“三規”引領下的土地儲備規劃編制探析

[摘要]土地儲備規劃作為創新型的規劃，可指導土地儲備工作的開展。土地儲備工作是將城市發展戰略從理想變為現實的重要途徑，是規劃落地性工作，故土地儲備規劃應主動與“三規”銜接協調，落實城市發展戰略，引導城市發展方向，以提高土地儲備工作的預見性、策略性和可實施性，維護土地供應市場穩定。

[關鍵詞]土地儲備規劃；編制；“三規”

根據《土地儲備管理辦法》，“土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。”土地儲備是城市規劃落地和實施的重要途徑，有助于落實城市發展戰略，推進城市整體空間結構的構建，保障公共服務設施和基礎設施的土地供應，維護土地供應市場穩定。為尋找節約集約背景下土地資源有效配置的路徑，充分發揮土地儲備在城市發展中的引領、保障及調控作用，需開展土地儲備規劃工作，為土地儲備的有序推進提供指導作用。

土地儲備規劃需以國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃（下文簡稱“三規”）為依據，加強城市規劃和土地儲備規劃之間的信息溝通，為土地儲備工作的順利進行和城市規劃的實施提供良好平臺，實現政府土地經營、管理和城市空間布局優化的雙贏。

“三規”引領是指以國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃為統領，統籌規劃區土地儲備的規模、空間和重點。編制土地儲備規劃時，通過主動與上層次規劃進行銜接協調，提高土地儲備工作的預見性、策略性，有利于土地儲備工作的順利開展。

1、土地儲備存在的問題

1.1“項目導向”型的被動儲備

土地儲備主要以重點項目的需求為依據，包括土地的需求量及空間布局等，呈現先有項目后有土地的“被動”特征，在主動調節和引導土地市場方面略顯不足。

1.2缺乏規劃的有效引導

一是空間布局與城市發展戰略協調不足。為完成土地儲備“量”的要求，土地儲備呈現易儲則儲的特點，空間布局零散，缺乏對土地的整體統籌，與城市規劃銜接不足，發展方向與城市發展戰略銜接不足。二是與規劃的建設用地銜接不足，造成部分儲備的土地不能開發建設。儲備地中部分土地在控規和土規中沒有建設用地規模，通過調整相應的規劃方可，但規劃的調整耗時較長，對政府資金造成一定的損失。

1.3公共服務設施和基礎設施用地儲備滯后

近年來，土地出讓金成為政府財政收入的重要來源之一，故土地儲備多注重經營性用地的儲備，對教育設施、醫療設施等土地呈現滯后的態勢。

2、土地儲備影響因素分析

土地儲備規劃編制工作，將包括全區儲備用地的現狀摸查、儲備范圍、儲備地塊分析、收儲計劃等內容，為未來的土地儲備工作做引導。廣州市番禺區在分析全區土地資源保護、城區發展方向及速度、市政和公共基礎設施建設推進情況、土地成本等要素的基礎上，確定規劃期需要儲備地塊的數量、布局和時序。

2.1城市發展方向

城市發展方向影響城市功能的變化及各類用地的地域分布規律和價格趨勢。為實現調控土地市場的作用，土地儲備工作需要順應城市發展方向規律，研究城市土地利用擴展的空間模式，優化土地資源配置。

2.2重要交通系統

城市綜合交通系統布局，尤其是各類型交通可達性、通達性直接影響到城市規模和空間結構分布。一般而言，建設交通設施，有利于提升土地資源價值，從而影響到土地儲備的“經濟可盈利性”。番禺區將打造向北依托中心城區、南接南沙、西聯佛山、東延東莞的珠三角交通樞紐，構筑以軌道公交、道路為主體的多模式一體化綠色交通體系。

2.3重點功能區及發展平臺

重點功能區及發展平臺是政府近期全力建設的項目。土地儲備工作可保障重點功能區及發展平臺土地供應，推動項目的建設。

3、土地儲備策略

根據選定重點儲備區域，按照“面-線-點”思路，結合現狀情況、權屬情況、歷史審批情況、土規和城規情況初步確定儲備地塊。

3.1重點儲備范圍-“面”

重點儲備范圍主要為國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃確定的重點發展功能區，包括市級確定的重點發展平臺和區（縣）級確定的重點發展區域，該區域為土地儲備的重點區。儲備思路為成片儲備，為城市發展主動提供土地，引導城市發展方向，落實城市發展戰略。

3.2策略儲備范圍-“線”

策略儲備范圍主要為軌道交通、重要交通干線及重點水域岸線周邊區域，主要以城市總體規劃和土地利用總體規劃為依據，主要包括地鐵站點半徑500米范圍內用地，城際軌道站點800米范圍用地，重要交通干線500米范圍，重要水域邊線500米范圍。儲備思路為盡儲則儲，順應市場發展需求，注重發展態勢強勁區域，儲備優質土地資源，發揮土地價值。

3.3一般儲備范圍-“點”

一般儲備范圍指除上述區域外的區域，主要以控制性詳細規劃和土地利用總體規劃（下文簡稱“兩規”）為依據，儲備思路為根據現狀、規劃、權屬等分析，優先儲備符合“兩規”、現狀未建、未辦理行政許可的地塊。儲備思路為優儲則儲，該區域儲備的土地一般呈現零散布局的特征，注重公共服務設施和基礎設施用地的儲備，結合教育設施、醫療設施等專項規劃中的近期建設規劃有序儲備。

4、“三規”引領的意義

“三規”引領下的土地儲備規劃為土地儲備部門與規劃部門的互動反饋提供了便利渠道，有利于提高土地儲備的質量和效率。一是及時與規劃部門溝通交流，保障獲取最新的國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃等信息，從而保障城市發展戰略的時效性以及儲備的土地資源的可開發利用的有效性。二是將已儲備的土地資源提供給規劃部門，保障規劃變動時已儲備土地資源的建設用地規模，避免規劃再次調整或修編時導致已有儲備地的建設用地規模減少。

結語：

土地儲備規劃編制通過與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃相銜接，統籌規劃土地儲備的規模、空間和重點，可落實城市發展戰略，順應土地市場需求，降低土地儲備的風險，減少實際儲備工作中與相關部門的摩擦，有利于土地儲備工作順利開展。