新型城鎮化背景下城鄉結合部基層黨建工作研究

白少燕，牛淑賢

（1.山東協和學院，山東 濟南 250109；2.山東財經大學 法學院，山東 濟南 250014）

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新型城鎮化背景下城鄉結合部基層黨建工作研究

白少燕1，牛淑賢2

（1.山東協和學院，山東 濟南 250109；2.山東財經大學 法學院，山東 濟南 250014）

［摘要］城鄉結合部位于城市與農村之間，呈現出城鄉兩種特色。城鄉結合部基層黨建工作呈現出多樣性與復雜性、過渡性與兼容性、動態性與發展性等特點，工作中存在黨組織歸屬不明晰、黨員建設不到位等問題。加強城鄉結合部基層黨建工作，就要創新基層黨組織設置，擴大黨組織覆蓋面，做好后勤保障等。

［關鍵詞］新型城鎮化；城鄉結合部；基層黨建

黨的十八大報告指出，黨的基層組織是團結帶領群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的戰斗堡壘。城鄉結合部是各地城市建成區外圍與農業地區之間的結合地帶。在此區域內，工業及第三產業發達，農業和外來人口仍占很大比例，生活方式兼有城市與農村兩種特點，但與一般意義上的城市郊區與農村又有所不同。這些都決定了城鄉結合部基層黨建工作的復雜性、艱巨性，對城鄉結合部基層黨建工作提出了新的要求。

一、城鄉結合部基層黨建工作呈現的特點

（一）城鄉結合部的基本內涵

進入21世紀以來，隨著我國經濟發展步伐的加快，城市化進程不斷推進，城市規模隨之擴大，邊緣地帶廣大農村地區的土地被征用，農民沒有了土地，去從事一些非農職業，逐漸地被城市化。這種城市擴大化與農村城市化催生了城鄉結合部的產生。

城鄉結合部是城市地域結構的一個重要組成部分，是農村環境向城市環境轉換的過渡地帶，是一個城市功能和農村功能互為滲透、社會經濟發展特殊而又十分活躍的地區。［1］

城鄉結合部位于城市和農村之間，在生活方式、思想觀念以及自然景觀方面都處在一個逐漸過渡以及適應的時期，而隨著城鄉一體化進程的不斷推進，城鄉結合部也呈現出城鄉兩種特色，城市與農村的界限已不像以前那么明確，處在不斷的發展變化之中。

（二）城鄉結合部基層黨建工作的特點

城鄉結合部基層黨建工作是隨著新型城鎮化建設不斷推進出現的黨建新領域，因此其黨建工作必須適應社會結構以及時代的特點；由于城鄉結合部的特殊性，決定了其黨建工作既具有農村黨建的特點，又具有城市社區黨建的特點，同時還有自身不同于兩者的特殊特點。只有全面客觀地認識城鄉結合部基層黨建的特點，才更有利于開展黨建工作。

1.城鄉結合部黨建工作呈現過渡性與兼容性。既有農村黨建工作向城鄉黨建工作過渡的性質，又有兼容農村黨建與城市黨建的性質。在城鄉結合部靠近城市的地區，黨建工作接近于城市社區黨建，是屬于城市街道管理；而靠近農村的地區，黨建工作有的屬于農村鄉鎮管理，帶有農村黨建特色，有的則是鄉鎮和街道共管，界限很不明確。城鄉結合部基層黨建工作既承擔農村基層黨組織發展經濟、服務群眾的功能，又承擔城市社區黨建組織維護社區穩定的功能，功能上也具有兼容性。

2.城鄉結合部黨建工作的多樣性與復雜性。城鄉結合部自身的特殊性決定了城鄉結合部黨建工作目前還沒有一個統一固定的模式，各地根據自身實際情況探索適應本地實際情況的黨建工作模式，因此在組織設置、日常工作管理等方面呈現出一個多樣化的模式。另一方面，城鄉結合部黨建工作在工作任務、工作范疇、工作性質等方面與城市社區黨建和農村黨建相比都要相對復雜一些。城鄉結合部區域內既有原住民，還有外來務工人員以及由中心城區遷出的市民，形成了各種各樣的社會組織以及社會群體，人員成分比較復雜，流動性強，身份地位、經濟收入、價值觀念、文化層次等方面都存在差異，而這些人都是黨組織工作的對象，要將這些人都吸納在一個組織體系內，存在很大難度。同時，城鄉結合部的各種利益關系、社會關系因為成分的復雜也變得相對復雜，在城鎮化過程中，征地拆遷如果處置不當，很容易出現利益糾紛、群體上訪甚至有可能還會演變成群體性事件，這就對城鄉結合部基層黨組織提出了新的更高的要求，必須更加注重提高黨組織的利益協調、整合能力以及社會治理能力。

3.城鄉結合部黨建工作的不平衡性。城鄉結合部內緣區靠近城市，以建成區為主，可以得到城市內部建成區豐富黨建資源的幫助，在工作理念、工作體制以及運行機制上可以與城市社區黨建組織實現聯誼，有利于其黨建水平的提高；而城鄉結合部外緣區靠近農村，黨建工作處在由農村向社區轉變的過程當中，還存在著發展理念滯后、黨建資源稀缺等問題，因而其整體黨建水平不高，這就造成城鄉結合部基層黨建工作不同地區發展不平衡。

4.城鄉結合部黨建工作的動態性與發展性。隨著城市化進程的不斷加快，城鄉結合部一直處在不斷變化發展當中，一方面，不斷會有靠近城鄉結合部的農村轉化為城鄉結合部；另一方面，現有的城鄉結合部會持續演化為城市的一部分。伴隨著城鄉結合部社會體制的轉換以及隨之出現的社會狀況，黨的基層組織建設也面臨著從傳統的黨建領域向新興黨建領域的調整，在工作目標、任務、體制以及開展方式上都要做出相應的變化，城鄉結合部“黨建工作格局實質上是由農村黨建向新經濟組織、新社會組織和城市社區等領域轉換。”［2］因此，在新型城鎮化過程中，與城市黨建、農村黨建相比，城鄉結合部基層黨建受到的影響最大，呈現出動態、變化的特點。

二、城鄉結合部基層黨建工作存在的問題

（一）黨組織歸屬不明晰

由于城鄉結合部跨城鄉的這種二元特征，造成它的基層黨組織也是腳踏“兩只船”，農村鄉鎮管著它，城市社區街道也管著它，相關的管委會也可以管它，形成了一種多向管理、交織管理的局面。管理權限混亂，權責不明晰，甚至出現了有些城鄉結合部的基層黨組織“農村鄉鎮不愿意管，城市社區也不愿意管”的尷尬局面。這樣就造成了城鄉結合部的基層黨組織管理陷入一種無人、無心、無力監管的空白地帶，基層黨組織的作用得不到有效發揮。

（二）黨員隊伍建設不到位

一方面，農村黨員干部在舊村改造、農村向城市轉變的過程中，擔心自己原來擔任村干部時的利益可能會受損，因此在工作過程中積極性嚴重不足，只是固守老攤子，難以創新開展城鄉結合部黨建工作。有些黨員干部則認為城鄉結合部跨越城鄉，監管難以到位，因此工作中只注重形式、走過場，難以保證質量。城鄉結合部基層黨建由于其特殊性，難免遇到一些新情況、新問題，有時可能會出現一些新的矛盾，黨員干部在處理過程中由于經驗不足，解決起來困難重重。另一方面，城鄉結合部大量的外來人口中有很多黨員，而城鄉結合部自身有些黨員去城市務工，形成了很多流動黨員，這些流動黨員沒有具體的確定的管理組織，黨員教育也就無從談起。在城鎮化、舊村改造、拆遷的過程中，周圍人際關系不斷更新且更加復雜，再加上城鄉結合部的黨員把精力主要放在拆遷征地補償上，對日常的黨員教育管理根本無暇顧及。在從農村黨建向城市社區黨建轉變的過程中，黨組織的教育管理方法相對來說比較落后，還是傳統的開會念講話稿，對于多媒體及網絡的運用很不熟悉，黨員教育管理不能及時更新，也跟不上時代的發展。

（三）城鄉結合部黨組織面臨新的形勢與任務，工作壓力大

首先是整合資源，黨組織設置更新跟不上。城鄉結合部聚集了大量的外來人口，它們無法很好地融入當地居民的生活圈以及社交圈，沒有歸屬感因而不愿意接受城鄉結合部黨組織的管理，目前還沒有探索出一種有效的管理手段。而城鄉結合部中除了外來人口，還包括由城市移居來的市民以及在城鄉結合部駐扎的機關單位、國有企業、非公企業中的人員，這些人員利益存在多樣化、差異化的特點，黨組織把這些人整合凝聚起來存在很大難度。同時城鄉結合部由于流動人口頻繁，拆遷利益不平衡，很容易引發社會矛盾，這就對城鄉結合部黨組織提出了更多的要求，在化解矛盾的同時還得協調好各方利益關系。這些問題很容易造成對城鄉結合部新生的黨組織認同的缺失，如果黨組織在處理問題的過程中方法不恰當，群眾對黨組織的信任度、依賴度就會下降，群眾的凝聚力很難在短時期內提升上來。

（四）城鄉結合部黨建工作的后勤保障跟不上

由于城鄉結合部動態發展的特點，基層黨組織分分合合，基層黨組織的制度建設難以在一個時期內建立健全。同時，由農村黨建向城市社區黨建轉變之后，城鄉結合部黨建工作的經費主要靠上級撥付，資金保障難以到位。城鄉結合部大部分年輕人都去城市打工或者自主創業，城鄉結合部黨員隊伍老齡化嚴重，創新嚴重不足。在舊村改造過程中，原有的黨支部辦公場所被拆除，導致城鄉結合部黨組織活動時沒有一個固定的場所，開會、學習只能露天解決。

三、新型城鎮化背景下加強城鄉結合部基層黨建工作的措施

（一）創新城鄉結合部基層黨組織設置，擴大黨組織覆蓋面

城鄉結合部是拆遷重點區域，因此可以根據拆遷安置的進程來設置黨組織，在已經完成拆遷并安置完成的區域，基層黨組織設置應按照城市社區的標準來設置；在正在拆遷的區域，為了維護穩定，以原有鄉鎮黨組織為主，同時還應探索鄉鎮黨組織向城市社區黨組織過渡過程中的村企聯合黨建、村級黨組織聯合的新型黨組織模式；在尚未拆遷的區域，原有的村級黨組織設置應該保留，但黨組織的運行模式、作用發揮應該有所調整。在這些拆遷安置區域，黨組織應該切實服務群眾，在拆遷前做好規劃設計，積極穩妥地推動征地拆遷，防止因為拆遷補償等問題出現社會矛盾；一旦出現矛盾，要深入群眾做耐心細致的工作，并配合公安、計生、教育等各部門，切實解決群眾在拆遷過程中遇到的難題。同時，城鄉結合部黨組織的設置要做到全覆蓋，不留一片空白區域。要在城鄉結合部的合并小區、新建小區、非公企業等組織中及時建立黨組織，不具備建立黨組織條件的，派駐黨建指導員組織區域內黨員有效開展工作，切實發揮服務群眾的功能。

（二）加強城鄉結合部黨員教育管理工作，形成制度化建設

一是結合城鄉結合部發展實際，選拔工作能力強、服務意識強、協調能力強、群眾威信高的公職人員來擔任黨組織書記。選拔過程中，可以優先考慮熟悉當地黨組織建設情況的同志，有利于開展工作。二是針對城鄉結合部人員構成復雜、流動黨員比較多的實際，做好流動黨員統計整理，理清轄區內黨員信息，建立全方位覆蓋的黨員信息管理系統。要加強流動黨員與黨組織的聯系，對于有工作單位依托的流動黨員，幫助他們落實黨員關系，由單位黨組織對其進行教育管理；無工作單位依托的流動黨員，由所在社區落實黨關系并進行教育管理。三是運用多媒體、網絡、手機等信息化手段來對黨員進行教育管理，開通黨員QQ、微信、微博以及手機短信平臺，及時接收上級教育培訓信息，加強黨員教育管理網站建設。

（三）發揮城鄉結合部基層黨組織整合功能，有效整合黨內外資源

城鄉結合部居民構成多元化，流動性強，需要基層黨組織發揮核心作用，有效整合黨內外各種資源，切實保障群眾利益不受損。首先要保障群眾拆遷安置前后的利益不能受到損害，又要保障各方利益，協調好原住地居民既得利益與外來人口的應得利益，理清鄉村利益、城市利益、城鄉結合部利益，保障各方利益不受損。其次，城鄉結合部基層黨組織要發揮主導作用，引導城鄉結合部群眾形成對現有居住地的文化共識，發揮其主人翁精神，提高其參與意識。第三，城鄉結合部黨組織要整合公安、計生、工商、社會保障等資源，建立運轉流暢的工作機制，妥善解決城鄉結合部居民在土地征用、房屋拆遷等過程中的矛盾，切實解決居民在就業、醫療、衛生等各方面的困難，取得群眾對黨組織的信任與依賴。

（四）加強城鄉結合部基層黨組織保障建設，建立健全黨建綜合保障體系

首先，要加快城鄉結合部的制度建設，在對合并村居、新建居民區以及流動黨員加強管理的基礎上完成對城鄉結合部新建基層黨組織的組織建設，盡快建立一套完整的組織規章制度，并落實相應的黨建與黨務工作。其次，加強對城鄉結合部黨組織建設的資金支持。可以從村或社區集體經濟收入中提取一部分用于黨建工作，也可以號召具有黨員身份的企業家以適當的形式提供一些資助，作為城鄉結合部黨建工作專項基金，并加強管理，為城鄉結合部黨建工作做好資金保障。第三，城鄉結合部基層黨組織要加強與鄉鎮黨組織、城市社區黨組織的聯系，實現有效平穩的過渡，并且與轄區內的機關黨建、企業黨建、社會黨組黨建實現銜接，構建一種城鄉結合部黨組織主導下的黨建格局。

參考文獻：

［1］朱春紅，許敬紅.可持續發展與城郊土地利用規劃：以大連市甘井子為例［J］.城市規劃，1999，（2）．

［2］鮑雪松，馬桂萍.城鄉結合部基層黨建的特點及創新［J］.求實，2008，（8）．

（責任編輯：王友才）

［基金項目］本文系山東協和學院人文社科研究計劃項目“城鄉一體化背景下農村黨建工作問題研究——以濟南市天橋區大橋鎮為例”（項目編號：XHXY201538）的階段性研究成果。

［中圖分類號］D267

［文獻標識碼］A

［文章編號］2095—7416（2016）03—0092—03

收稿日期：2016-04-24

作者簡介：白少燕（1983-），女，山東肥城人，山東協和學院講師。牛淑賢（1971-），女，山東菏澤人，山東財經大學法學院副教授。