大學區制改革現狀、問題與對策

楊永厚　　每世英　　趙勝軍

大學區制改革現狀、問題與對策

楊永厚每世英趙勝軍

“大學區制”是進行區域學區化管理改革及實踐探索所形成的一種教育管理體制、機制。它是指在區域中，由教育部門指定（或自愿基礎上）一所優質學校為學區長，吸吶3~5所同類型、同層次的學校組建一個大學區。其目的是通過優質帶動、促進共同發展，擴大基礎教育優質資源覆蓋面和區域義務教育（基礎教育）均衡發展。伴隨著教育改革的日益深化，特別是基礎教育均衡發展、內涵發展進程加快，“大學區”的探索實踐備受關注，也取得不少突破。本文著重從宏觀與微觀的視角，理論與實踐的域野探討“大學區”在實施推進中的現狀、問題及改革對策，以求教于各方，引鳴共思。

一、現狀審視：方興未艾，功益初顯

為破解基礎教育特別是義務教育階段“擇校熱”，優質教育發展布局不均衡的教育熱點、難點問題，國內不少省市區（縣）試圖通過對現行教育體制、機制、發展模式中存在的突出問題，采取區域內的改革調整創新等措施，最具影響力和最具代表性的當推“大學區”及“大學區制”的探索，國內具有影響的比較成功的典型有：湖北省武漢市東湖區提出的“中心校”管理模式，該市教育局在學區內挑選出某所有代表性的“中心校”，由其對學區內各學校的資源等進行統一調配和安排，同時對學區內的所有學校進行指導和管理，以名校帶動其他學校，實現共同發展。廣東省廣州市越秀區從2008年1月開始試行“三共二建立一實現”的“學區模式”。即同一學區內共享教學資源，共享教師人力資源、共享合作發展平臺；同一學區內建立組織管理體系，建立學區管理平臺,并最終實現教學均衡發展。西安市從2012年3月起在市內四區試行后來在全市實行“九統一”的大學區管理改革。即在學區內實行統一的教學管理、統一共享設施、統一安排教師、統一課程資源、統一教學活動、統一組織上課、統一教師培訓、統一質量監測、統一評價激勵。

以上這些“典型”，代表和反映了各地從“學區化”到學區制的過程探索，值得肯定。

這些實踐模本也在促進區域教育均衡發展，破解“擇校熱”等難點問題、實現教育內涵、公平發展方面發揮了積極的作用，凸顯了一定的功能效益。

二、問題透析：困難依存，不容忽視

從國內區域性探索“大學區制”改革的實踐來看，無疑是取得了多方面多層次的突破發展和真實成效，但深入地調查、觀察和認真分析，不難發現，目前在“大學區制”改革推進的實際過程中也的確存在不少困難、矛盾和問題。如果對現實中的問題、矛盾、困難視而不見，依然沾沾自喜于目前所取得的階段性成績、成果，而掩飾所存在的不足，那將不僅會對“大學區制”改革本身造成致命的損傷，而且會對正在進行的教育綜合改革、質量提升、均衡發展等重大戰略產生不良影響。為此，筆者綜合了對區域學校推行“大學區制”改革的所有現實的觀察調查，參閱相關實踐研究資料數據，對目前“大學區制”在實施中的突出問題進行切片式的透析后發現，存在的問題主要有以下幾個方面：

1.認識不到位，推進發展不均衡

推行“大學區制”本應是教育行政主管部門為實現區域教育均衡發展、共同發展、高水平發展、破解教育熱點難點問題而采取的被實踐所證明是正確有效的重大政策行為和舉措，無論對國家、省、市、區、縣教育整體發展，還是對各類學校的發展，無論對教師的專業素養提升，還是對學生全面而有個性的發展都是很有益的。然而，在現實中，我們發現，省市熱，區縣涼；領導熱，教師涼；學校熱，家長涼的現象依然存在。一些區縣的主管領導、一些學校的領導對省市出臺的政策文件學習不夠，理解不深，認識不到位。工作中只滿足于傳達文件精神，創新性落實不夠，工作中忙于應付上級檢查，對如何深入推進不用心思。一部分教師以種種借口不服從安排，工作缺乏積極性。市內、區縣及學校間“大學區制”改革工作發展極不均衡，區域差異明顯。

2.機制不健全，資源共享有阻力

“大學區制”實施的重要內容之一是學區內學校間要實現資源共享，特別是薄弱學校因自身的優質資源不足，需要名校、優質學校為其提供平等、公開、無償的優質教育教學資源，但由于多種原因，不論目前實行的“緊湊型”，還是“松散型”學區制模式，教育教學資源并未做到真正的共享。究其原因在于目前還未建立學區制優質教育資源的科學的共享機制。名校出于自身的考慮，在為薄弱學校提供“共享”時有所保留，缺乏足夠的開放胸懷和動力。因而，雖然是在一個學區內，名校的優質教育資源依然獨有而其他學校難以分享，影響學校間的平等、真誠的合作。

3.體制不順暢，推進有障礙

由于目前各地所推進的“大學區制”均是在教育行政主管部門領導、主導之下的建立和推行的，真正擁有權力權威的并不是學區長學校或學校，而是在區縣教育局。這種行政主導型的管理體制，本身存在著明顯的“行政化”色彩，而缺少科學性和靈活性。這種傳統的體制造成“政府主導、權力讓度不足”的局面。學區長學校的校長沒有人事權、財權，很難在學校區發揮領導管理作用，導致“大學區制”的內涵性工作較難推施，即使有些工作，有活動也在開展，但實效性大打折扣，使“大學區制”改革的功效明顯削弱。

4.權責不清晰，管理難度增大

“大學區制”在行政部門和學校之間增加了學區這一管理層級，如何定位教育行政部門和學區、學校之間的權責關系，是推行“大學區制”的關鍵。然而，直到今天，這一難題仍未有真正的解決辦法。由于權責不清，致使大學區內學校之間的管理、協調、共進遇到許多問題，學區長學校想管礙于權責，不敢真心管；其他學校不愿接受管理。于是出現統一的資源共享、統一的教學活動、統一的教師培訓、統一的質量監測及教師交流等形式化，缺少實際效用，領導做表面文章，教師消極應付，學校無能為力。

5.評價機制缺乏，實施效果被弱化

現在“大學區制”改革的運行之中潛在的至關重要的問題就是缺乏科學可行的“大學區制”工作評價機制、評價標準。有的市級教育行政主管部門至今也沒有大學區工作的評價標準。區縣級教育行政部門大都沒有制定出臺相關的大學區工作評價標準，從上到下，并未建立大學區制推行的評價機制。正因為如此，使“大學區制”改革工作難以深入地推進，嚴重弱化了“大學區制”改革的真正功能和效果。

三、對策探尋：構建機制，深度推進

“大學區制”及其改革是在新的歷史時期教育改革發展適應性的產物。正因為如此，它還在發展，還在生長，還不成熟。有待在頂層設計、中層連通、基層實施等重要環節不斷地去改進、修正，使之應有的功能盡可能最大化地釋放，為真正破解基礎教育“擇校”問題、不均衡問題、內涵發展等熱難點問題提供“火力”和“武器”。針對“大學區制”目前改革中所存在的問題，為促進改革順利而有實效的實施，特提出以下幾點建議：

1.更新觀念，形成推進共識

觀念是行動的先導，共識是推進的前提。“大學區制”改革本身是一項帶有創新性、觸及傳統教育教學管理體制的破冰之旅，從它提出到區域性探索就遇到了來自多方面的困阻、非議，這不足為奇。重要和可喜的是，這一項改革探索已被許多區域實踐所驗證是正確的、有效的、有價值的，所以，目前在正在推進實施的地區，或者準備推行和并未實行的區域，我們的各級教育主管部門及領導、中小學校的領導教師、教科研機構的領導和人員，必須更新教育觀念，堅決革除陳舊、保守、僵化的思想思維觀念，樹立與俱時進，務實創新，順應時代的新的思維及觀念，頂層、中層、基層上下目標一致，統一思想，統一步調，形成聚力推進“大學區制”改革的共識，為推進“大學區制”改革提供強有力的思想保障。

2.破除障礙，構建新型機制

體制、機制是推動各項工作的關鍵性、核心性元素，任何一項工作能否順暢、有效推進往往取決于是否有科學的、可行的管理體制，運行機制。“大學區制”目前最為突出和核心的制約因素就是現在教育管理體制和管理機制不利于工作推進。要真正破解這一難題，學區制的建立應實現從“管理屬性”到“治理屬性”的逐步深化。“治理的本質在于其統治機制并不依靠政府的權威和制裁，它所要創造的結構和秩序不能從外部強加，而要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動”。鑒于目前我國市、縣級教育管理體制短時期內還難以進行真正改革的現狀，應嘗試建立一種在區縣教育行政主管部門指導下，采取任命與民主推舉相結合的形式產生學區長學校領導，再由學區長學校的領導組建由學區成員校、教師代表、社會名流、家長代表參加的學區管理委員會，賦予相應的人員調動、財物調用權，增大學區管委會的權力權重，適當減少上級過多過繁的行政管理或干預，以利于學區長學校放開手腳，大膽開展學區各項工作和活動，實現學區管理體制單一的行政管理走向多元治理。

3.厘清權責，激發共進活力

責權不明是目前各地大學區制改革實踐中普遍遇到的難解問題，也是影響大學區制改革成效的重要因素。針對實際，筆者以為，當前各市級教育主管部門應組織力量加強對市、區縣、學區、學校四級管理機構部門的權利、責任的研究，厘清明晰各層級的權責。市級教育主管部門應負責承擔全市“大學區制”改革的方向把握，政策制定、宏觀指導、督察調研、經費投入等權責；區縣級教育行政主管部門應主要承擔管理指導與督導評估職能，要制訂相應的配套性保障性規定或章程，堅決下放本應由學區和學校擁有的權利和權力，減少過多的行政干預和經費使用管束，讓學區和學校能依法、依規、創造性地開展工作；學區或學區長學校應承擔擁有自主組織、管理學區內教學、教研、資源、教師、培訓、檢測、獎勵等工作，行使權力，制訂切合實際的工作規劃、計劃、實施評價方案。學校應擁有更加獨立、自主、靈活的人、財、物管理使用權責，只有這樣，才能真正從制度上明晰“大學區制”運行體系中四級組織單位的權責，充分調動各方積極性，激發攜手合作，共同推進的活力。

4.文化引領，實現深度融合

由于目前大學區組建過多地被涂抹上行政組織的色彩，沿用行政管理的手段，使大學區大都成為拼湊在一起的“教育單元”，即使是“緊湊型”的大學區，也缺乏學區內學校間的真正融合和文化認同。因而亟須創造條件，構建富有教育特色、文化品質的學區文化，并以此來引領大學區制的深度推進和學校間的深度融合，在學校各自已有的學校文化基礎上，促成協同、互動、交流、共享的學區文化，用文化引領學區發展，引領學校發展，引領教師發展，引領學生成長。同時，盡可能減少用強制性的行政手段管控學校之間的合作及工作，多用理念文化、制度文化、課程文化、教研文化、教師文化、活動文化等柔性手段，真正實現學區內各成員學校的深度整合、有機融合，也只有如此，才能使大學區制成為生命體活力聯盟。

5.強化評價，引導規范改革

評價具有較強的導向、診斷、教育、激勵、規范等功能。“大學區制”改革必須充分利用評價這一工具和手段，發揮評價的多元功能，并以此來引導、規范、改進、促進“大學區制”改革。要盡快構建體現教育改革發展方向、彰顯“大學區制”特質的工作評價體系。市級教育主管部門、教科研機構要研究制訂出臺大學區工作評價方案，用以指導、管理、評價各區縣的大學區工作，并建立與之相配套的獎勵辦法；區縣級教育行政部門、教研機構要按照并參照市級評價方案，研究制訂符合區縣實際的大學區工作評價方案或細則，建立學校、教師的獎勵機制，并使之與教育質量評價相通連體；學區更要制訂出切實可行的包括教師、教學、教研、質量等方面內容的評價細則，并將評價結果與教師的評優晉級、績效考核掛鉤。只有構建形成了科學的、切實可行的評價體系，才能引導規范大學區工作健康有效地開展。

（作者系戶縣教研室教授級高級教師、中小學特級教師；西安惠安中學校長；戶縣南關中學校長）