英國房產稅改革和價值評估經驗對中國的借鑒意義

[問題和爭議]雖然英國的體系相對完善和公平，但關于其制度設計的問題仍然值得討論。首先，關于征收的稅率，在不同等級價值的房產中，呈現遞減而非遞增的趨勢。比如，根據英格蘭現行的1991年制定的8個價值等級，價值￡40，000的住宅的有效稅率是2.4%，價值￡100.000的住宅的有效稅率是1.8%，而超過￡1million的住宅的有效稅率則降低至0.3%（見圖1）（DCLG 2012，Lawton and Reed 2013）。也就是說，隨著價值的升高，等級的上升，稅率在逐步降低。因此，高稅率的對象往往是收入較低，生活在比較狹小和便宜的住房里；與擁有更好住房條件和較為富有的家庭相比，年輕人和低收入人群的負擔更為繁重。這帶來了社會不公和矛盾，在經濟疲軟和失業率居高的情況下，會引起更大的社會問題。這種隨著價值提高而遞減的稅率設置事實上鼓勵了人們購買并居住在較大和價值較高的房子里（Evans 2009）。關于空置住房和第二套住房的減免政策進一步降低了購買，保有和空置大房的成本，這不利于抑制住房投資，和提高住宅的利用效率，反而刺激了投機需求和住宅價格的攀升。在2015年房產稅改革提案提出之前，2014年度倫敦的年均房價漲幅高達36%（Ref）。

第二，八個等級的結構設置不盡合理。這些稅階是根據1991年住房評估值確定的，之后20多年中并未更改或更新。而事實上，英國平均名義房價已經從1991年04的￡53，635上升到了2010年Q4的￡163，244，漲幅超過2倍以上（Nationwide 2011）。因此，這些稅階的設計早已過時，換句話說，現行的稅收數額實際上已被大打折扣，不能反映住房當下的市場價值，不利于住房的高效利用，也變相地推動了市場泡沫的形成。另外，這八個稅階之間的價值分配并不均衡，大量的住宅集中在幾個較低的稅階中，而價值差異很大的高端住宅在稅階中得不到區分（見圖2）。按照1991年以來實行的稅階分布，三分之二的住房屬于前三個稅階，而價值高于￡320，000的所有住房都被分在同一個稅階（DCLG 2012，Lawton and Reed 2013）。這造成的后果包括較大較高價格的住房課稅太低，而較小較低價格的住房課稅過重，年長和富有的人群擁有的住房價值被推高，而年輕人面臨的住房成本進一步提高，更難爬上擁有住房的階梯。

（一）營業房產稅的特點和問題

[營業房產稅]（或譯為非家庭稅），是針對經營性不動產（包括廠房、商鋪、寫字樓等非住宅用）征收的稅種，由中央政府統一管理，地方政府組織收取和支配。和住宅房產稅相比不同的是，營業房產稅的稅基是物業的評估租金價值（Rental），仍由估價署（Valuation Office Agency）組織進行，每5年重估一次，最近一次重估是在2010年4月1日。稅率是每財政年度最后一天3月31日由中央政府統一決定（英格蘭，威爾士和蘇格蘭分別有各自的稅率），倫敦地區享有一定的特權，可以在一定范圍內設定自身的稅率。但稅率的漲幅一般不得超過通脹的漲幅，因此，即便重估價值上升，最終所交稅額也未必有大幅上升。

[價值評估]值得指出的是，營業房產稅的依據是評估租金，即估價當日物業在公開市場上的租金（Open Market Rental）。因此，在進行評估時，專業估價師需要考慮物業的位置、大小、當地的市場條件、物業是出租還是出售等多種因素。但不管是否出租，應該以公開市場的評估價值為準，而非實際租金。評估方法的選取仍然以適用性為原則，例如商鋪、寫字樓、一般工業物業通常用市場比較法，加油站、電影院則用收益法特殊工業物業、政府大樓、廠房機器等一般用成本法。

[減免政策]營業房產稅也有相應的減免政策，但與住宅房產稅不同的是其依據主要是房產用途而非所有權屬。屬于免征營業稅的房地產有：農用土地及建筑、漁場、船舶停泊處、教堂等宗教建筑、公園以及為殘疾人提供服務的特定房產、空置的工業房產。同時，繼承而來的經營性房產如果空置也可以豁免50%的稅收。

[問題和爭議]和住宅房產稅等其他稅種一樣，營業房產稅也一直備受批評和攻擊，雖然改革措施并未中斷，但是一些根本性的問題仍然存在，比如對土地和建筑物放在一起征稅的做法被認為不利于鼓勵對現有建筑的改造和提升（Plimmer 2003）。另外，更重要的一個方面在于，現行的營業稅制度不利于實現可持續發展的目標，因為：1）不對所有土地和建筑物的占用者征稅；2）不鼓勵棕地開發，不利于城市地區的可持續發展；3）不對開發價值征稅，鼓勵持有土地而不建設利用，不利于土地循環和高效利用。

在英國，可持續發展作為主要國策，在土地利用中的重點體現就在于聚焦棕地（Brownfield Sites）再開發，即已被開發過的棕色地塊。雖然該目標在其規劃體系中有所強調，但是在規范引導開發活動中，規劃的作用是被動的，只有在有開發需求的時候才能有效地發揮。相比之下，稅收制度能主動地在更廣泛的層面直接影響房產所有者或使用者的行為。但是匕述稅制中對空置房產的減免政策，變相鼓勵持有不開發，不利于促進棕地再利用，和可持續發展的目標。另外，現行的稅制不對開發價值征稅，當規劃許可批復后土地價值往往提升，土地的所有者直接受益，但是這部分收益并沒有被要求征稅。再有，交通基礎設施的建設和改造，比如地鐵，往往使其沿路主要站點周圍的土地相應升值，這部分升值并不是土地擁有者主動投入的，但是同樣，他們的受益并沒有被征稅，不利于社會資源的有效和公平配置。

（二）對英國房產稅制度設置的評價

征收房產稅主要有兩個目的：1）增加政府財政收入，2）重新分配社會財富；而房產稅制度設置最重要的是做到高效和公平。高效，即在較短的時間，用較低的成本，最大化地收取稅額，不因行政等壁壘造成損失；公平則是重新分配財富的重中之重。但是效率和公平本身并不一定能同時滿足，高效的體系可能并不公平，反之亦然。因此，在現實情況中，稅制本身的制定和執行需要合理平衡效率和公平的目標。

Vlassenko（2001）建立了一套針對房產稅的評價體系，從效率和公平兩個方面（各8個指標）（見表4），對英國、法國和瑞典三個國家的房產稅制度分別進行了評估。該指標體系再次反應了基于評估價值的重要性，以及稅基評估需要有效的機制保障，和規律性的重估以保證公平等要求。評估結果顯示，英國的房產稅體制屬于‘相當有效率’，征收效率明顯高于法國，但是稅收總收入在近年內有所降低，這與評估價值過時的稅基有關。并且，英國稅制的公平性不高，仍處在‘相當公平’和‘相對公平’之間。主要的批評集中在稅階的制定上，英國現行的8級稅階形成了遞減稅的特點，最高等級與最低等級對應的房產價值起碼相差8倍，但對其征收的稅額卻只差3倍（IRRV 1997）。

這些主要問題十多年后的今天仍然存在。上節分析的住宅房產稅的稅基過時，稅階分布不均衡，低價房征收過度，高價房稅收不夠，年輕人和低收入人群房產稅負擔重，而年長者和高收入人群負擔較輕都是效率低和公平差的表現。營業房產稅不對土地增值和開發價值征稅，不利于土地循環利用，不能把公共資源回饋社會，影響稅收效率的提高和社會公平的維護。因此，在新形勢下想要發揮房產稅對增加財稅，促進經濟方面更大的作用，必須在這些問題領域進行適當的改進。但是，改革需要對新方案對稅收可能得出的結果做出綜合考量，并在當下政治經濟環境下實行改革的可行性進行評估。（待續）（本文作者單位為西交利物浦大學城市規劃設計系）