供給側結構性改革中維護勞動者權益的法律思考

蔣景坤

(吉林省工會干部學校，吉林 長春 130022）

【勞動關系研究】

供給側結構性改革中維護勞動者權益的法律思考

蔣景坤

(吉林省工會干部學校，吉林 長春 130022）

供給側結構性改革必然引起勞動關系的調整和變化，影響到勞動者的切身利益：去過剩產能和優化產業結構，會引起勞動力供給的結構性矛盾，部分勞動者的現實物質權益保障面臨壓力；去庫存、去杠桿、優化資本結構及其運作，必將對我國勞動法律和勞動政策產生影響；個別產能過剩嚴重的地區可能會出現勞動者集中下崗和財政支出困難的情況，易于引發勞動關系群體性事件；供給側結構性改革中降成本補短板，會在短期內加劇勞動者素質提升的要求；職工安置分流存在較大資金缺口。推動供給側結構性改革實踐,要處理好改革政策與勞動者權益維護相關法律之間的關系，嚴格遵循法定民主程序，多措并舉，合理發揮政府、企業和社會各方力量維護勞動者權益，通過轉崗分流、社會保障支持、創新創業平臺建設等，保證勞動者的就業、社會保障、分享成果的權益，促進改革與勞動者權益維護的平衡共進。

供給側結構性改革；勞動關系；勞動者權益維護；職工代表大會

從法律上講，任何改革都是對權利義務的重新配置，而權利的設定和義務的分擔，既要符合客觀規律，更應反映國體政體的本質要求。2016年1月27日，習近平在中央財經領導小組第十二次會議發表重要講話時強調，供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想[1]。可見增進人民福祉，不斷提高維護勞動者權益的水平，是推進供給側結構性改革的題中應有之義。

一、供給側結構性改革對勞動者權益維護的積極意義

改革開放以來，中國經濟取得了舉世矚目的成績，勞動者權益維護也隨著《勞動法》、《社會保險法》、《勞動合同法》、《勞動安全法》、《工會法》、《女職工勞動保護特別規定》等一系列法律法規的出臺得到提高。但經濟發展中存在的產業結構、區域結構、要素投入結構、排放結構、經濟增長動力結構和收入分配結構等方面不合理問題，既相對獨立、又相互疊加，不僅制約著經濟的發展，也在一定程度上影響勞動者權益的實現，迫切需要通過結構性改革有針對性地加以解決。

供給側結構性改革側重調整三個方面：一是經濟結構調整，包括產業結構和產品結構。調整產業結構重點是推進現代第三產業的發展，提高第三產業占國民經濟的比重。調整產品結構包括生產性消費品結構和生活性消費品結構，推進消費升級，變制造大國為制造強國；二是動力結構調整，改變出口、投資、消費作為支撐我國經濟發展的“三駕馬車”局面，培育創新發展新動力，由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。三是經濟增長方式結構調整。由不可持續增長向可持續增長，由粗放型轉到集約型，由高碳經濟型向低碳經濟型轉變，由技術引進型向自主創新型轉變，由忽略環境型向環境友好型轉變，由“少數人先富”型向“共同富裕”型轉變。

推進供給側結構性改革不僅是當下我國應對世界經濟復蘇乏力，適應和引領經濟新常態，有效扼制中國經濟下行，實現經濟成功轉型升級的重大決策，而且也是更好滿足廣大人民群眾需要，提高勞動者長遠和根本利益，不斷增進勞動者權益維護水平的有效路徑。

第一，通過供給側結構性改革，逐漸清理經濟和社會發展中的結構性障礙，提高包括勞動在內的全要素生產率，增強供給的有效性針對性，將促進國家經濟實力和國民財富的增長，推進國家經濟長期健康發展。社會財富的增長為勞動者權益維護水平的不斷提高提供了財力支撐，為促進勞動者體現勞動的實現提供了現實可能。

第二，供給側結構性改革強調要更好發揮市場在資源配置中的決定性作用，擴大市場主體能動性，減政放權，平衡看得見的手和看不見的手的調控領域，使政府將主要精力放在為市場主體生產活動提供更加公平的競爭環境，為社會提供更豐富的公共產品和公共服務。這將極大促進社會保障服務的均等化水平，為退出生產領域不能實現再就業的勞動者提供了基本生活保障的現實可能。

第三，以創新、協調、開放、綠色、共享五大發展理念為統領的供給側結構性改革，將創新作為引領改革和發展的新動力，國家將采取有效措施保護勞動者的科技創新和技術創造，勞動者的知識產權將受到法律更加嚴格的保護。這不僅增強了廣大勞動者知識產權保護法律意識，促進具有高科技高技能勞動者運用法律手段將智力成果轉化為現實生產力的能動性加強，同時為勞動者創新創造帶來更佳的條件環境，使普通勞動者技能的提高進步成為可能，勞動者權益維護的范圍不斷擴大。

第四，供給側結構性改革通過產業結構的調整，有序淘汰高耗能、高污染、高強度、勞動保護條件落后的產業產能，逐步擴大第三產業(現代服務業）在國民經濟中所占的比重，將大大改善勞動者的勞動環境和勞動條件，促進勞動者社會保險和勞動安全保障水平提高。同時高技術含量的服務業，為新增勞動力中的大學生增加了就業創業的空間，低技術含量的服務業為從農村轉移出來的新進城市勞動者就業創業提供了更大的舞臺。

第五，供給側結構性改革去產能的重點為煤炭和鋼鐵等勞動安全事故多發和職業病高發的產業行業，通過關閉這些企業為勞動安全事故隱患的徹底排除創造了機遇，使那些長期受職業病和安全生產隱患威脅的勞動者徹底擺脫了困境。為在中國實現體面勞動健康生活創造了條件。

二、供給側結構性改革對勞動者權益維護的影響

供給側結構性改革的重點任務“三去一降一補”，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，這五大任務的完成必然引起勞動關系的調整和重構，雖然從長遠看會逐步引導勞動關系良性發展，促進勞動關系更加和諧，勞動者權益維護水平更高；但從近期看，去過剩產能、去庫存會引發部分企業的關閉、破產、重組，可能會產生部分企業職工的離職、轉崗或失業等情形，在短時間內可能引起勞動關系相對緊張，會對勞動者權益維護形成巨大壓力；改革中政府、市場、階級的平衡關系將面臨挑戰[2]，政府和工會的勞動者權益維護工作面臨更加嚴峻的挑戰，如處理不好，上一次國有企業改革中出現的群體性勞動爭議或群體性事件有可能再次出現。因此需要以新的視角審視勞動關系和勞動者權益維護面臨的新情況新問題。

第一，去過剩產能和優化產業結構，會引起勞動力供給的結構性矛盾[3]，部分勞動者的現實物質權益保障面臨壓力。從理論上講，當勞動力的供給不能很好地適應產業變動的要求時，就會產生勞動力的結構性矛盾。具體表現為，一方面，部分產業和行業富余人員必須下崗分流；另一方面，一些新的產業、行業對勞動力的需求不斷增加，但又缺少具有能滿足新的領域要求的技能和素質的勞動者。結構性矛盾將會加劇勞動者的失業率，增加就業和流動的難度。本次供給側結構性改革中，產能過剩的行業將會面臨減產減員。據全國經濟普查數據顯示，目前我國煤炭、鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃五個產能過剩行業就業人員達1000多萬人。如果未來兩三年這些行業減產30%，將有300多萬勞動者的就業崗位受到影響[4]。據人社部部長尹蔚民在2016年2月透露，今年中央以鋼鐵和煤炭兩個行業作為初入進行職工的安置分流，大約涉及煤炭系統130萬人，鋼鐵系統50萬人。上述勞動者中有一部分勞動者可以實現在地區間、產業間、部門間、企業間或者工作間進行流動，而那些沒有能力流動的部分勞動者可能會失業。對于這部分失業的勞動者來說，其勞動就業權如何保障、提高和改善將面臨挑戰。

第二，在供給側改革進程中，去庫存、去杠桿、優化資本結構及其運作，必將對我國勞動法律和勞動政策產生影響。勞動和資本對立統一于勞動關系中，但對勞動和資本的法律保護，自由和限制平衡關系難以很好的把握。長期以來我國一直存在“強資本、弱勞工”現象，勞動法律法規不健全不完善不科學一直被社會詬病。這種局面在2008年《勞動合同法》實施后得到一定的改善,但經濟進入新常態后，部分企業家甚至有些政府高官對《勞動合同法》提出了諸多置疑，將經濟下行的原因部分歸結為國家對勞動關系的法律管制過嚴，限制了企業用工的靈活性，加重了企業的用工成本，特別是最低工資標準的逐年增長讓企業負擔過重、外商企業撤資等，主張放松國家對勞動關系的管制[5]。但如何放松國家管制、發揮國家對勞動關系的監管和協調作用、建立能夠平衡勞資關系的法律制度，成為當前緊迫的議題。特別是在本輪經濟改革對勞動者權益維護到底應如何確定適當的水平，也成為供給側結構性改革中操作的難點。

第三，在推進供給側改革、化解過剩產能、處置“僵尸企業”過程中，個別產能過剩嚴重的地區可能會出現勞動者集中下崗和財政支出困難的情況，易于引發勞動關系群體性事件。實踐中勞動者的工資和社會保障權是引發群體性上訪或群體性勞動爭議的重要原因之一。2016年兩會期間，黑龍江龍煤集團雙鴨山煤礦職工因拖欠工資的集體上訪，在全國范圍內引起很大反響，如不是黑龍江省省委書記及時回應，后果將不容樂觀。據不完全統計，目前五大行業中均存在未全額繳納職工社會保險費，以至職工達到退休年齡仍不能辦理退休手續，領取退休金的現象，加上在企業減產減員，職工工資停發或降低的同時，社會生活消費必需品的價格卻不斷上漲，多種因素交織發酵，極易引發群體性事件。

第四，供給側結構性改革中降成本補短板，會在短期內加劇勞動者素質提升的要求。勞動密集企業首先考慮的降成本就是減少用工成本，目前一些企業如富士康等已開始采用部分機器代替人工辦法來降低成本，這將加劇低素質低技能勞動者就業的難度。同時科技進步補短板增效益不能在一朝一夕顯現成效，因此也將會在短時間內對那些特定行業和工種分流淘汰下來的勞動者帶來更大的再就業壓力，特別是地處大山深處等偏遠地區的專業性很強的如煤炭、鋼鐵行業中的特殊工種的勞動者。因此國家對勞動者的素質提高將增加更大的成本。

第五，職工安置分流存在較大資金缺口。經濟學家厲以寧先生在兩會期間建言，供給側結構性改革必須推進，國家寧可養職工也不養落后產能。但“將職工養起來”需要一定的經濟成本。根據《勞動合同法》第四十四條和第四十六條，用人單位被依法宣告破產，或者決定提前解散的，勞動合同終止。此時，用人單位應向勞動者支付經濟補償金。據初步測算鋼鐵行業的職工安置成本為人均19萬，如果以此為標準計算，鋼鐵行業50萬人的安置成本總額將達到近千億；如果煤炭和鋼鐵擬安置職工人數相加，按此標準計算成本更將接近3500億。因此，中央的千億安置資金顯然只能用于托底。現在企業無力支付經濟補償金，并且地方和中央也沒有足夠的資金來幫助企業做到足額補償。解決該問題唯一的辦法，是勞動者轉移到其他用人單位先“養起來”，發放生活費，并且將其工齡做連續計算。但根據《勞動合同法》，當勞動合同的一方主體不存在，企業終止條件發生時，勞動者是否可以被轉移到其他企業，工齡是否連續計算，選擇權在勞動者，如勞動者選擇終止勞動關系，就有權利要求企業足額支付經濟補償金，這個過程只能協商，不能強迫。但目前推進改革的資金壓力較大。

三、供給側結構性改革中勞動者權益維護的實現路徑

勞動者權益維護既是社會問題也是法律問題，更是供給側結構性改革中繞不過去的現實問題。從全面推進依法治國建設的長遠目標看，任何一項政策的落實，均應注重運用法治思維、法治方式、法治方法，否則頂層設計的宏偉藍圖難以變為美好現實。經濟建設離不開勞動者，經濟改革更需要廣大勞動者的理解、支持和參與。供給側結構性改革中要重視處理好改革與勞動者權益維護的關系，力爭依法保護好勞動者權益，順利推進改革。

第一，供給側結構性改革應體現憲法精神，正確處理好供給側結構性改革的政策與勞動者權益維護相關法律之間的關系。

我國憲法第一條明確規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。第四十二條明確規定：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。”可見人民至上，限制政府權力濫用，保障勞動者基本權益是社會主義國家憲法精神的要求。供給側結構性改革就是要通過供需結構調整，不斷提高勞動者的政治、經濟、文化、社會和生態權益，使勞動者共享社會發展的成果，長遠利益得到保障。因此，當下進行的供給側結構性改革不僅要通過法律手段推進，也要用法律形式加以鞏固。實踐中一定要秉持憲法精神，防止任何打著改革旗號濫用政策的現象，防止將政策與法律對立起來，防止以違法形式推進改革進程。要以國家根本大法的精神統領改革、推進改革，對具體情況進行具體分析，不能采取簡單粗暴方式處理改革這一相對復雜的問題。更要在保障勞動者勞動權益的基礎上，推進供給側的結構性改革，絕不能走以犧牲勞動者權益來換取企業發展的老路。結合產業行業和企業的情況來分別采取兼并、重組、破產等方式化解過剩產能，合理合法分流安置勞動者，既要體現法律的嚴肅性也要體現政策的靈活性，要讓廣大職工的權益得到法律保障和政策關懷。

第二，供給側結構性改革既要注重改革結果更要注重法定程序。

法治不僅強調結果公正，更注重程序公正。沒有程序的公平公正，良好的頂層設計目標也很難完美實現。改革也許是個痛苦的過程，但只要程序透明，公正，嚴格按照法定程序進行操作，既使職工短時間內難以接受，但在嚴格規范的制約和各方面對國家法律政策的認真細致的講解下，也會慢慢理解，也會達成只有深化改革，勞動者權益才能得到根本上的保障的共識。我國《勞動合同法》第四條明確規定“用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定”，“在規章制度和重大事項決定實施過程中，工會或者職工認為不適當的，有權向用人單位提出，通過協商予以修改完善。用人單位應當將直接涉及勞動者切身利益的規章制度和重大事項決定公示，或者告知勞動者。”我國《工會法》第三十八條也明確規定：“企業、事業單位研究經營管理和發展的重大問題應當聽取工會的意見；召開討論有關工資、福利、勞動安全衛生、社會保險等涉及職工切身利益的會議，必須有工會代表參加。”中華全國總工會在2012年頒布的《企業民主管理規定》第十四條明確規定，國有企業和國有控股企業職工代表大會有審議通過企業合并、分立、改制、解散、破產實施方案中職工的裁減、分流和安置方案的職權。因此，供給側結構性改革中，特別是去產能去庫存中涉及到企業的關閉、重組、破產等重大事項必須經職工代表大會這個民主程序加以討論，對職工分流安置方案必須經過職工代表大會或職工大會通過，方能實施。這一法定程序必須嚴格遵循。同時在企業關閉、破產、重組時，涉及到勞動者的經濟性裁員、破產清算、勞動合同終止解除等必須嚴格遵照法律的相關程序規定，避免違規操作影響改革的進程。經濟性裁員要嚴格按照《勞動合同法》第四十一條規定，企業需要裁減人員二十人以上或者裁減不足二十人但占企業職工總數百分之十以上的，用人單位提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工的意見后，裁減人員方案經向勞動行政部門報告，可以裁減人員。同時規定裁減人員時，應當優先留用下列人員：(一）與本單位訂立較長期限的固定期限勞動合同的；(二）與本單位訂立無固定期限勞動合同的；(三）家庭無其他就業人員，有需要扶養的老人或者未成年人的。用人單位依照本條第一款規定裁減人員，在六個月內重新招用人員的，應當通知被裁減的人員，并在同等條件下優先招用被裁減的人員。企業破產清算時要嚴格依《企業破產法》第一百一十三條“破產財產在優先清償破產費用和共益債務后，依照下列順序清償：(一）破產人所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金；(二）破產人欠繳的除前項規定以外的社會保險費用和破產人所欠稅款；(三）普通破產債權。破產財產不足以清償同一順序的清償要求的，按照比例分配。破產企業的董事、監事和高級管理人員的工資按照該企業職工的平均工資計算。”的分配順序進行清償。

第三，多方聯動依法預防和化解供給側結構性改革中的勞動關系矛盾，為改革推進掃清障礙。

供給側結構性改革中涉及部分企業的生死，也關涉到普通勞動者的切身利益，需要各利益相關方達成共識，發揮政府、企業、社會三個層面力量，多措并舉，協同推進。積極排查和預防可能因改革而引發的勞動關系矛盾和問題，多管齊下努力解決勞動者的現實生存和未來發展問題，為改革推進掃清障礙。首先，政府要對因此次結構性改革而失業、下崗、待崗產生的職工和家庭進行全面普查，用好政府的獎補資金保職工的最基本生活，避免結構性改革產生較大勞動關系矛盾，積極打造新的就業平臺，化解產能過剩企業析出的勞動力；其次，企業特別是企業集團要發揮集團的優勢和綜合力量，平衡關閉破產企業的職工與未關閉破產企業職工的利益關系，盡企業的最大力量，在集團內部消化一部分關閉企業的職工，同時發揮企業創造能力，創造新的就業機會，轉移部分待分流的職工。再次，各級工會組織要發揮黨聯系職工的橋梁紐帶作用，積極向廣大職工宣傳此次改革的必要性緊迫性和重要意義，引導職工正確處理眼前的現實利益和長遠的根本利益，正確面對當前勞動關系矛盾新老問題交織存在，同時更要積極反映廣大職工的意見愿望和要求，將黨和政府的方針政策與職工權益維護有機結合起來，使職工理解支持參與改革，嚴把勞動關系矛盾預警關，力爭運用群眾化法治化的方式方法化解社會積累的各種矛盾，將新的矛盾隱患消除在萌芽狀態。

第四，抓住國有企業改革這個牛鼻子，運用多種方式保護勞動者的權益，促進勞動關系和諧。

供給側結構性改革去產能涉及最多還是大中型國有企業，如煤炭和鋼鐵行業中大型國有企業集團居多，從這個角度看供給側結構性改革是又一次大規模的國有企業改革。目前我國國有企業主要集中在東北老工業基地。改革開放后，東北老工業基地的改革發展明顯滯后，與沿海省份有較大差距，不論是管理還是職工的思想較為守舊，“等、靠、要”的觀念還存在，針對東北老工業基地來講供給側結構性改革不僅是經濟改革也是一次思想大解放運動。因此，這次供給側結構性改革只有抓住這個國企改革牛鼻子才能保證改革推進方向和進度。

為避免上一輪國企改革中勞動關系矛盾激化，部分職工利益受損現象的發生，2015年出臺了《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》，2016年8月18日國資委聯合財政部、證監會對外發布《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》，日前20多省份探索實踐這一試驗。上述兩個文件除要求國有企業改革信息公開，充分發揮職工代表大會、職工董事、職工監事的作用外，還為改革中勞動者權益維護提供了新路徑。如通過混合所制改革、股權激勵、職工持股等措施和辦法，建立新的機制，激發國有企業健康發展，也可使部分離崗職工可以通過股權分紅的方式實現生活質量的提高，避免勞動關系矛盾引發的社會風險，政治風險的概率，促進勞動關系和諧穩定。

第五，加大職工素質技能培訓，在保就業、保收入、保安全上，使職工群眾有更多的獲得感。

供給側結構性改革涉及煤炭、鋼鐵行業勞動者最多，由于工作的特殊性，這些職工中很大一部分勞動者勞動技能單一，轉崗分流相對困難。因此，加大對這部分職工轉崗分流的重要前提就是對其進行技術技能培訓。一方面國家在保就業上要加大就業崗位的供給，同時也要加大對這部分職工職業技術技能培訓投入，在供給側結構性改革獎補資金中劃撥一部分用于職工技能培訓，優化勞動者職業技能培訓結構，結合先進制造業升級引領職工技能培訓；另一方面要充分發揮工會作為職工大學校的作用，用工匠精神、勞模精神激發職工技能學習和提升素質的自主性和自覺性，變壓力為動力，跳出“等靠要”怪圈，提升自我職業實現的能力。如充分利用互聯網這一新興服務平臺，實現創業就業，找到自己的職業價值。

第六，加大對困難職工幫扶工作力度，提升幫扶工作與供給側結構性改革的粘性，幫助困難職工度過難關。

供給側結構性改革從國家大局看利國利民，但針對每一個被裁員或被下崗分流的職工而言則是生活上的重大轉變，特別是針對那些只有一個主要勞動者或家中有重大病的職工家庭而言則意味著生活保障的不確定。因此除國家采取相應救濟措施外，工會困難職工幫扶資金也要發揮作用，增強日常工作和關鍵時期職工生活保障的新舉措，要結合供給側結構性改革的推進，多方位多角度關注好困難職工生活保障，一方面通過金秋助學為符合條件的困難職工家庭的子女上大學提供經濟幫助，同時針對企業關閉而無崗位的困難職工加大幫扶力度，如可根據實際情況設立幫扶改革的專項基金，力爭用兩年時間幫助職工度過難關。

[1]習近平總書記在中央財經領導小組第十二次會議重要講話[EB/OL].新華網時政頻道，2016-01-26.

[2][美] 巴德.勞動關系：尋求平衡[M].于桂蘭 等譯.北京：機械工業出版社，2013：418.

[3]勞動力市場總體上需求大于供給 但結構性矛盾突出[EB/OL].新華網，2016-01-25.

[4]劉金祥，高建東.供給側改革勞動關系的問題分析[EB/OL].九州期刊網，2016-07-06.

[5]王全興.供給側結構性改革中《勞動合同法》修改問題的思考——兼對財政部部長樓繼偉“三批”《勞動合同法》的回應[Z].第三屆蘇浙滬勞動法論壇，2016-05-18.

(責任編輯：梁霞）

Legal Reflections on Protecting Laborer’s Rights in Supply-Side Structural Reform

Jiang Jingkun

Supply-side structural reform will definitely cause adjustments and changes of labor relations and affect the vital interests of laborers in the following aspects: DE-capacity and optimizing the structure will lead to structural conflict in labor supply and part laborers’ material interests security will get much pressure; destocking, de-leverage, capital structure optimization and its operation will inevitably affect China’s labor laws and policies; labors being laid-off intensively and hard fiscal expenditure may take place in some serious overcapacity areas, and then may easily result in labor relations mass events; cost reduction and amendments in this reform will intensify the requirements of labor’s quality in a short time; there is a huge financial gap in staff resettlement distribution.In order to promote the supply-side structural reform, the government needs to take actions in the following ways: handle the relation between reform policies and legal protection of labors’ rights; follow the official democratic processes; take multiple measures at the same time; use the powers of government, enterprises and all social organizations to protect labors’ rights; ensure labors’rights of employment, social security and sharing the results and balance the reform and labors’ rights protection through post shifting, social security support, creative business platform construction, and so on.

supply-side structural reform; labor relations; labors’ rights protection; congress of workers and staff

本文系吉林大學勞動關系研究中心委托課題項目“勞動關系法律調整集體化轉型研究”(項目編號：2015lD0012）的階段性研究成果之一。

D412.6

A

2095—7416(2016)06—0001—05

2016-11-12

蔣景坤(1966-），女，吉林通化人，法學碩士，吉林省工會干部學校副校長，教授。