng)的“修退換”

《管理辦法》中規(guī)定：“本辦法所稱召回，是指消費品生產(chǎn)者對存在缺陷的消費品采取措施消除缺陷或有效預(yù)防、消除安全風險的活動。”這里將“消費品生產(chǎn)者對存在缺陷的消費品采取措施有效預(yù)防、消除安全風險的活動”也作為召回的一種方式。主要考慮的是消費品不同于汽車產(chǎn)品，特殊情況下，對缺陷產(chǎn)品不宜采用修/退/換等傳統(tǒng)“消除缺陷”的方式進行召回，而由生產(chǎn)者采取其他措施有效預(yù)防、消除安全風險的活動實施召回。

結(jié)合消費品召回工作實際情況，《管理辦法》還規(guī)定了銷售者、租賃者、修理者、零部件生產(chǎn)供應(yīng)商、受委托生產(chǎn)企業(yè)等相關(guān)經(jīng)營者的相關(guān)義務(wù)。《管理辦法》第十二條明確規(guī)定：銷售者、租賃者、修理者、零部件生產(chǎn)供應(yīng)商、受委托生產(chǎn)企業(yè)等相關(guān)經(jīng)營者（以下統(tǒng)稱經(jīng)營者）應(yīng)當向質(zhì)檢部門報告和向生產(chǎn)者通報消費品可能存在缺陷的相關(guān)信息。經(jīng)營者獲知消費品存在缺陷的，應(yīng)當立即停止銷售、租賃、使用消費品，并協(xié)助生產(chǎn)者實施召回。

基于信息系統(tǒng)的監(jiān)管新模式

不同于汽車、兒童玩具召回，消費品召回實行消費品召回信息管理系統(tǒng)支撐下的管理新模式。

根據(jù)《管理辦法》第九條的規(guī)定，《管理辦法》對包括缺陷信息收集、中央與地方兩級多項缺陷調(diào)查業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)工作以及生產(chǎn)者召回計劃備案等，均規(guī)定了通過信息系統(tǒng)實現(xiàn)信息的共享、報送和通報。其中，省級質(zhì)檢部門通過該信息系統(tǒng)向國家質(zhì)檢總局報告的信息包括6項，即通知生產(chǎn)者開展調(diào)查分析情況（第十三條）、啟動缺陷調(diào)查情況（第十四條）、缺陷調(diào)查報告（第十六條）、通知生產(chǎn)者實施召回情況（第十七條）、對生產(chǎn)者異議的認定情況（第十八條）、生產(chǎn)者備案的召回計劃（第十九條）。另外，按照《管理辦法》第十九條的規(guī)定，生產(chǎn)者實施召回時，均應(yīng)通過該信息系統(tǒng)備案召回計劃。

消費品召回以信息系統(tǒng)作支撐，可快速實現(xiàn)質(zhì)檢部門內(nèi)部之間、質(zhì)檢部門與生產(chǎn)者之間業(yè)務(wù)工作的流轉(zhuǎn)，提高工作效率；同時可實現(xiàn)相關(guān)信息數(shù)據(jù)的共享，形成質(zhì)檢系統(tǒng)上下聯(lián)動機制，充分發(fā)揮從中央到地方在消費品召回監(jiān)管工作中的積極作用；最后，也便于為社會提供召回信息公開和查詢等服務(wù)支持工作。

技術(shù)支撐將作為公共資源

汽車、電子電器產(chǎn)品多年召回實踐證明，具有專業(yè)性、獨立性和公益性的技術(shù)支撐力量是實現(xiàn)政府對缺陷產(chǎn)品進行有效監(jiān)管的關(guān)鍵所在，能滿足廣大消費者將所有消費類產(chǎn)品盡快納入召回監(jiān)管范圍的社會訴求，同時與國際接軌。明確國家質(zhì)檢總局缺陷產(chǎn)品召回技術(shù)機構(gòu)按照國家質(zhì)檢總局的規(guī)定，承擔消費品召回信息收集分析、缺陷調(diào)查、召回管理中的具體技術(shù)工作。省級質(zhì)檢部門缺陷產(chǎn)品召回技術(shù)機構(gòu)按照省級質(zhì)檢部門的規(guī)定，承擔本行政區(qū)域內(nèi)消費品召回的具體技術(shù)工作。

作為技術(shù)支撐力量中重要的組成部分，《缺陷消費品召回管理辦法》還對國家質(zhì)檢總局加強專家、檢測機構(gòu)以及信息系統(tǒng)建設(shè)均作了明確的規(guī)定。其中，在信息系統(tǒng)建設(shè)方面，2007年《兒童玩具召回管理規(guī)定》發(fā)布實施后，國家質(zhì)檢總局缺陷產(chǎn)品管理中心在缺陷汽車產(chǎn)品召回信息管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上開發(fā)了缺陷消費品召回信息管理系統(tǒng)，隨著兒童玩具、家用電器等消費品召回活動日益增多，目前該系統(tǒng)經(jīng)進一步完善后，能夠滿足《管理辦法》的需要。專家?guī)臁z測機構(gòu)以及信息系統(tǒng)作為消費品召回的重要技術(shù)支持，由國家質(zhì)檢總局進行建設(shè)和完善，并作為公共資源，供各省級質(zhì)檢部門在消費品召回工作中使用。

企業(yè)召回，消費者亦可追責

按照《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局規(guī)范性文件管理辦法》（質(zhì)檢總局第125號令）的規(guī)定，規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰事項。所以，《管理辦法》中未設(shè)定罰則。但第二十六條明確規(guī)定，生產(chǎn)者違反本辦法規(guī)定的，由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門按照《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》、《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法律法規(guī)處理。

需要說明的是，生產(chǎn)者依照本辦法召回缺陷消費品，不免除其依照其他法律應(yīng)當承擔的責任。當產(chǎn)品因質(zhì)量安全問題而給消費者造成人身或財產(chǎn)損害時，消費者有權(quán)依照《民法通則》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》、《侵權(quán)責任法》、《合同法》等法律法規(guī)保障自己的合法權(quán)益。

（作者：國家質(zhì)檢總局缺陷產(chǎn)品管理中心消費品召回管理部主任）