淺談地?zé)豳Y源采礦權(quán)與土地使用權(quán)關(guān)系處理

【摘要】近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和人們對(duì)地?zé)豳Y源認(rèn)識(shí)的提高.出現(xiàn)了地?zé)豳Y源開發(fā)利用的熱潮。重慶、福州、天津、濟(jì)南和廈門五市被國(guó)土資源部和中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)授予“中國(guó)溫泉之都”，中國(guó)溫泉旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了區(qū)域產(chǎn)業(yè)板塊競(jìng)合發(fā)展時(shí)代。我國(guó)近年來地?zé)豳Y源開發(fā)利用取得了很大成績(jī)，但同時(shí)還存在—些問題：我國(guó)地?zé)衢_發(fā)利用總量很少.還不到可利用量的千分之一：絕大多數(shù)地?zé)衢_發(fā)利用水平很低，仍然處在自發(fā)、分散和粗放經(jīng)營(yíng)的階段.甚至個(gè)別地方還存在著盲目開采的現(xiàn)象：資源利用單一，浪費(fèi)嚴(yán)重；重開發(fā)輕保護(hù).導(dǎo)致地面下沉和環(huán)境嚴(yán)重污染；采礦權(quán)與土地使用權(quán)脫節(jié)導(dǎo)致矛盾叢生，上述因素不利于地?zé)豳Y源開發(fā)利用的健康發(fā)展.阻礙了地?zé)豳Y源的開發(fā)利用進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】資源采礦權(quán)；土地使用權(quán)

地?zé)豳Y源是賦存于地下的自然資源，因此采礦活動(dòng)不可避免地就要與土地發(fā)生密切的聯(lián)系，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《土地管理法》的規(guī)定，礦產(chǎn)資源開采權(quán)和土地使用權(quán)是兩個(gè)不同的法律關(guān)系，分別由礦產(chǎn)資源法律規(guī)范和土地管理法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。《土地管理法》第四條中規(guī)定，工礦用地屬于建設(shè)用地范疇。而采礦權(quán)人在實(shí)施開采礦產(chǎn)資源的作業(yè)時(shí)必須要使用土地資源，但因采礦權(quán)并不包括地表的使用權(quán)，故欲合法地使用土地就得取得以地表為客體的土地使用權(quán)，因此就出現(xiàn)了擁有土地使用權(quán)與擁有采礦權(quán)的權(quán)利主體不同的法律沖突。

一、地?zé)豳Y源采礦權(quán)與土地使用權(quán)的沖突

地?zé)豳Y源采礦權(quán)人所需的土地使用權(quán)可被稱作礦地使用權(quán)。它用勘探、開采礦產(chǎn)資源作業(yè)，其客體為國(guó)有土地或集體土地的地表。由于礦產(chǎn)資源的有限性及其產(chǎn)地的不可選擇性，決定了礦業(yè)用地確實(shí)與一般工業(yè)用地有所不同。傳統(tǒng)上，在各國(guó)的礦業(yè)立法中，礦地使用權(quán)優(yōu)于其他形式的土地使用權(quán)。表現(xiàn)在

（一）通過礦業(yè)立法，賦予采礦權(quán)人在許可證范圍內(nèi)進(jìn)行施工作業(yè)、建筑必要設(shè)施和在周邊土地通行、通路權(quán)。若采礦權(quán)人與原土地使用權(quán)者不能就補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議，采礦權(quán)人可以向法庭申請(qǐng)裁決，一量按法庭決定的數(shù)額將補(bǔ)償費(fèi)交給法庭后，無(wú)論原土地使用權(quán)人同意與否，即可開展工作。

（二）采礦權(quán)人不補(bǔ)償由于礦業(yè)經(jīng)營(yíng)或因知道有礦存在而使土地增值的部分。對(duì)補(bǔ)償數(shù)額有的有具體的規(guī)定或無(wú)具體的數(shù)額規(guī)定，在協(xié)商不成的情況下，由法庭或政府部門決定。目前，我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》對(duì)礦業(yè)用地尚未作為重要問題加以規(guī)定，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》原則作出使用土地按有關(guān)法律法規(guī)辦理。礦產(chǎn)資源的自然屬性決定了礦業(yè)用地非同一般的工業(yè)用地，采礦權(quán)的取得也不以取得土地使用權(quán)為前提。取得采礦權(quán)后，使用土地與原土地使用者協(xié)商不成時(shí)，如何解決這一沖突？有學(xué)者認(rèn)為，礦地使用有優(yōu)先權(quán)。這是由于礦產(chǎn)資源的自然屬性及稀缺有限性所決定。礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所必須占用的土地位置，具有先定性，其位置是以礦藏所在的位置為轉(zhuǎn)移，與任何個(gè)人的意志無(wú)關(guān)。并且絕大部分礦產(chǎn)資源是非再生性資源，數(shù)量有限，而且礦業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有特殊的重要地位，其作為人類生產(chǎn)和生活的重要物質(zhì)源泉，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可能離開礦業(yè)活動(dòng)。因此，只采礦權(quán)人不違背國(guó)土綜合開發(fā)利用的原則，不違背法律規(guī)定，接通常的標(biāo)準(zhǔn)交付土地補(bǔ)償費(fèi)，原土地使用權(quán)人均不得拒絕采礦權(quán)人作為礦區(qū)用地的正當(dāng)要求。也有人認(rèn)為，采礦權(quán)與土地使用權(quán)是物權(quán)之間的一般關(guān)系，不存在誰(shuí)的效力優(yōu)先問題。如采礦權(quán)先成立并在有效期間，土地使用權(quán)不得在礦區(qū)或勘查區(qū)上產(chǎn)生，損害采礦權(quán)和礦地使用權(quán)，在此，貫徹不相容物權(quán)之間先成立者效力優(yōu)先的規(guī)則。如國(guó)有土地使用權(quán)先成立，采礦權(quán)后產(chǎn)生，礦區(qū)或工作區(qū)須占用存在國(guó)有土地優(yōu)勝權(quán)的地表時(shí)，應(yīng)如何協(xié)調(diào)它們之間的效力沖突？在一般情況下，由當(dāng)事人雙方解決。經(jīng)協(xié)商同意終止國(guó)有土地使用權(quán)，改設(shè)礦區(qū)土地使用權(quán)，采礦權(quán)人賠償國(guó)有土地使用權(quán)人的損失。在港口、機(jī)場(chǎng)、國(guó)防工程設(shè)施圈定的區(qū)域，重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)的區(qū)域，鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi)的區(qū)域，重要河流、堤坎兩側(cè)一定距離以內(nèi)的區(qū)域等（礦產(chǎn)資源法第20條），采礦權(quán)和礦區(qū)土地使用權(quán)不得取代國(guó)有土地使用權(quán)，除非國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門同意。除上述區(qū)域以外，如果國(guó)計(jì)民生、國(guó)家戰(zhàn)略決定，采礦權(quán)必須產(chǎn)生，礦區(qū)或工作區(qū)必須占用存在國(guó)家土地使用權(quán)的地表，那么國(guó)有土地使用權(quán)必須終止，礦區(qū)土地使用權(quán)取而代之，效力優(yōu)先。

（三）處理好礦地使用權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系是個(gè)十分重要的現(xiàn)實(shí)問題，而問題的產(chǎn)生在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，采礦權(quán)主體單一，大都可冠以“國(guó)家利益、公共利益”，通過無(wú)償劃撥而取得土地使用權(quán)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，隨著礦業(yè)制度的改革，采礦權(quán)主體呈現(xiàn)多樣化，行使采礦權(quán)的目的可能是為了某單位或個(gè)人利益，故取得礦地使用權(quán)的方式必然呈復(fù)雜化。新修訂的《土地管理法》取消了以往分級(jí)限額審批制度，改為土地用途管制制度，將土地片用總體規(guī)劃、占用農(nóng)用地、征地的審批權(quán)賦予了國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府，實(shí)行兩級(jí)管理。采礦權(quán)的審批管理部門為國(guó)務(wù)院、省市（地）、縣人民政府的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，實(shí)行四級(jí)管理。由于主體不一致而且取得采礦權(quán)并不以取得土地使用權(quán)為前提這一事實(shí)，就不可避免的會(huì)出現(xiàn)取得了采礦權(quán)，不一定必然就能取得土地使用權(quán)的復(fù)雜情況。

所以采礦需要使用土地的要按照建設(shè)用地的要求辦理審批手續(xù)。在取得采礦權(quán)后，必須還要依法通過公開招牌掛等方式取得土地使用權(quán)，并辦理建設(shè)用地的審批登記手續(xù)，取得建設(shè)用地土地使用權(quán)，才能進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采。根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定，新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。據(jù)此規(guī)定，土地使用權(quán)人應(yīng)該在有償?shù)臈l件下為采礦權(quán)人的活動(dòng)提供便利。但在實(shí)踐中，往往會(huì)由于利益的沖突造成很大的困難。例如作為廈門島內(nèi)唯一的溫泉資源，鐘宅溫泉地?zé)岵傻V權(quán)早于1989年由廈門輝宏達(dá)發(fā)展有限公司取得，但由于未取得土地使用權(quán)，其溫泉項(xiàng)目遲遲未開發(fā)；直至2011年取得土地使用權(quán)后，凱悅溫泉才真正得以開發(fā)運(yùn)營(yíng)。類似案例在各地大量存在，或造成地?zé)豳Y源的閑置浪費(fèi)，或造成土地被侵占，地?zé)豳Y源采礦權(quán)與土地使用權(quán)的矛盾急需得到解決。

二、地?zé)豳Y源采礦權(quán)與土地使用權(quán)矛盾的解決

采礦權(quán)和土地使用權(quán)的矛盾有以下幾種解決方式：

（一）由土地使用權(quán)人和采礦權(quán)人共同協(xié)商解決或提請(qǐng)政府協(xié)調(diào)解決。由采礦權(quán)人與已取得土地使用權(quán)的用地單位通過協(xié)商，簽訂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃合同.取得土地使用權(quán)。但這種方式往往在實(shí)踐中難度很大，一方面，土地使用權(quán)人可能坐地起價(jià)或要求分享地?zé)豳Y源開發(fā)的其他利益，造成對(duì)土地轉(zhuǎn)讓和租賃價(jià)格等方面的分歧，另一方面，若礦產(chǎn)資源所在土地屬于政府儲(chǔ)備用地，在開發(fā)時(shí)序上也可能難以把握，是否能得到臨時(shí)利用、是否能規(guī)劃作為地?zé)衢_發(fā)項(xiàng)目配套的酒店、住宅等溫泉利用項(xiàng)目用地都存在一定的困難和問題。在此情況下，可能造成土地使用權(quán)人私自開采或者造成地?zé)豳Y源的閑置，若閑置地?zé)豳Y源存在自冒的情況，還可能造成水土流失、土地鹽堿化等諸多問題。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃，具備條件的地?zé)岵傻V權(quán)與配套的土地使用權(quán)捆綁出讓。具備條件的資源，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，將地?zé)衢_采設(shè)施用地、地?zé)衢_發(fā)利用項(xiàng)目用地的土地使用權(quán)與地?zé)豳Y源采礦權(quán)相捆綁配套出讓，這樣能較為科學(xué)的解決地?zé)豳Y源采礦權(quán)與土地使用權(quán)之間的矛盾，使地?zé)豳Y源及土地資源都能得到妥善的開發(fā)利用、實(shí)現(xiàn)開發(fā)價(jià)值。但這種方式仍然可能造成采礦權(quán)掌控在某一單位手上，無(wú)法得到最為合理、科學(xué)的分配；風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大，若項(xiàng)目運(yùn)作出現(xiàn)問題，可能造成地?zé)豳Y源的閑置、浪費(fèi)。

（三）由政府統(tǒng)籌開發(fā)地?zé)豳Y源，將地?zé)豳Y源采礦權(quán)與溫泉用水權(quán)分離，形成“集中采水，分片供水、有償使用，合理分配”的模式。為實(shí)現(xiàn)政府對(duì)礦產(chǎn)資源統(tǒng)籌管理的要求和地?zé)豳Y源的集約節(jié)約、有效合理利用，在政府通過國(guó)企取得地?zé)豳Y源采礦權(quán)的基礎(chǔ)上，通過“公開配置”的方式實(shí)現(xiàn)地?zé)豳Y源的公平、公正使用，在完成地下熱水資源統(tǒng)一開采后，結(jié)合地?zé)狳c(diǎn)所在地周邊的土地規(guī)劃利用情況，通過土地礦場(chǎng)資源交易市場(chǎng)，將溫泉用水指標(biāo)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)一起公開合并出讓，明確具體的供應(yīng)指標(biāo)、供應(yīng)方式等，在保證竟得人有償使用權(quán)利的同時(shí)，確保政府對(duì)資源利用的統(tǒng)籌管理和調(diào)控。同時(shí)通過“有償使用”促進(jìn)資源的節(jié)約利用，避免過度開采。

三、地?zé)豳Y源配套對(duì)提升土地價(jià)值的影響

由于地?zé)豳Y源的稀缺性與獨(dú)特性，地?zé)豳Y源配套具備對(duì)資源所在地地區(qū)形象打造、增加就業(yè)機(jī)會(huì)及經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)等社會(huì)效益之外，對(duì)增加土地開發(fā)增值收益，土地出讓收益都具有顯著影響。2006年廈門市以杏林灣地?zé)狳c(diǎn)的開發(fā)作為市政配套投資，實(shí)踐了溫泉水使用權(quán)與土地使用權(quán)捆綁掛牌出讓的模式，出讓的兩塊酒店項(xiàng)目土地與同期同區(qū)域相同用途出讓地塊相比，樓面價(jià)格高出近1500元/平方米，總價(jià)增值近1.4億元。再如：2006年沈陽(yáng)市新民市興隆堡鎮(zhèn)由于溫泉資源的帶動(dòng)性開發(fā)，土地價(jià)格一路上漲。公開資料顯示，興隆堡鎮(zhèn)的土地價(jià)格已經(jīng)由過去的3萬(wàn)元/畝漲至2010年的30萬(wàn)元/畝。地?zé)豳Y源配套大大提升了土地的價(jià)值。