北京亟需精準有效的人口調控政策體系

李進

【摘要】“十三五”期間，北京人口調控必須堅持系統調控和源頭調控的原則，制定出精準有效的人口調控政策，分層次、分區域、統籌協調推進首都人口合理疏散和有序流動。

【關鍵詞】北京 人口 調控 政策 【中圖分類號】C924.21 【文獻標識碼】A

北京作為全國首都和超大城市，長期以來一直面臨人口問題的困擾。外來人口的急劇增長和無序流動，以及人口結構和空間分布的不合理，使得北京的環境資源、社會秩序和管理、公共安全和服務都面臨難以承載的巨大壓力。為了合理引導人口流動，緩解特大城市環境和資源壓力，中共北京市委十一屆八次全會決議要求嚴格控制人口規模，提出了2300萬的人口調控紅線。

值得注意的是，盡管北京市常住人口數量依然在增長，但無論是從總量增速上還是從外來人口增量占比上，北京常住人口增量增速都呈“雙降”趨勢。實際上，這種“雙降”趨勢從2010年便已經開始。因此，實現2020年2300萬以內的人口調控目標意味著每年增量要控制在25萬以內，雖然有一定壓力但并不難以實現。尤其需要指出的是，北京市已開始進入了老齡化社會，未來15年，隨著45-60歲人口進入老年行列，北京老齡化程度和人口負擔將迅速提高，這同時也意味著勞動力年齡段人口的急劇減少。目前北京市人口出生率雖然穩中有升，但主要體現在10歲以下兒童數量有所增加。可見在未來15年以內，北京市仍需要適度吸納外來年輕勞動力年齡段人口，以補充勞動力需求，降低過度老齡化趨勢。因此，北京外來人口調控應將調控重點放在質量和結構調控上。

傳統人口調控措施的經驗與問題

一些實地調研表明，旨在控制和減少外來人口數量，提高外來人口素質的人口調控措施在取得一定成效的同時，帶來了諸多非預期后果，主要表現在：

第一，外來人口管控過程中部門分割所帶來的人口信息失真與人口信息采集和登記的落后。目前城市公共部門中涉及外來人口管理工作的主要有四個部門，即公安、勞動、計生與教育，在這四個部門中，除了公安，其余三個部門都是只關注外來人口中的特定人群，部門的分割和數據的碎片化導致城市外來人口特征數據無法有效獲取。如何準確采集外來人口信息，掌握外來人口結構特征，從而為科學合理的城市人口政策出臺提供決策參考，成為特大城市人口調控工作中的重要難題。

第二，一刀切的管控措施可能導致外來人口“減量減質”。究其原因，主要癥結在于，外來人口調控的基本思路是留住“高層次”的，減少“低層次”的，但在政策的制定和執行時忽視了兩個基本問題：一是忽視了外來人口的結構和分布，使得人口調控政策精準性大打折扣。現行人口調控的主要措施是加強社會治理，以城中村整治和拆違為例，越是接近市中心，地方政府政策執行動力越強，而越往中心區，外來人口整體素質也越高。因此，各種針對外來人口的社會治理最終落到中上層外來人口身上，對最底層外來人口施加的影響較小。二是現行的人口調控政策采取一刀切式的運動式執法，使得政策的執行效果大打折扣。在制定相關政策時，往往把標準定得過高。以通過教育政策調控人口為例，提高外來子弟入學門檻本來是人口調控的強有力措施。按照政策預期，孩子有資格上學的外來民工家庭，各方面的條件和水平基本上會好于不符合條件的家庭，從這個意義上，對于優化人口結構是有積極作用的。但實際上政策門檻設置過高，真正有資格合法入學的孩子太少，因此政策執行的區分度和精準性很差。

如此一來，許多政策制定的初衷是減少外來人口中較低端的三分之一的人口，但對于這三分之一的人口，城市治理的許多政策措施實際上并沒有任何實效，而真正受這些治理政策影響的卻是外來人口中的中間階層。他們原本希望在城市里獲得比較有尊嚴的生活，而不斷抬高的政策要求和生活成本又讓他們倍感壓抑，因此選擇離開的也往往是外來人口中的中間層。總之，既往的外來人口調控政策實際上陷入兩難困境：如果不嚴格推行，壓縮人口的效果不明顯；如果嚴格推行，可能出現外來人口總體素質下降的不良后果。

北京人口增長趨勢特征及調控建議

“十三五”期間，北京人口調控必須堅持系統調控和源頭調控的原則，制定出精準有效的人口調控政策，分層次、分區域、統籌協調推進首都人口合理疏散和有序流動。為此，可以從如下三方面著手：

一是以居住證積分制為契機，利用現代信息技術，建立起科學的人口信息采集、登記和管理系統。精確有效的信息是科學決策的重要基礎和依據，因此，必須整合人口信息登記和管理部門，搭建實時人口信息監測系統，實現數據共享公用。總體上看，北京仍然將居住證定位于傳統的戶籍管理思維中，將其與享受首都的公共資源和社會福利綁定起來。實際上，在居住證芯片上植入現代信息技術完全可以實現對人口信息的實時采集和更新。利用現代移動信息技術，建立起覆蓋整個城市的人口信息系統和人口信息數據庫。各相關部門根據使用權限可隨時調取使用，從而實現信息的一次采集、統一存檔、多方共享。

二是以疏解首都功能為導向，通過新一輪城市規劃和產業結構調整來引導人口合理分布及有序流動。首都核心區和郊區人口分布的不均衡是造成多種城市病的根源，引導人口合理分布和有序流動是緩解北京環境和交通問題的重要舉措。例如，在生活服務業方面，針對北京市龐大的消費人群，要注重郊區縣服務業的發展和業態的更新，大力發展會議會展、健康養老、醫療服務、教育培訓和鄉村休閑旅游等產業，緩解中心城區服務業壓力。而某些特定的公共服務領域，例如醫療服務，由于北京在這方面的服務水平高，事實上承擔著全國疑難病治療的職能，應該在機場、高鐵站為核心的適宜區域，建立較為集聚的醫療服務區，避免這部分就診人口向中心城區的集聚。

三是以京津冀協調發展與環首都經濟圈建設為指引，積極推動周邊農業人口的就近就地城鎮化，縮小周邊地區與北京的差距，從源頭上遏制外來人口向北京集聚。首先是建立跨地區的產業疏解與扶持機制，降低北京下轄區縣政府GDP考核，鼓勵周邊區縣和環北京經濟圈周邊城市合作建立產業園區，區縣政府也可以和周邊城市建立發展聯盟，實行稅收共享政策。其次是加快北京公共服務的疏解和周邊區域基礎設施建設。北京周邊城市普遍面臨著經濟水平滯后、財政能力不足的問題，這就嚴重制約了當地基礎設施發展和公共服務的提升，為此，北京可以選擇一部分城市試點，投資當地公共基礎設施，制定相關政策，鼓勵北京的醫院和學校等優質公共服務資源落地周邊區域，迅速提升這些地區的公共服務水平。再次是建立區域一體化的交通設施，加強北京與周邊省份的公路、軌道交通銜接。

（作者為北京工業職業技術學院文法與管理學院副教授、全國青聯委員、民建會員）

【參考文獻】

①《北京市委全會決議首提嚴控人口：2300萬為“天花板”》，新華網，2015年11月26日。

責編/張寒 美編/于珊