民間融資管控對策研究

杜興濤　吳玉霞

【摘要】民間金融的政府管制和社會自治是治理民間融資的兩個重要組成部分。河北省在制定管控民間融資對策時，要借鑒相關成功經驗，并根植于河北省民間融資管控實踐。要構建政府主導的、以社會組織為主體的民間金融風險監控體系，制定社會自治組織參與的交易規則和管理辦法，使政府管制和社會自治在其應有的領域內充分發揮作用。

【關鍵詞】民間融資 政府管控 社會自治 河北

【中圖分類號】G642.0 【文獻標識碼】A

民間金融政府管制和社會自治的概念及協調

民間金融政府管制和社會自治的概念。第一，民間金融政府管制。從經濟社會的發展來看，政府管制是經濟發展到一定時期的產物。在市場化和自由主義發展階段，市場交易行為日益頻繁，隨之而來的是交易安全問題、利益分配問題和結構性社會問題。為解決市場經濟自身引發的各種市場失靈問題，政府管制應運而生。政府管制是指地方政府或者中央政府基于一定的管理目的，依靠法律賦予的權利，對社會經濟各種主體和經濟行為進行有強制力的管理控制，以求保證經濟的平穩運行和社會的長期穩定。我國民間金融行業處于市場化改革的進程中，二元金融結構下金融管控機制處于構建的初步階段，民間金融制度缺陷凸顯，需要完善民間融資法律體系和相關制度，以保證民間融資領域的交易安全和市場的公平競爭，于是政府金融管制成為新興市場國家金融監管的重要手段。民間金融監管難度大，隱秘金融行為難于被察覺，因此政府管制的強制性、法制性和政策性可以通過公權力機關逐漸滲透至民間融資各個領域，具有權威性、強制性和指引性。

第二，民間金融社會自治。社會自治是指社會經濟各主體為謀取自身發展而減少政府政策規制和干預，并通過各種社會自治組織管理其交易行為，保證市場經濟的效率。從理論上講，社會自治是與政府管制相區別的社會經濟管理工具。社會自治以地區或行業的交易習慣、行規行約、市場規則為基礎，由社會自治性組織通過法律具體授權行使管理職能。民間金融交易從其歷史沿革上看，是在正規金融渠道無法滿足市場資金需求時，由市場自發產生的金融行為，也是金融行業市場化改革的必然結果和不可或缺的環節。從其發展過程上看，民間融資種類、形式、規則的發展速度較快，且基本形成一套潛藏的交易規則，政府管制民間金融，具有一定時滯效應，容易出現政策效果滯后的現象。如果通過社會自治民間金融組織對其本行業的交易行為進行管理和風險防控，可有效保證管理效率。

民間金融政府管制和社會自治之間的矛盾及協調。金融行業的政府管制和社會自治之間始終存在著固有的矛盾。從權利來源上看，政府金融管制是每個公民部分權利讓渡的結果，而金融社會自治是通過市場或金融行業自治協會進行，是市場內部權利的再分配，不涉及權利的讓渡。因此，二者間成此消彼長的態勢。政府過多的擁有管理權限，意味著市場行業自治的權利過少，進而產生金融抑制的狀態。如果政府較多的放權給市場金融自治組織，則交易效率和監管效率將有所提高，但也存在監管強制性不足和“監守自盜”的發生。因此，如何協調政府管制和社會自治，是管控民間融資中亟需解決的問題。

結合國內外金融治理理論和實踐，世界范圍內協調金融領域政府管制和社會自治大致有兩種方式，即有限政府理論和新公共服務理論。有限政府理論認為，政府不應是“全能政府”，政府和市場是同為兩種金融治理手段，但各自功能不同。政府的功能是保護市場的有效性，應承認政府監管的必要性。然而，政府不能肆意將監管的觸手延伸至民間金融各領域，而應只履行基本的職責，將其他職責交由市場行業自治組織解決，保證市場化的基本方向。具體到民間融資上，政府應對民間融資中有可能對金融秩序和交易安全產生嚴重后果的行為加以約束，確保民間融資在金融市場上的安全性。而將具體交易習慣、交易規則和交易中的審查交由行業自治組織負責，做到“小政府、大市場”。新公共服務理論在肯定市場自治的基礎上，也重新定義了政府職能。該理論認為，政府的職能應當是服務，因此政府的角色應當由“劃槳”轉變為“掌舵”，幫助市場一起尋找漏洞并提出解決方案。因此在民間金融管控領域，政府應當只承擔同服務行政類職能，并不是直接支配和命令管理關系，對本地區民間融資進行非強制性建議或指導，協助有關機構擬定民間借貸合同、制定民間金融機構管理制度等。

民間金融涉及國計民生諸多領域，存在潛在區域性風險，因此在金融風險的監管、融資企業信用風險監控上必須明確政府的監管職責，社會自治作為輔助配合。民間融資的發展是不同利益主體在意思自治基礎上為滿足資金需求而發展的產物，存在諸多利益訴求，因此在交易的具體過程、交易的規則、糾紛化解上應主要由民間融資行業自治機構管理，政府只需通過服務型行政行為、政策建議及法律法規等方式予以支持。

河北省民間融資發展現狀及管控中存在的問題

河北省民間融資現狀。根據2014年河北省融資數據顯示，河北省2014年上半年民間融資規模大約500億元，占河北省2014年社會融資總量的約9.6%，且逐年上升。從民間金融機構發展上看，近年來河北省民間金融機構從數量和業務范圍上都顯著增加，小額貸款公司數量已躋身全國前五名，融資性擔保公司超過600家，注冊資本金超過400億。2014年河北省典當行新增37家，新增分支機構12家，典當融資正逐漸向全省擴展。從民間融資利率上看，河北省企業民間融資加權年利率約為15.3%，向企業、個人和民間融資機構借款利率分別為18.8%、14.0%和23.6%。若以央行于2015年十月公布的貸款基準利率4.75%為標準，各種形式的民間借貸利率均徘徊在法定的四倍利率上限附近，有部分利息收入不受法律保護。

河北省民間融資管控中存在的問題。河北省民間融資主要以政府管制為主，管控權限集中在政府和相關國家機關。分析政府管制內容可以看出，管控內容分散、覆蓋面狹窄、手段單一，沒有體現出“小政府、大市場”的服務型政府理念。在社會自治方面，河北省雖也存在行業協會，但這種行業協會本質上是交流研究平臺，并未出臺對本行業的管控規章或規則，進而無法和政府管制形成配合。長期以來，這種政府管制和社會自治的不協調，不僅阻礙了河北省金融管控的步伐，也浪費了優質的社會管理資源。

第一，政府對民間金融的監管作用發揮不充分。在風險防范過程中，政府的角色應當是一個嚴格的監督者，始終貫穿金融風險監管的各個階段。河北省對民間金融的監管缺乏系統性，導致金融風險始終處于監管的邊緣地帶，地方政府在民間融資的管控中越位缺位現象嚴重。例如，非銀行民間融資機構是金融風險的高發區，但關于金融機構的監管只停留在《公司法》等上位法之中，河北省政府沒有針對民間金融機構的特殊性進行差異化對待。其原因在于金融領域仍然具有較多的計劃經濟色彩，地方政府金融政策必須服從于中央，缺乏一定自主性。而民間金融的特點之一是顯著的地緣性，地方政府金融管制的意義是在能夠立足于本省金融業發展實際的基礎上，制定符合本省發展要求的系統的、全面的、根本性政策法規。

第二，管制方式單一化。民間融資的政府管制中，政府的職能是通過行政服務類行為幫助金融主體彌補交易中存在的漏洞，規避交易風險。實踐中，河北省金融管制部門往往以強制性行政行為為主，政策具有顯著的指令性，政策設計僵化，且多為行政干預。除此之外，河北省金融管制部門的監管措施主要是直接行政管理，政策直接作用到金融主體上，缺乏靈活性。合理的政府民間金融管制中，政府應當大量使用間接管理的手段，通過協商、服務、法律、評估等方式進行管制。

第三，社會自治缺失。民間金融治理中，在交易的具體過程、交易的規則和地區社會信用保障上應由民間融資行業自治機構負責。河北省至今仍無民間金融管理的自治性機構，雖然擔保、典當等行業成立了屬于自己的行業協會，但是行業協會章程中主要涉及協會會員的活動、業務的培訓、技術交流，沒有對本行業進行監管的內容。

政府主導建立以社會組織為主體的民間金融風險監控體系

建立專業、綜合性金融風險管控機構。河北省民間金融機構缺乏有效市場準入和行為監督，造成大量金融中介在自身不具備風險防控能力的條件下從事民間融資業務。而風險防控是金融業發展的底線，因此需要由政府主導，并通過其強制力構建金融風險管控體系，將民間融資監管納入銀行監管體系中，從而降低我國“影子銀行”運行風險，保證系統性風險在可控的范圍內。

對民間金融機構的監管具體可從兩個方面進行。首先，由人民銀行和銀行業監督管理委員會負責對本省新設立的民間金融機構進行市場準入監管，重點是對金融機構經營范圍、人員組成和注冊程序進行審查，全省金融監管當局制定民間金融機構統一的最低資本充足率、注冊資本金數額，并比照商業銀行監管方法對其進行核算。不同類型的民間金融機構風險和經營方式不同，因此應在設立最低基礎上進行差別化調整，針對高風險、高杠桿率的融資擔保等機構，適當提高準入門檻，做到防患于未然。其次，對民間融資過程進行監督。民間融資具有隱蔽性，必須陽光化方能進行有效的風險防范，因此應借鑒銀行監管的經驗，通過存貸比、資產負債率、壞賬率等指標構建基本風險評估機制，并逐漸建立民間金融機構風險監測系統。目前河北省民間融資機構的準入主要由地方金融辦負責，從監管能力和監管技術兩方面看，都不適合作為民間融資主管單位，必須由人民銀行和銀監會等專業的金融監管部門進行監管。

建立政府監督、社會運作的融資主體評級機構。民間借貸市場之所以利率高企，除市場流動性不足外，信息的不對稱是一個很重要的因素。目前，河北省乃至全國在民間融資領域都尚未形成一個有效的民間信用評級機制。資金的供給方在提供資金之前，不能通過民間融資信用評級機制了解資金需求方資信狀況和償債能力，對放款的回收很難產生合理預期，不得不通過提高利率規避風險。

融資主體信用評級必須始終在政府嚴格監管下進行，但評級機構須為社會自治下的第三方機構。在這個過程中，應明確政府和評級機構權責歸屬，既要確保評級過程的公正性，又要保證評級結果的有效性。在評級機制構建中，應重點考慮評級機構的選擇問題。民間融資信用評級機構必須由具有良好評級資質的第三方機構擔任，政府可參照對債券信用評級機構的選擇過程進行選擇，全面了解評級機構的評價標準、評價方法和評價指標設置情況，并針對河北省不同地區產業集群的群體信用給予服務型建議，第三方評級機構必須對評級結果負責。

構建政府、市場相配合的河北省經濟社會征信平臺。民間融資究其本質，是信用條件下的資金拆借，政府若想對民間融資各方面全面系統檢測，必須對各主體信用進行調查，因此，在有效的信用評級機構設立后，還要搭建全省經濟社會征信平臺和登記系統，不僅要約束資金需求者行為，也要約束資金供給者行為。在征信體系構建中，征信主體的選擇是首要解決的問題。根據國際經驗，征信主體往往分成政府主導和市場主導兩類。以美國為代表的一部分國家主張通過純市場化手段進行征信，征信機構獨立于政府。以法國為代表的部分國家則強調政府征信的重要性。在法國，征信機構只存在于國營征信機構。

政府主導的征信系統主要負責全省企業和個人基本信用記錄，如個人基本信息、職業、家庭狀況、收入、信貸記錄等，以便政府充分了解債務人的基本信用情況。此層次重點應處理好個人隱私權和信用數據收集的矛盾，不允許任何超越個人隱私權的信用信息披露。在基本信用征集完畢后，應采取社會自治的征信系統，以行業自治性組織為主體，針對該行業所必須的信用信息進行征集和披露。這樣既可保證公權力有效滲透至信用體系，又給予不同行業充分的自主性選擇，保證了征信體系的靈活和高效，使資金供求雙方在最大程度上實現信息的對稱。在征信體系搭建完畢后，政府應出臺相關征信制度法規，盡快將征信制度用法律的形式加以明確，保障信用征集的強制性。

建立社會自治組織參與的交易規則和管理辦法

在交易領域，協調政府管制和社會自治的關鍵是明確何種交易需要政府強制規范。為充分保障交易的效率，政府應只對交易的宏觀原則和需要打擊的交易行為進行規制，采取負面清單制度，保證“無禁止即自由”的治理理念。而社會自治機構則應根據本行業發展特點，制定相應的行業內交易規則。在糾紛解決上，應采取多元化糾紛解決機制，政府推動相關法規制定，而行業自治機構負責簡單糾紛的調解和協調

制定社會自治組織參與的民間融資交易規范。民間融資具有隱蔽性，長期以來各地尚無通用的市場規范，從而使河北省民間融資方式混亂，交易規則欠明晰。與政府管制相比，民間金融行業內社會自治組織對于本行業的交易通則、規范和有利于提高交易效率的慣例更加了解，因此，針對交易領域的民間金融管控需由社會自治組織參與，而政府則需對行業自治組織進行合法性審核和宏觀管控或給予服務型行政指導。

在河北省2014年民間融資糾紛中，自然人之間或非融資機構法人間借貸糾紛所占比例最高。在民間借貸領域以信用和承諾作為僅有的擔保，依靠熟人間的人情關系進行借貸，借貸雙方甚至沒有有效的借款合同。針對上述融資方式的監管，應首先成立相關行業自治組織，對交易的程序、擔保規則等進行詳細的規范，政府則應側重服務型行政干預。政府服務型行政干預類似于中央銀行對商業銀行定期的窗口指導，雖然不直接影響被指導主體行為，但政府指導具有較高的公信力，足以達到提示和指導的目的。

制定《河北省民間融資管理辦法》。民間融資糾紛解決應以多元化為原則。從我國現行法律體系上看，河北省解決民間融資糾紛的法律依據主要有《民法通則》、《合同法》、《商業銀行法》、《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》、《刑法》等。這些法律法規和規章分散于不同法律位階，且不同法律間存在沖突和界限模糊的現象。在上述諸多立法缺陷并存的背景下，在此原則指引下，政府作為政府規章的制定機關，應充分行使其規章制定權限，借鑒溫州模式經驗，并結合本省實際情況制定《河北省民間融資管理辦法》，厘清合法融資和非法集資邊界，規范民間金融機構審查登記制度，明確各種法律禁止的非法轉貸、非法經營和沖突交易等行為，在利率市場化的基礎上明確民間借貸利率，明晰法人間借貸是否合法。法律在約束交易雙方行為的同時，還應約束政府行為，分配金融監管、風險監測和預警的責任歸屬，制定完善的追責機制。

（作者分別為河北金融學院法律系副教授，河北金融學院副教授；本文系2015年度河北省社會科學基金項目“邯鄲房企融資危機對河北省管控民間融資的借鑒及對策研究”的階段性成果，項目編號：HB15FX034）

責編 /王坤娜