城市舊區(qū)改造項(xiàng)目中的問題、思考與對(duì)策

【摘要】隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市建設(shè)的需要，舊區(qū)改造的開發(fā)量越來越大，由于其關(guān)乎民生和公共利益，牽扯面廣、涉及因素多，因此成為當(dāng)今城市化進(jìn)程中城市建設(shè)面臨的一大課題。文章結(jié)合實(shí)際的房地產(chǎn)開發(fā)舊區(qū)改造案例，對(duì)舊區(qū)改造各個(gè)階段中存在的若干問題進(jìn)行了探索和思考，并提出了一些完善舊區(qū)改造模式的思路和方法，以期對(duì)此課題提供一些借鑒和幫助。

【關(guān)鍵詞】舊區(qū)改造；界定；意義；規(guī)劃設(shè)計(jì)；拆遷模式；尺度

引言

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，城市舊區(qū)的外貌、功能、形象等嚴(yán)重制約了城市建設(shè)的推進(jìn)和發(fā)展，也出現(xiàn)了舊區(qū)住宅的戶型、面積、配套等與居民的現(xiàn)實(shí)需求不匹配的問題，定位亟待更新；同時(shí)，隨著國家土地供給的嚴(yán)格控制，迫使通過舊區(qū)改造來挖掘用地潛力。但是近幾年來，舊區(qū)改造也遇到了困難，衍生出了很多問題和矛盾，因此有必要針對(duì)新情況和新形勢的要求，探索舊區(qū)改造的發(fā)展方向。

1、舊區(qū)改造的界定

早在荷蘭海牙召開的“關(guān)于舊城（區(qū)）改造問題的第一屆國際研討會(huì)”上就指出：“舊城（區(qū)）改造是根據(jù)城市發(fā)展的需要，在城市老化地區(qū)實(shí)施的有計(jì)劃的城市改造建設(shè)，包括再開發(fā)、修復(fù)、保護(hù)三個(gè)方面的內(nèi)容”（1958年，海牙會(huì)議）。城市舊區(qū)的改造涉及規(guī)劃管理、動(dòng)拆遷、建設(shè)和維護(hù)等諸多方面。 國內(nèi)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：城市舊區(qū)改造統(tǒng)一規(guī)劃、分期實(shí)施、逐步改善居住和交通運(yùn)輸條件、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、提高城市綜合功能。有維修改善、更新、整理和改造等方式。

筆者認(rèn)為，舊區(qū)改造就是針對(duì)一些老化的住宅小區(qū)中存在的住房使用的年限長、建造標(biāo)準(zhǔn)低、違章搭建房屋多、環(huán)境臟亂差、市政和公共設(shè)施配套不完善甚至十分落后的問題進(jìn)行改善或重新建造，并根據(jù)實(shí)際情況將一些體現(xiàn)人文和歷史特色的建筑予以保護(hù)和利用的過程。所以，保護(hù)、利用、改善和重建構(gòu)成了舊區(qū)改造的完整概念。

2、舊區(qū)改造的規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)更具科學(xué)性和前瞻性

首先，舊區(qū)改造在規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程中，要對(duì)功能進(jìn)行科學(xué)的布局，把握功能和用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的本質(zhì)，否則很容易就流于“千城一面”的形式，所以要引入“城市設(shè)計(jì)”的概念。城市設(shè)計(jì)是對(duì)城市總體、局部和細(xì)部進(jìn)行性質(zhì)、規(guī)模、布局、功能安排的同時(shí)，對(duì)城市空間體形環(huán)境在景觀美學(xué)藝術(shù)上的規(guī)劃設(shè)計(jì)。筆者所在企業(yè)在鳳凰園舊區(qū)改造的過程中，與所在地區(qū)的城市近期規(guī)劃中關(guān)于“打造中心商貿(mào)區(qū)”的規(guī)劃重點(diǎn)相結(jié)合，依托現(xiàn)有的商業(yè)功能進(jìn)行改造，做到商業(yè)功能和居住、休閑功能動(dòng)靜分離、相得益彰；同時(shí)為了體現(xiàn)土地的最大價(jià)值及美化空間的建筑形態(tài)，將居住區(qū)打造成高層建筑群，較好地體現(xiàn)了城市設(shè)計(jì)的理念。

其次，城市規(guī)劃是舊區(qū)改造的藍(lán)圖。在舊區(qū)改造的過程中，也會(huì)遇到與城市規(guī)劃特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)相沖突的問題，這時(shí)政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起更重要的角色。一是制定適應(yīng)本地需求的舊城改造專項(xiàng)規(guī)劃；二是在執(zhí)行城市規(guī)劃特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃的過程中，可以允許根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況對(duì)規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，便于根據(jù)地段及區(qū)位條件彈性取值。政府應(yīng)該明確柔性的可以調(diào)整的指標(biāo)范圍以及剛性的不能更改的指標(biāo)范圍。可根據(jù)建設(shè)單位的概念性方案，在保持原規(guī)劃理念的前提下，經(jīng)專家論證后，再具體深入編制實(shí)施方案時(shí)調(diào)整部分“ 柔性”指標(biāo)（ 如建筑覆蓋率、 退讓距離、 綠地率、 建筑高度等） 。

第三，城市舊區(qū)改造規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)以人為本、重視環(huán)境。

主要體現(xiàn)在小區(qū)功能（配套是否完善、分區(qū)是否合理）、平面布局、交通規(guī)劃、綠化系統(tǒng)、通風(fēng)采光、空間組合及單體設(shè)計(jì)方面是否合理、舒適等。應(yīng)高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)的完善空間設(shè)計(jì)和環(huán)境設(shè)計(jì)等，市政公用設(shè)施的建設(shè)要一步到位，避免低水平的簡單重復(fù)，為城市未來發(fā)展預(yù)留足夠空間。

3、舊區(qū)改造拆遷模式應(yīng)轉(zhuǎn)變思路

舊區(qū)改造項(xiàng)目，建筑體量與居民數(shù)量密度高，不論是實(shí)行貨幣補(bǔ)償，還是房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，都需要大量的安置資金；同時(shí)，開發(fā)企業(yè)還要承擔(dān)大量道路拓寬、市政管線更新等市政配套費(fèi)用。因此，舊區(qū)改造的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用在總建設(shè)投資中占到了較大比重，也是矛盾最容易產(chǎn)生和激化的環(huán)節(jié)。

對(duì)此，筆者所在的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)制訂了詳細(xì)的舊區(qū)改造拆遷方案。首先，權(quán)衡貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的利弊，做到被拆遷居民享有利益最大化；二是籌集謀劃好安置房源；三是減輕部分回遷戶由于大戶型設(shè)計(jì)而負(fù)擔(dān)不起的擴(kuò)容款，設(shè)計(jì)了“小”戶型房屋。針對(duì)部分居民對(duì)住房超前消費(fèi)與提供的拆遷等值補(bǔ)償之間的矛盾，除了制定等面積產(chǎn)權(quán)調(diào)換的政策外，對(duì)超出補(bǔ)償面積的部分也以低于市場價(jià)的優(yōu)惠價(jià)對(duì)被拆遷居民銷售。正是由于以上政策的架構(gòu)，加快了“和諧”拆遷項(xiàng)目的進(jìn)程。

但是，通過前期引發(fā)的矛盾和房地產(chǎn)開發(fā)公司面臨的問題來看，舊區(qū)改造拆遷的模式仍待進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：

一是解決好土地供應(yīng)方式的問題。當(dāng)前舊區(qū)改造的土地供應(yīng)多為毛地協(xié)議出讓。由于開發(fā)單位不同，拆遷標(biāo)準(zhǔn)不一，引發(fā)“市政動(dòng)遷”和“商業(yè)動(dòng)遷”政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭論。同時(shí)，開發(fā)商作為拆遷人直接進(jìn)行拆遷，與被拆遷居民形成對(duì)立面，由于利益基點(diǎn)的不同，使得矛盾更容易滋生和激化。因此，建議確立政府在舊區(qū)改造中的主體作用，政府主導(dǎo)舊區(qū)拆遷，統(tǒng)一拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，將舊區(qū)地塊納入政府土地儲(chǔ)備，通過招拍掛出讓土地。也利于與政府制定的城市規(guī)劃和發(fā)展相統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，利于在政策、資金、進(jìn)度和成本上綜合平衡，避免房地產(chǎn)開發(fā)商直接操作的弊病和矛盾。

二是解決好拆遷補(bǔ)償安置資金的問題。在毛地出讓的土地供應(yīng)方式下，開發(fā)商作為直接拆遷者，無論是貨幣補(bǔ)償還是調(diào)換安置房，都面臨著巨大的資金壓力，成為開發(fā)公司發(fā)展和舊區(qū)改造項(xiàng)目開展的一大瓶頸問題。為此，建議政府作為舊區(qū)改造的主導(dǎo)者，可建立舊區(qū)改造資金，多方融資，吸納社會(huì)資金參與舊區(qū)改造，形成舊區(qū)改造投資主體多元化的格局。

三是隨著舊區(qū)改造進(jìn)程的加快，不斷修改和完善與新形勢、新要求相沖突的政策法規(guī)等，包括動(dòng)遷管理、項(xiàng)目立項(xiàng)、土地使用權(quán)的獲得、規(guī)劃控制、建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)參與改造的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的相關(guān)鼓勵(lì)、優(yōu)惠政策等，以保證舊區(qū)改造工作的順利開展。

4、舊區(qū)改造應(yīng)把握好尺度

舊區(qū)改造并不是全部的拆舊建新。有的舊區(qū)建筑因?yàn)榻ㄔO(shè)時(shí)間晚、護(hù)養(yǎng)得當(dāng)，還能夠基本滿足居民的居住需求。如果僅僅實(shí)行“推土機(jī)模式”，帶來的不僅僅是生產(chǎn)資料的浪費(fèi)，也加大了土地投入和拆遷者與被拆遷者的資金壓力。這種大規(guī)模改造對(duì)于城市中所特有的居住文化結(jié)構(gòu)模式是一種極大的破壞，這也是對(duì)舊區(qū)改造概念的一種誤讀。

借鑒吳良鏞教授在上世紀(jì)80年代提出的舊城改造“有機(jī)更新”理論，針對(duì)舊區(qū)的房屋質(zhì)量情況，在允許的情況下可采取“漸進(jìn)改造”的模式，對(duì)情況理想的住宅樓以改善房屋質(zhì)量為主，以每戶居民的基本需求作為出發(fā)點(diǎn)，滿足居民對(duì)住房多樣性的需要。同時(shí)結(jié)合大面積拆除的區(qū)域，在休閑娛樂設(shè)施、市政配套上進(jìn)行更新，建筑外立面做到統(tǒng)一，從而避免了全部改造帶來的資金籌措，建造施工和拆遷安置等方面的壓力，減少利益糾紛，降低了成本，也容易調(diào)動(dòng)部分居民的積極性。

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作者簡介：

李慶花（1981—），女，山東萊蕪，碩士研究生，工程師，從事房地產(chǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)工作。