政治生態治理研究現狀及展望

袁峰

【摘要】營造良好政治生態是全面從嚴治黨的內在要求，近年來國內政治學者圍繞政治生態治理的組織領導、關鍵群體、重要問題、核心要求、對策措施等展開了研究與探討，形成了有關政治生態治理的基本分析框架。從嚴治黨永遠在路上，對政治生態治理的研究也將會得到持續的推進，凈化公職人員單位政治生態、加強政治生態監測、增強治理機制的有效性等將會成為今后政治生態治理研究的聚焦點。

【關鍵詞】政治生態 治理 研究 中國

【中圖分類號】D676 【文獻標識碼】A

加強黨的建設，必須營造一個良好的從政環境，也就是要有一個好的政治生態。國內政治學者圍繞如何凈化當前的政治生態這一主題，著重探討了黨組織在凈化政治生態中的責任擔當、領導干部在凈化治理中的引領示范作用、選人用人的正確導向、權力運行制約監督的有效性、治理措施的系統協調等問題。

政治生態治理研究現狀概述

有關黨組織在政治生態治理中的作用研究。習近平指出：從嚴治黨是全黨的共同任務，需要大氣候，也需要小氣候。各級黨組織要主動思考、主動作為，通過營造良好小氣候促進大氣候進一步形成。區別于參與政治生態治理的其他主體，黨組織在政治生態治理中居于樞紐地位。一些地方和單位管黨治黨不嚴、政治生態持續惡化，主要原因是，一方面，有的地方和單位表面看起來黨在管黨治黨，但沒有管到位上，沒有嚴到份上，沒有做到真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴，而是管一陣放一陣、嚴一陣松一陣；另一方面，是因為政治生態稍不注意就容易被污染，一旦出了問題，黨組織要想恢復就要付出很大的代價。張希賢在《論黨的建設新階段：全面從嚴治黨》一文中指出：各級各部門的黨委（黨組）和黨的基層組織，應當認真抓好四件事。一是把思想轉到全面從嚴治黨的新階段上來，切實增強全面從嚴治黨意識；二是工作上落實管黨治黨責任，強化黨風廉政建設主體責任和監督責任；三是建立與認真實施黨建工作考核制度；四是嚴肅責任追究。①

有關政治生態治理中“關鍵少數”的研究。國內政治學者認為，領導干部的言行很大程度上代表著黨組織的意志，他們是黨的路線方針政策的執行者，是踐行紀律與規矩的“風向標”，必須使其言行符合有關法律法規和章程紀律的規定，因為群眾總是聽其言，觀其行的。王文杰指出：在政治生態系統中，每個領導干部都是環境的一部分，領導干部怎樣，環境就怎樣。②領導干部，特別是高級領導干部以身作則非常重要，因為這能夠產生以上率下的示范效應，充分調動人民群眾正當行為的積極性和主動性。張伯里指出：“廣大人民群眾往往既從大多數領導干部身上看我們黨的優點，又從少數領導干部身上看我們黨的缺點。”③當前，有的領導干部以為當了官就可以有特權、高人一等；有的領導干部熱衷于“盯上級、“傍大款”；有的領導干部不愿擔當、不敢擔當、不能擔當，抱著“多做多錯，少做少錯，不做不錯”的錯誤態度；有的領導干部面對錯誤言論不敢批評，面對歪風邪氣不敢斗爭；有的領導干部“身在曹營心在漢”，家屬、錢財轉移到國外，隨時準備“跳船”。這些現象對政治生態治理帶來了負面影響。學者們普遍認為，營造良好的政治生態，嚴明吏治、嚴格管理是不可或缺的重要一環。

有關選人用人的研究。選人用人應當按照崗位性質、職責權限、任務目標以及人員自身條件，選擇并使用適宜的人員，同時，應當要求其履職行為能夠合乎相應的行為準則、紀律規范以及考核標準。當前一些地方和單位選人用人已經偏離了規范的行為模式，嚴重破壞了紀律與規矩，任人唯親、搞拉幫結派的“小圈子”、買官賣官等對政治生態造成了系統性和長期性的影響，對干部的思想、作風及行為具有直接的導向性。如何糾正選人用人上的不正之風？國內學者在指出問題的同時，提出了解決思路：其一，以往在干部“入口”標準把握上存在重才輕德的傾向，在理想信念、個人品德、思想情操、價值觀等方面把關不嚴，使得一批“缺德”人員進入干部隊伍，敗壞了黨風政風。學者們主張只有堅持以好的導向把優秀的干部選出來，才能出現“用一賢人則賢人畢進”的局面，見賢思齊才能蔚然成風。學者們高度評價習近平提出的“好干部”的五條標準（信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔），認為不僅對以往“德”方面出現的“虛化”、“弱化”問題，提出更具體、更嚴格的標準和解決措施，而且用辯證統一的思維將“德”與“才”兩者的關系有效揭示出來，使“德才兼備，以德為先”的用人原則真正落到實處。④其二，在選人用人操作機制上存在著缺陷。有的單位“一把手”凌駕于黨組織之上，直接插手人事安排，將提名權變為決定權；有的單位考察工作不全面，只考察了政績沒有考察民意，只注意了個人貢獻沒有關注集體作用，只看到現實狀況沒有看到長遠未來，只查了查檔案沒有到基層走訪，同時一些考察還存在信息失真失實問題；有的是民主推薦及民意測評方法不科學，陷入“一票定人”的困境。有學者提出，要健全綜合研判機制，積極探索既充分發揮黨組織領導和把關作用、又廣泛聽取群眾意見建議的有效實現方式，注重多方比對、科學論證、通盤考慮，真正把群眾信任和滿意的干部選準用好。⑤其三，選人用人上存在官場“逆淘汱”現象，在干部選任上尚未形成“驅劣”的趨向。有的地方與單位，對于有作為干部、不作為干部、亂作為干部沒有評判標準及甄別機制，導致“庸官”、“貪官”居于高位，卻讓腳踏實地的務實干部吃虧。學者們提出：組織部門要嚴格干部考核評價標準，堅決淘汱不合格的干部；黨委要嚴格落實選人用人責任，誰提名誰負責，誰考察誰負責，形成選人用人不當責任追究機制，防范不合格干部混入隊伍；紀委要嚴格執行組織紀律，將跑官要官者一律列入提拔任用“黑名單”。

有關權力運行制約監督的研究。2015年中央巡視組在對中管單位的巡視中發現，多家單位的重點領域、重要崗位存在不同程度的廉政風險。公共部門的崗位職責權限應當明確，并且要形成相互分離、相互制約的機制。然而，有關權力運行體制機制的改革通常涉及到既得利益者，他們通常也會順應上級要求及社會壓力表面上構建起權力制衡的機制，但真正實施的并不多。辛鳴認為，現在一些人不管遇到什么問題都歸結為制度問題，想當然地認為只要從理論上認識到并設計出一個好的、先進的、優越的制度，這一制度就會自發地變成現實，就能解決所有希望解決的問題。制度的設計固然重要，但制度的運行更為關鍵，只有科學的制度設計與對權力的有效監督緊密結合，制度運行才能發揮應有的功效。⑥邱煒煌認為，凈化政治生態，核心是制約權力，即重點防范權權交易、權錢交易、權色交易，搞利益輸送，為此要明確權力邊界，嚴格規范各級黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能。⑦

有關治理措施協調性的研究。政治生態的治理措施，一方面，需要考慮治理問題產生的根源與背景，以便采取全面的、適宜的、針對性的措施；另一方面，要注意各種治理措施之間的協調性，從而構成一個有機系統。洪浩在《全面從嚴治黨需要關注的幾個問題》一文中提出，從嚴治黨要把初步治標與制度治本、思想治根統一起來。⑧政治生態問題的發生，可能是地方或單位的制度缺陷，可能是人們的道德缺失，也可能是既有制度根源又有文化淵源。因此，在治理措施方面，既應當有正式規則層面的改革與完善，也應當有非正式規則層面的變遷與推進，并且要使非正式規則與正式規則之間保持有機協調的狀態，防止及避免這兩類規則之間出現矛盾與沖突。王長江在《反腐需加強制度系統設計》一文中指出：這些年來，反腐倡廉制度在朝著體系化的方向邁進。但是，缺乏體系性、系統性，仍然是現有反腐倡廉制度的突出特點。從系統論的角度看，出臺的各項規定，如果不能有機地連接起來，形成閉合的系統，就會導致制度建設事倍功半，甚至出現制度變形。⑨

政治生態治理研究前景展望

凈化公職人員單位政治生態的研究將會成為熱點。當前對政治生態治理的研究，主要是在宏觀治理層面的研究，且局限于黨內政治生態的研究。然而，腐敗現象及不正之風起源于一個個具體的單位，國有單位應當成為預防政治生態污染的“第一道防線”。政治生態問題是由局部（地方或單位）發生并逐步蔓延開來的，政治生態治理既需要宏觀規劃，也需要微觀調控。立足單位研究公職人員從政環境治理問題，實質是追溯問題源頭的研究，也是關系到源頭治理的研究。對于宏觀政治生態的治理，也具有解剖麻雀的典型意義。目前有關政治生態治理的研究，要實現兩個轉變：一是將研究視角從宏觀的政治生態聚焦到微觀的單位政治生態上，從微觀視角去研究政治生態治理問題，有助于推進宏觀的政治生態治理機制在基層單位的運用，為構建凈化政治生態的微觀治理機制提供理論支撐；二是將研究對象從黨內的政治生態問題擴展到體制內的政治生態問題，因為體制內政治生態包含了黨內政治生態，能夠囊括更為廣泛的政治生態問題，擴大研究的適用面。公職人員單位政治生態可以界定為單位人員生態、單位黨組織生態、單位制度生態三個組成部分，要將人員—組織—制度作為分析研究的三個重點，分別評估其對從政環境的影響，觀察其存在問題，分析其受污染的原因，提出保持其健康狀態的對策機制，并對三者之間的關聯性及協同凈化機制進行研究。當前要結合中央對中管企事業單位的專項巡視結果，重點關注單位黨組織管黨治黨“寬松軟”問題、“機關化、行政化、貴族化、娛樂化”問題以及對內部腐敗容忍度過高問題等。

加強政治生態監測的研究，將會增強人們對政治生態問題的發現能力。政治生態與自然生態一樣，稍不注意，就很容易受到污染，一旦污染了，就要付出很大的代價才能恢復。如同維護自然生態需要進行環境監測一樣，政治生態的凈化治理也要建立在對政治生態狀況變動監測的基礎之上，只有及時把握各種花樣翻新的腐敗現象及不良作風，才能采取有針對性的治理措施。以往發現政治生態問題的主要方式是通過各級黨委的巡視巡查。巡視機構扮演著黨委“欽差大臣”的角色，具有權威性、專業性，以自上而下的監督能夠發現一些平常未被注意的問題。同時，巡視巡查期間群眾舉報通常會比平時踴躍，能夠擴大案件線索來源。然而，單憑巡視巡查工作組成員個人的經驗與能力所能發現的問題畢竟是有限的，群眾舉報也只是被動獲得信息的渠道。如何通過政治生態監測獲得更多有價值的信息？從國外對公共部門監測的實踐來看，通過向公職人員發放問卷，了解公職人員對單位人事安排、決策民主化、預算使用、公共服務的公正公平性以及腐敗容忍度的感受，有助于監測到單位政治生態中是否存在裙帶關系、挪用公款等政治生態問題。問卷調查在政治生態監測中的作用不容小視，當前要結合中國情況，研究在巡視巡查工作中運用問卷調查了解公職人員對單位政治生態問題真實感受的操作性方案。新西蘭反腐學者杰瑞米·波普指出：“經歷和主觀感受對于嚴格的分析來說都是有用的數據。不管是關于現在還是過去的議題的具體數據，對于反腐敗戰略來說，都是一件有力的武器。”⑩

政治生態凈化機制有效性的研究，將會推動構建務實管用的政治生態治理體系。風清氣正的政治生態環境，不僅需要徹底鏟除腐敗現象滋生的制度、體制和機制土壤，而且要構建起內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系。體制機制改革和制度創新是促進政治生態不斷改善的重要途徑，當前要抓緊建立缺位的制度，盡快完善有局限的制度，持續改進不適宜的制度，堅決摒棄不合理不合法的制度。改革開放以來，我國陸續出臺的反腐敗法規制度上千件，然而，制度實施力弱一直是制約我國腐敗治理的重要因素，也是反腐敗理論研究中的難點問題。政治生態治理的研究，應當圍繞機制創新為增強制度實施的有效性提供具有可操作性的方案。制度的有效性取決于制度建設的針對性，今后一段時期應當著力研究構建如下一些政治生態凈化機制：為了達到以正壓邪的目的，需要研究具有導向性的治理機制，例如，以廉潔價值觀為導向的教育引導機制；規范領導者行為導向的履職負面清單評價管理機制、一把手黨內生活率先揭短亮丑機制；選優驅劣的選人用人導向機制。為了突出治理重點，需要研究具有監測性的治理機制，例如，部門及崗位管理漏洞、腐敗機會的定期診斷機制；單位內部規章定期清理機制等。為了落實治理責任，需要研究具有責任性的治理機制。例如，“帶病提拔”問題倒查機制和違規用人糾錯機制；將減少腐敗存量、遏制腐敗增量納入黨建工作述職評議考核機制；管理部門下達廉政風險清單—單位梳理任務清單—紀委開列監督清單的責任管理機制等。為了形成多方共治，需要研究具有參與性的治理機制。例如，落實《黨員權利保障條例》的單位保障機制；批評與自我批評發言通過媒介公開的機制；發揮紀委在民主生活會上監督作用的機制；社會公眾對國有單位在社會道德領域的問責機制等。為了深化治理功能，需要研究具有借鑒性的治理機制。例如，借鑒各地做法及經驗，探索甄別有作為干部、不作為干部、失職瀆職干部的單位機制；借鑒新加坡公職人員人人盡責的制度設計，研究公職人員如果知道同事違紀而不舉報也以違紀行為論處機制的合法性及可行性。全面從嚴治黨是循序漸進的治理過程，是治理者與治理對象不斷提升博弈層次的過程，表現在治理機制設計上，需要以不斷從嚴為導向、不斷增強實施力為目標持續創新完善。因此，持續創新治理機制是公職人員從政環境不斷得到凈化的根本保證，也是一個可以拓展深化的研究領域。

【注釋】

①張希賢：“論黨的建設新階段：全面從嚴治黨”，《理論探索》，2015年第2期。

②王文杰：“淺談領導干部的執政意識與擔當精神”，《前線》，2015年第1期。

③張伯里：“牢牢抓住領導干部這個‘關鍵少數”，《光明日報》，2015年2月15日。

④劉旭濤：“選人用人的新理念新方法”，《北京日報》，2014年7月7日。

⑤趙愛明：“為深化改革立好選人用人‘風向標”，《黨建》，2014年第1期。

⑥辛鳴：“制度哲學的時代回應與擔當”，《人民日報》，2015年1月8日。

⑦邱煒煌：“政治生態山清水秀靠制度”，《天津日報》，2015年5月4日。

⑧洪浩：“全面從嚴治黨需要關注的幾個問題”，《學習時報》，2015年4月13日。

⑨王長江：“反腐需要加強制度設”，《人民日報》，2013年3月17日。

⑩[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐敗—建構國家廉政體系》，清華大學公共管理學院廉政研究室譯，北京：中國方正出版社，2003年，第400頁。

責編 /張蕾