民間公益組織法治化治理路徑完善

李金玉　宋新邵

【摘要】在我國經濟社會發展的新常態下，民間公益組織的法治化治理意義重大。目前我國民間公益組織法治化治理過程仍存在缺憾之處，亟需在法律體系、治理理念、內部治理的法治引領措施、外部運作的法治監管制度及法律救濟機制等方面進行健全、完善及創新，以促進民間公益組織社會經濟潛能的發揮。

【關鍵詞】民間公益組織 法治化 治理 路徑 完善

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

我國實務和理論中常將民間組織與社會組織混同使用，本文也不例外。民間公益組織，一般認為是以促進社會公共事業和福利事業為主要活動內容的民間組織，涵蓋救災、濟貧、助殘、扶弱、勞動就業、環境保護、社會公共設施、教育、文化、衛生、體育、科學技術以及協助政府部門為居民提供行政代理服務和專業化社會工作服務的組織，還包括部分具有公益性質的行業協會、商會等行業性社會組織，其具體形式包括社會團體、民辦非企業單位以及基金會三大類別。民間公益組織作為獨立于政府和市場的獨立第三方主體，已成為我國社會治理和社會事業的重要主體，是國家治理現代化的重要角色。

我國民間公益組織法治化治理的時代意蘊

自“十八大”以來，中央和政府特別強調社會組織管理制度的改革，并明確提出了加強和創新社會治理法治化的理念。治理與管理雖只有一字之別，但實質差異較大，體現著政府職能意識的升華和能力的提升。社會管理的本質和重點不是管而是理，理順社會關系，促進社會多元自治。國家對民間公益組織的法治化治理，不僅包含著政府合理監管、社會依法監督，還包含對組織體內部治理的法治引領。

作為國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分，民間公益組織具有組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性以及公益性等特征，對于創新公共服務供給方式、增進民生福祉、促進社會公平、推動政府職能轉型、推進現代公民社會、激發社會活力、實現社會和諧進步具有重大的價值與意義。但其經濟社會效能的發揮，需要良好的法治治理環境，需要制度化、規范化的扶持培育和透明化、高效化的法治監管。當前我國經濟發展進入速度換擋、結構優化、動力轉換的“新常態” ，隨之而來的是民生訴求增加，公共服務供給壓力加大，多元利益需求沖突糾葛，社會自身消解的矛盾的能力亟需強化引導，社會對民間公益組織的服務需求空間加大，對服務質量也有更高的要求。但在傳統的強政府、弱社會的社會治理結構下，目前民間公益組織的發展狀況和法治化程度仍然滯后于社會發展的客觀需求，不僅在數目上不成規模，且均不同程度的面臨成立、身份、資金或信任危機?，F有管理法律體制對于民間公益組織固有屬性的發展仍有較大阻礙；分散雜亂的法律規定嚴重影響民間公益組織法治化治理程度；政府監管乏力的狀況并沒有徹底改變，民間公益組織的長效培育機制仍不完善，亟需優化法治治理環境，完善并創新治理制度。

我國民間公益組織法治化治理存在的問題

法律法規的系統性、規范性不足。目前我國沒有一部專門的社會組織法、行業協會法，對民間組織管理的法律依據，散見于《民辦教育促進法》、《紅十字會法》、《社會團體登記管理條例》、《社會組織評估管理辦法》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等行政法規和部門規章中，不僅立法層次不高，內容陳舊且多有重復或沖突之處，嚴重滯后于社會發展需求。近幾年來，政府出臺了大量關于規范管理的政策文件，如《關于推進行業協會商會誠信自律建設工作的意見》、《關于加強社會組織反腐倡廉工作的意見 》等。這些政策內容涵蓋登記、組織建設、募捐、收費、稅收、財務、評估等各個環節，但因條文宣示性強而規范性較弱，缺乏法律強制執行力而在實施效果上大打折扣。

監管理念沒有徹底轉變，市場準入條件仍然偏高。長期以來，我國對民間組織的管理呈現重政府、輕社會，重行政、輕自治，重管控、輕服務，重事后處置、輕源頭治理的特點 ，對民間組織實施雙重管理體制，即民間公益組織的成立必須同時具有業務主管單位和注冊登記機關，并在人員、資金等方面設置了較高的成立條件，嚴重束縛了民間公益組織的發展。2013年，民政部對全國性公益慈善類等四類社會組織實行有民政部直接登記制，監管體制有所松動。但由于三大社會組織法并沒有做出相應修改，部分地區對于直接登記的民間組織范圍較?。?萬元的活動經費、50人以上個人會員或者30個以上單位會員、固定場所和專職工作人員的要求仍然是許多民間公益組織建立中的重大障礙。因此，在行政等級制下的直接登記案與雙重管理體制并存的現象實際仍然難以改變市場準入的嚴苛本質。

優化培育的法治引領制度不完善。雖然近幾年我國民間公益組織社會影響力日益增強，但整體來看內部治理不健全，財務以及人事管理不合理，獨立運作能力較弱，社會公信力偏低，籌集和整合社會資源能力不強，承接政府公共服務能力不足，許多公益性組織生存困難。關鍵原則，在于我國目前還沒有一部專門立法對公益組織的內部治理機制作出明確的規定，組織內部決策機構、執行機構和監督機構設置不全或權責不明，理事會的選任程序及其具體職責行政色彩濃厚；對財務報表、內部審計制度的制定及信息披露沒有規范性要求；行規會約、廉政與誠信建設及職業操守的制定缺乏法律框架內的內容引導；社會專業人才的引進、培養和待遇等問題也沒有法治化保障措施。

外部運作法治監管機制不健全。目前我國相關法律法規對民間公益組織運作的監管主要有常規的年檢、財務會計管理、審計監督、評估、稅務稽查等，但這些制度的設置并非合理，監管乏力現象嚴重。如社會組織三大條例對年檢內容的規定較為粗疏，即“按照章程開展活動的情況”和“財務管理情況”的籠統要求導致在年度檢查時無法深入徹查，年檢制度常常流于形式。國家對民間組織的財務管理和會計制度內容不全面，法定財務信息內容要求過于常規簡單，社會大眾關心的募捐資質、籌款情況、捐贈款物使用、資產保值增值等財產管理使用情況和公益慈善項目實施狀況無從查知。在政府審計監督上，缺乏常規性的制度化安排，大多規定“必要時，政府有關部門可以對其財務進行審計”、”基金會在換屆和更換法定代表人之前，應當進行財務審計”等附加條件，導致監督形式化嚴重。政府購買服務缺乏明確的法律規范，購買程序、權利義務及責任不明確，再加上目前民間組織承接社會服務的能力整體不足，難以形成公平有序的競爭環境，公益腐敗也難以有效克服。社會組織評估標準、評估程序仍需要更為細化的完善措施，第三方獨立評估制度仍在初步探索階段。由于稅收優惠制度本身的缺陷，稅務稽查制度對民間公益組織的監管作用十分有限。另外，我國民間公益組織退出機制缺失，監管存在漏洞。

法律救濟機制不健全?，F有立法中對新聞媒體、社會大眾、公益捐贈人、受益人相關知情權、隱私權、監督權、人格名譽權等權利的保護規定要么過于粗泛，要么存在空白，社會監督中的投訴受理渠道不暢通。但與此同時，由于現有立法關于違法主體的責任追究過于抽象宏觀，操作性差，且漏洞較多，追責主體力量分散，執法檢查開展困難，法律救濟難以有效提供。

完善我國民間公益組織法治化治理的基本原則

充分尊重并回歸民間公益組織的根本屬性。民間性和自治性是民間公益組織集合各種社會資源有效參與社會管理的基本保障。推動公益事業發展的動力與壓力來自于全身心無私奉獻于公益事業的使命感、責任感，行政力量對組織體本身以及項目的行政性干預，必然使民間公益組織的性質發生扭曲；高門檻設置、項目分配的失衡性傾斜也破壞一種正態的競爭機制。因此，法律對民間公益組織的治理應保持必要的克制態度，除了對組織運營目的和治理結構進行必要的約束外，應尊重其獨立決策能力，不過度干預其具體管理活動。

構建政府與民間組織社會治理法治框架。政府與民間公益組織在社會治理中的分工，必然是在政府領導下的社會協作治理，但行政權力總有逾越的傾向性，或者行政權力本身基于思維慣性或部門利益的考慮不愿意放權。二者合理關系模式的確立，必須有明確的權責規范約束，通過法律明晰二者的權責邊界，將部分政府職能通過委托、授權等方式進行轉移，實現社會公益事務的社會化、市場化和制度化的法治治理框架。

優化培育與合理監管并重。作為社會公共事務或福利事業的分擔者，對于正處于增速發展期的民間公益組織，其離不開政府的扶持與培育。部分能力不強、參差不齊的民間組織，缺乏有效監管必然時常發生背離公益組織的違法行為發生。民間公益組織的治理應該堅持優化培育制度與合理監管制度雙管齊下，在保持公益組織主體獨立自主性的同時，提升問責性及透明度以建立公眾信任和信心，確保其受到有效、公平和適度的規制，從而充分發揮其社會經濟潛能。

我國民間公益組織法治化治理完善路徑

積極修法立法，構建系統科學的法律體系。應該根據社會組織發展的客觀需求，及時開展法律法規的廢、改、立工作。中央應制定統一的《社會組織法》，統一厘清社會組織的角色定位、組織形式、組織結構、職責范圍等基本問題，對登記注冊、培育扶持、監督關聯和公平發展等方面進行科學合理的制度設計。目前應積極推進社會組織三大條例的修改工作，廢除陳舊、沖突的內容，查漏補缺，保持制度及時調整和完善創新。同時，對現有相關各項政策的實施效果開展調研，結合實踐積極優化完善，然后啟動立法程序，大力推進政策制度向法律制度的轉變，提高民間組織治理的法治化程度。各地可根據省情社情大膽創新，在法律不禁止的領域范圍內積極進行立法嘗試，為中央立法提供經驗。

轉變監管理念，從過度監管轉變為適度的“善治”。政社分開、權責明確、依法自治是現代社會組織體制的基本屬性。政府對民間公益組織的管理，必須轉變理念，把對社會組織的監管由過度監管、限制性監管、單一監管和事前監管轉變為適度監管、激勵性監管、多維監管和后置監管。進一步放寬公益類社會組織的市場準入條件，寬進嚴管，允許民間公益組織通過對法人或非法人身份的自由選擇，分別獲得登記或備案兩種成立方式；降低資金和人員限制，可將登記會員人數由50個降為10～20個，注冊資金從3萬元降低至3000元～5000元不等，有條件的地區可實現“零資金門檻”登記；取消對場所的限制，審批期限可規定為15個工作日，通過增加字號等形式突破“一業一會”的限制，盡可能保障民間公益組織合法身份的獲得。獲得備案的公益組織應該成為孵化基地重點培養對象，助其發育成熟進而獲得登記。政府應不斷拓展放權范圍，不惜不挑不留，使社會組織分擔社會治理任務與責任，不斷健全社會組織評估制度，積極制定職權轉移目錄和有能力承接服務的民間公益組織名單，并保持動態管理。政府各職能部門在審批登記、日常監督、稅務稽查、違法審查、信息披露、公共服務、行政處罰等各環節依法協同管理，構建高效合理的多維監管體系。

大力推進培育扶植的法治化引領措施。通過推進社會組織立法，督促建立獨立自主、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構。如指導完善以章程為核心的內部治理機制，明確成員大會、董事會或獨立董事以及監事會等組織機構的職責權限，實現權力明確分工和有效制衡；通過人事調整和財產分割等手段實現民間公益組織的”去行政化”，健全民主機制，依法實行獨立自治與規范運作。制定信息公開辦法，指導民間公益組織向成員公布年度工作報告、財務工作報告、會費收支情況重大決策、重大活動和資產財務等信息，向社會公開登記事項、章程、組織機構、接受捐贈、承接政府轉移職能以及政府購買服務事項等信息，增加透明度和公信；并督促組織將信息公開經常化、日常化。強化內部審計制度，確保人員、財產、慈善活動按照法律法規和組織章程的要求有序運作；明確公益組織支出管理成本的途徑、比例。健全社會工作人才制度，在薪酬待遇、職稱評定、信用記錄、社會保險等方面進一步實現制度化和規范化。推動健全行業自律規約，制定行業職業道德準則。推行誠信承諾，建立社會組織異常名錄和“黑名單”，完善建立守信激勵和失信懲戒措施，根據信用等級在年度檢查、等級評估、稅收優惠、職能轉移、購買服務等事項辦理中獎懲有別。在稅收激勵方面，有學者建言將稅收優惠范圍從所得稅進一步擴大到增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅等；相關公益使命的商業收入享受免稅待遇，對用于非營利活動的收入可給予稅收優惠；適當提高企業捐贈人和個人捐贈納稅額扣除比例，分別為由12%提高至15%，30%提高至50% ，筆者深以為然。

強化完善外部運作法治化監管機制。民間公益組織年檢制度的嚴格執行，必須以完善的內部審計和財務制度的以及健全的信息公開制度為依托，應駁回過于簡陋粗糙的年度工作報告和財務報表并要求其修改，明確將募捐活動、財產管理和使用、信息公開等內容作為審查重點，及時對違法違規行為進行糾正與處理，年檢結論應全面客觀真實。制定《社會組織信息公開條例》，完善政府監管信息公開制度，公開信息具體內容應包括組織名錄及其設立、變更、評估、年檢、注銷、撤銷登記信息和政府扶持鼓勵制度措施、購買社會組織服務信息、受獎勵及處罰信息、本行政區域慈善事業發展年度統計信息等，以便全方位接受民眾免費查閱和監督。財政、稅務部門監督管理重點審查公益組織的財務會計狀況、享受稅收優惠和使用公益事業捐贈統一票據等。

完善法律救濟機制。建立法定社會監督平臺，為公眾提供完整的慈善信息和暢通的信息公布渠道；任何監督人或利益關聯人均可向所屬的公益領域聯合型、行業性組織或民政部門等相關政府部門投訴、舉報；重點保障捐贈人的知情權和監督權，對捐贈財產的使用有異議的捐贈人還可直接向法院起訴。 按照“誰登記、誰管理”的原則，由批準登記的民政部門會同相關部門展開聯合執法，依法對對民間公益組織和相關主體在注冊登記、組織管信息公開等環節中的違法行為依法開展追究，明確擠占、挪用、侵占公益慈善資金、虛假認購和虛假募集公益慈善資金、慈善招標采購和公益創新項目違規操作行為的責任認定與依法查處，對以慈善為名組織實施的違反法律法規、違背公序良俗的行為、以誹謗造謠等方式損害慈善組織及其從業人員聲譽等其他違法違規行為依法及時查處。。

（作者單位：西安工業大學人文學院，西安文理學院；本文系陜西省社科基金資助項目“陜西民間公益組織法治管理創新研究”階段性成果，項目編號：12E058）

【注釋】

①曹建萍：“從社會管理到社會治理：理念與實踐”，《特區實踐與理論》，2013年第1期。

②李立國：“做好新常態下基本民生保障工作”，《求是》，2015年第24期。

③顧朝曦：“在“四個全面”戰略布局中把握和推進基層社會治理創新”，《求是》，2016年第4期。

③馬慶鈺：“十三五”期間我國社會組織發展思路”，《中共中央黨校學報》，2015年第2期。

責編 /張曉