國家治理視域下央地關系研究

周蕓帆

【摘要】十八屆三中全會釋放出清晰的改革信號，標志著中國進入了“五位一體”全面改革時期，全會提出的“國家治理體系和治理能力”的概念也充分說明了中國共產黨具有較強的學習能力和敏銳的危機意識。中國已成長為全球關鍵性大國，中央與地方關系更是中國政治結構中極其重要的一環。正確處理好中央與地方關系，有助于在“四個全面”的總體布局下營造和諧的政治生態環境，更是中國共產黨調適治理方式、完善治理體系、提高治理水平的重要體現。

【關鍵詞】國家治理 中央與地方關系 從嚴治黨

【中圖分類號】D251 【文獻標識碼】A

中央與地方關系是經濟社會發展的權力框架體系之一，在中國共產黨一黨執政環境下，科學地認識和總結中央與地方關系模式，依照十八屆三中全會精神，對央地關系進行科學審慎的完善優化，這對進一步推動經濟與政治體制改革大有裨益。從政治學理論視角出發，中央與地方關系不僅包括中央政府與省、市（縣）、鄉鎮之間的關系，同時也應包括政黨、企業、公民社會組織等多種形態的社會組織。為簡單起見，本文所論述的央地關系僅取狹義的定義，即中央政府與一般地方政府之間的關系。建國以來，這種關系始終處于動態演進過程之中。在傳統計劃經濟時期，中央與地方關系的演進特點是收權與放權的往復循環；改革開放之后，以財稅體制改革和政府機構改革為重點，中央與地方關系的調整取得了寶貴的成功經驗，同時也顯現了諸多不足。

中國共產黨十八屆三中全會把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，這是中國共產黨結合我國特殊國情與實際現狀后對馬克思主義的新發展。在新的問題和新的任務面前，中國共產黨需要重新審視并思考中央與地方關系，這包括兩點：第一，如何從中央和地方整體和長遠的利益出發，合理調整和優化中央與地方關系，是中國共產黨面臨的一個重大課題。第二，如何深入把握現代社會發展規律，建構起中央與地方之間新的治理格局，建立一個高效的現代政府，這也是中國共產黨在實際治理過程中需要思考和破解的時代課題。

中央與地方關系的內容實質和戰略意義

中央與地方關系的內容實質。中央與地方間的關系主要是由三方面關系構成，即權力關系、經濟關系和行政關系，其核心是中央與地方間的行政關系，具體又分為中央與地方間的法律關系、制度關系、政策關系、人際關系和行政調控關系，以及中央與地方政府機構和官員之間的聯結、互動、相互依存和相互影響。不僅如此，中央與地方關系還呈現出諸多特點：首先，中央與地方關系是多方位、多維度的。中央與地方關系不僅涉及政治、經濟、文化、社會等各個層面，還包括歷史與現實的呼應，國內與國外的比較等諸多方面；第二，中央與地方關系是持續靈活的動態發展關系。中央與地方的關系的建構與協調不是固定不變的，而是一種動態上的協調和平衡，受到歷史、地理、經濟、文化、習俗等眾多因素的影響；第三，中央與地方關系是“統一性”與“多樣性”相結合的。中央與地方的關系是相輔相成、共同促進，即“統一性”和“多樣性”的有機結合。

在當今社會關于中央與地方關系的實質有多重理解和看法，主要包括：其一，中央與地方關系是一種利益關系，中央代表國家的整體利益和社會的普遍利益，地方代表國家的局部利益和地方的特殊利益，中央與地方關系的實質就是國家利益和地方利益的博弈；其二，中央與地方之間是一種權力配置關系，核心問題就是集權和分權，中央與地方權力如何分配的關系；其三，中央與地方關系是權利義務的關系，主要是指中央與地方各自的行政主體在行使權力時依法享有的權力義務關系。

全面把握中央與地方關系的戰略意義。中國的歷史遺產和文明傳統都要求中國擁有一個強有力的中央政府和活力四射的地方政府。中國共產黨在新中國成立以來的六十多年里對中央與地方關系不斷進行探索實踐，取得一定成就，但仍有諸多問題，例如“經濟增長與社會發展的不平衡”、“經濟社會發展和生態環境保護的不平衡”、“區域之間的政治經濟發展不平衡”等問題。這都反應當前中國發展所面臨的重大問題和深刻矛盾，這在不同程度上都與中央與地方關系緊密相聯。實踐證明，當中央政府擁有較高權威，對地方政府擁有較高的領導能力時，政治秩序和治理成效是顯而易見的。中央政府居中協調，處于“總攬其成”的核心位置，地方政府各司其責，充分發揮積極性、能動性，結合中央精神自主靈活地探討本地的經濟社會發展途徑。

因此，黨的十八屆三中全會指出應當“正確處理中央和地方、全局和局部、當前和長遠關系，正確對待中央和地方之間利益格局調整。”協調好中央與地方的關系，將傳統中央與地方關系進行超越和發展，讓國家與社會處于最佳狀態，這是中國共產黨對中國特色社會主義現代化內涵的全新解讀和重大創新。當前國際形勢進入到一個有利于中國和平發展的全新階段，中國作為最大的發展中國家需要抓住有利于自身發展的一切機遇，中國共產黨需要在此基礎上進一步理順中央與地方關系，這事關中國能否順利實現現代化轉型、構建一個全民認同的國家治理體系。

正確處理中央地方關系應遵循的規則

維護國家統一和民族團結。中國是一個統一的多民族國家，相對于一般行政區域而言，中央與民族地區的關系更具特色，處理中央與民族地區關系必須始終服從國家的統一和民族團結這一最高價值。只有這樣才能達到降低社會的政治離心力，使各民族在社會主義條件下和統一的祖國大家庭內繼續深化改革的目的。

第一，注重法治的作用。法治是中央與民族地區關系發展的有力保障，切實將中央與民族自治地方關系納入法治化軌道：一方面，民族自治地方的活動必須遵守國家《憲法》和法律，統一受中央領導。另一方面，依法明確中央政府和民族自治地方政府職權的層級結構和權責關系，在充分尊重少數民族自治權利和利益的同時，民族區域自治地區也要自覺接受中央的監督，維護以中央為代表的整體利益。

第二，加強政治溝通。中國共產黨必須將各族人民團結在建設社會主義旗幟之下，把中央與民族地區各種不同的構成要素、互動關系結合成一個整體，通過制度、組織、價值體系等連接紐帶，建立一種政治溝通機制使其既能表達民族地區的利益訴求又能完成國家意志的傳輸。

港澳特別行政區。中國共產黨正確處理中央與港澳特別行政區之間的關系必須尊重歷史和現實，尤其要尊重和遵守《憲法》和《基本法》。中央在最大限度保障特別行政區的自治權的同時，必須體現中央在國家主權和國家統一等重大問題上的絕對權威，香港澳門地區應積極響應和配合事關國家發展的各項政策，繼續擴大港澳的開放合作，為本地區贏得更多發展機遇和空間。

中國共產黨執政地位不變。中國共產黨是中國特色主義事業的領導核心，新中國成立60多年來中國共產黨在長期的實踐和探索中累積了相當豐富的中央與地方關系處理的理論和實踐經驗，并創造性的提出了正確處理中央與地方關系的一系列新思想、新觀點。歷史經驗告訴我們只有緊密團結在中國共產黨的周圍，在中國共產黨的堅強領導下，中國才能抵御外國列強的入侵，化解各種國內政治經濟危機，實現民族的獨立復興與富強。在當前，堅持黨的領導，完善黨的領導的多種形式，是實現中華民族偉大復興的重要條件之一。因此，在國家治理現代化的視域下，黨的領導必須要始終堅持，但領導方式需要不失時機地進行相應性的改革，領導水平也要隨著時代的發展而不斷提升。

國家結構不變。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力的現代化，無疑在新時期為中國共產黨在積極正確處理中央與地方關系指明了道路。然而有人認為國家治理的概念來自西方，就簡單認為治理現代化就是西方化，需要照搬西方的國家治理模式。但事實并非如此：其一，我國的單一制國家結構是在傳承我國歷史文化和經濟社會發展的基礎上漸進的結果，是在中國共產黨的領導下深刻認識和自覺把握中國特色社會主義道路的內涵與實質的前提下構建的，這一體制除了能使黨帶領國家進行經濟、政治和文化建設，還能在國家面臨危難和重大突發性公共事件時展現出強有力的動員能力、決策能力和執行能力；其二，在全面深化改革中我國的政治改革不涉及基本政治框架的變動，是一種以政府治理或政府管理體制為重點內容的改革，是中國共產黨深刻認識和自覺把握中國特色社會主義制度的本質與優勢而提出的①。

在國家治理視域下科學處理中央與地方關系

樹立中央與地方各級政府科學執政理念。執政理念是各級政府的執政靈魂和價值取向，是轉變政府職能、創新行政體制的關鍵。首先，樹立服務型執政理念。樹立服務型的執政理念就是確立政府“人民公仆”的地位，中央與地方各級政府要做到有擔當，與此同時還應積極與民眾互動，對于人民所提出來的意見和建議、訴求要及時回應并采取相關行動；第二，樹立高效型執政理念。中央與地方政府是否高效運作是判斷政府治理能力和效率的的重要標準之一。因此，中央和地方政府都應將效率和效能，作為完善優化執政能力的重要抓手。充分依托優越的社會主義制度，從制度機制上不斷提高；第三，樹立有限型政府理念。政府的職能往往取決于市場和社會的需求，在公共活動的領域內政府提供公共產品，制定公共政策，但在具體的經濟和社會事務中，政府不宜管的太細，只需提供良好的宏觀經濟環境和競爭規則、建立健全市場法規，達到維護經濟秩序、調節社會分配的目的。

調動中央與地方兩個積極性。全面深化改革當下的一個重點就是政府的簡政放權。在處理中央與地方關系時，需要注重調動中央和地方兩方面的積極性。一方面，中央要有權威，一個強有力的中央政府是整個體制的“壓艙石”。必須要在黨、政、軍方面充分發揮統一領導性，在戰略的規劃部署、政策的制定和實施、標準的判定方面都要樹立中央的權威性，真正做到關鍵時刻能夠統攬全局，協同多方。另一方面，也要充分調動地方積極性，中央需要在一定體制框架內進一步下放權力，減少對地方一些微觀事物的干預，讓地方充分發揮主觀能動性，地方層面也要強化全國“一盤棋”的理念，自覺維護中央的權威的同時增強大局意識，更好地肩負起嚴格執行國家法律法規和宏觀政策的責任。

依法治國與依規治黨相協調。法治作為人類進步和政治文明的標志是衡量一個社會是否能實現現代化的重要參數，也是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略。中國共產黨在憲法和法律范圍內活動，這就要求黨內的運行規矩與法治國家相協調。其一，通過制定和實施科學、有效的相關法律，將中央與地方之間的政治活動、經濟活動、社會活動、文化活動、生態活動全納入法律框架體系之下，最大程度地調動中央與地方多領域合作，在互動合作中尋求中央與地方間整體利益最大化，只有中央與地方的關系走向制度化、規范化和程序化，才能降低中央與地方之間的信息不對稱、權力不對稱、利益不對稱，從而推動構建國家治理體系的成效；其二，中央與地方各級政府的黨員領導干部需要培養法治思維，提高依法執政的能力。近日，中共中央印發《中國共產黨廉潔自律準則》（以下簡稱《準則》）和《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》），這兩項黨內法規全文公布，為全面從嚴治黨樹立了道德高線和紀律底線。新《準則》和新《條例》彰顯了從嚴治黨的堅強決心，樹立了一條道德高線，中央與地方各級黨員干部需要以新《準則》和新《條例》為鏡子，時刻對照、檢點自己的工作行為。同時，進一步加強黨性修養，自覺接受監督，增強法紀意識，帶頭廉潔自律做遵紀守法的模范。

將“三嚴三實”作為檢驗領導干部的重要標準。全面從嚴治黨是新時期黨的建設偉大工程，將“三嚴三實”作為檢驗中央與地方領導干部的重要標準，不僅有利于規范未來中央與地方政府的行政行為、提高行政效率，更有利于國家領導人制定和實施有益于國家發展的政策方針，指明中央與地方政府工作的主要內容和努力方向，確保在推進國家治理現代化進程中遇到的各種困難和矛盾能得到及時和有效的解決。

首先，各級黨員領導干部要嚴格以“三嚴三實”精神規范自己的思想行為，加強黨性修養，端正人品官德，培養優秀品行和高雅趣味，不斷提高自身綜合素質，避免“德之不修”，做到“持身要嚴”；其次，作為黨員領導干部要帶頭學習、踐行“三嚴三實”中蘊含的修身立德的道理。

加快推進中央與地方形成合力。無須諱言，現階段中央和地方有些機構政出多門、職責不清、職能錯位等現象較為突出和嚴重，所以一定要按照治理能力和治理體系現代化的標準，從職能和權限等角度，科學標界，相互合作，避免“三個和尚沒水吃”和“九龍治水”的鬧劇。也要防止利益部門化、權力碎片化的弊病，解決這些問題必然要由中央加強和完善頂層設計，從長遠和宏觀角度，有針對性地解決突出問題。同時，地方上的探索經驗也是中央頂層設計的重要借鑒和來源之一，兩者必須要相得益彰，不能以各自立場、利益和角度的不同，相互抵觸和輕視。

中國共產黨作為執政黨要從國家和民族根本利益的高度，從宏觀層面對國家治理體制改革的領導和指導，對改革的各方面、各層次、各要素都要整體規劃、統籌兼顧，通過調整機構、明確職能、整合資源、協調利益等方式避免我國現行治理體制中出現的政出多門以及部門和地方主義，根除“上有政策，下有對策”的做法，形成治理合力，取得治理效果。

中央和地方關系不能僅靠中央單方面的意志來維系，中央要鼓勵地方進一步解放思想和積極探索。各地區要以創新精神，努力探索服務于社會和群眾的多種途徑和形式，鼓勵不同區域因地制宜進行差別化試點。由于我國地區發展不平衡，在地方層面先行先試，在掌握了地方治理的相關規律、積累了地方治理的改革創新經驗之后及時將優秀的創新做法先在小范圍內實施，并對其進行整體性和系統性設計，創造可復制、可推廣的機制制度，最后再向全國推行和推廣，將成熟的改革創新政策上升為國家制度 。

中央和地方關系與中國的統一與發展、社會的繁榮和諧息息相關，也關系到“兩個百年”和中華民族偉大復興目標能否順利實現。目前，中央與地方顯露出來的問題和矛盾說明央地關系改革還有極大的深化空間。在新的歷史條件下中國共產黨需利用新思路、新方法妥善處理中央與地方關系，這不但有利于中國實現現代化建設目標，更有助于在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應、取得總體效果。

（作者單位：電子科技大學馬克思主義教育學院）

【注釋】

①俞可平：“推進國家治理現代化的六大措施”，《前線》，2014年第6期。

②“‘三塊地改革頂層設計呼之欲出 堅持不突破三條底線”，新華網，2014年12月3日。

責編 /張蕾