關于進一步推進特約四員民主監督的初步思考

中共上海市委統戰部課題組

（中共上海市委統戰部，上海200031）

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關于進一步推進特約四員民主監督的初步思考

中共上海市委統戰部課題組

（中共上海市委統戰部，上海200031）

摘要：特約四員民主監督經過二十多年的發展取得了重要的成績，但是也逐漸揭示出該項工作存在的局限性，主要表現為個人行為、內部監督、幫助聘請單位開展監督業務工作和監督聘請單位業務工作開展情況四個方面。這使得特約四員民主監督尚不能充分體現其政黨監督的性質和應有作用。有必要從明確其監督性質、主體責任、工作關系、監督方式等方面加以推進。

關鍵詞：特約四員；民主監督；政黨監督

特約監察員、特約檢察員、特約審計員和特約教育督導員民主監督是民主黨派民主監督的主要形式之一，進一步推進特約四員民主監督對于民主黨派更好發揮參政黨作用和我國政黨制度優勢具有重要意義。本文結合上海的特約四員情況，對進一步推進特約四員民主監督提出初步思考。

一、基本情況

目前上海市級特約四員共有79人，其中，除市監察局特約監察員20人中2人為中國共產黨外，市檢察院特約檢察員22人，市審計局特約審計員15人，市教委特約教育督導員22人，全部為黨外人士。77名黨外特約四員中，民革9人、民盟12人、民建10人、民進9人、農工黨9人、致公黨6人、九三學社9人、臺盟4人、工商聯4人、無黨派人士5人。四個單位工作主要有以下七個特點：

（一）領導高度重視

四個單位均將特約四員工作列入黨組工作議程，認真研究部署相關工作。主要負責人身體力行，定期召開會議介紹情況、召開座談會聽取意見、領隊調研等。四個單位均明確了分管領導，班子成員加強與特約四員的聯系。

（二）明確責任處室

四個單位均明確相關處室和人員具體負責，落實全年工作安排，組織具體活動，保持與特約四員的日常聯系。相關業務部門積極配合。

（三）加強制度建設

市監察局制定了 《上海市監察委員會特邀監督員工作辦法》、市檢察院制定了 《特約檢察員工作制度》，進一步推進了特約四員工作的制度化、規范化。市審計局根據審計署、中央統戰部 《關于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》，市教委根據 《上海市教育督導條例》等，均形成了較完整的特約四員工作制度。

（四）向特約四員提供知情服務

根據自身實際情況，積極向特約四員提供知情服務。主要方式是召開會議介紹情況、組織考察了解情況、提供相關書面材料、相關會議邀請特約四員參加等。市監察局每年年底由主要領導向特邀監察員通報本年度行政監察工作情況和下一年度工作打算，每年邀請特邀監察員參加全市紀檢監察工作會議，定期提供有關簡報和資料。市檢察院每年年底召開特約檢察員座談會，通報本年度檢察工作情況和新一年工作計劃，每年邀請特約檢察員參加全市檢工會議和檢察長會議，定期編發 《上海檢察動態 （特約檢察員專刊）》，通報工作部署和進展情況。市審計局每年邀請特約審計員參加全市審計工作會議，定期向特約審計員通報本市年度預算執行和其他財政收支審計工作情況，按時寄送有關信息簡報、審計報告。市教委每年年初召開通氣會介紹新年工作思路，年中召開總結會征求意見，邀請特約教育督導員參加全市教育工作會議，按時寄送有關參考材料。

（五）安排特約四員參加監督業務工作

四個單位均認真安排特約四員參加監察、檢察、審計和教育督導工作。市監察局安排參加黨風廉政建設責任制專項檢查、有關重點項目專項督查、政風行風評議和政務公開評查、參與信訪接待化解矛盾，廣泛參加對各單位的執法監督。市檢察院每年安排參加一項監督重點工作。2012年參加法律監督專項檢查，2013年參加執法為民主題實踐活動，2014年參加反貪污賄賂專項工作。平時組織參加聽庭評議、反瀆案件講評會、信訪接待等，內容涵蓋自偵、刑檢、監所檢察、民行檢察、控告申訴等檢察工作各方面。市審計局安排參加各類審計業務，深入參與到審計實施、審計廉政檢查、審計結果公開等各環節。市教委安排參加重大督政、督學、視察活動，安排對教育的重點、難點和熱點問題進行隨訪督導。

除此之外，各單位也越來越注重聽取特約四員對本單位工作的監督。一般通過召開座談會形式，聽取特約四員對本單位工作開展情況及本單位自身建設的意見和建議。

（六）研究采納特約四員提出的意見建議

在參加監督業務中，特約四員提出了大量的意見建議，各單位積極研究采納，并及時反饋結果，如，特邀監察員提出的關于加強對本市公立高等學校的非學歷教育管理的建議，報送市紀委、市監察局、市教委采納后，推動了實際工作。市檢察院采納吸收了多項特約檢察員關于密切聯系群眾、加大打擊危害群眾切實利益的犯罪行為的力度、加強檢察官隊伍自身建設方面的意見建議。市審計局采納吸收了多項特約審計員關于生活垃圾處理、出租車行業經營管理情況等多個重點審計項目的意見建議。市教委采納吸收了多項特約教育督導員關于社會力量辦學、辦好社區學校、提高學生身體素質等方面的意見建議。

除了研究采納特約四員的監督意見外，各單位還注重發揮特約四員自身專長的智力優勢，在一些重要課題研究上聽取他們的深度分析。如，市監察局在 “行政權力的監督與制約”“加強黨風廉政建設”“構筑源頭治腐的法制系統工程”等課題，市檢察院在 “檢察改革和創新”“推進社區檢察工作”“加強未成年人社會觀護”等課題，市審計局在制定 《上海市審計條例》“審計項目全過程管理”、“陽光財政實施”等課題，市教委在制定 《上海市教育督導條例》“本市義務教育均衡發展”“推進區縣教育現代化”等課題上，充分聽取特約四員的真知灼見，產生了明顯的成效。

（七）建立了特約四員牽頭協調機制

以 “聯席會議制度”進一步健全了由市委統戰部牽頭協調的工作機制，有關聘請單位、推薦單位、部分委辦的統戰部門參加，每年召開一次會議，交流情況，推動工作。在 “聯席會議制度”下設 “工作會議制度”，由 “聯席會議制度”參加單位的具體職能處室負責人參加，每年召開一至兩次，落實具體工作安排。市監察局、市檢察院、市審計局和市教委是 “聯席會議制度”和 “工作會議制度”的重要組成單位，各單位都認真參與，積極發揮作用。另外，各民主黨派市委、特約四員所在單位對特約四員工作也給予了大力支持。

根據以上基本情況來看，在市委領導下，各方面共同努力，上海積極貫徹中央關于特約四員工作的各項要求。《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中發〔1989〕14號）《中共中央關于進一步堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中發 〔2005〕5號）《關于加強特約人員工作的意見》（統發 〔2006〕11號）《關于進一步加強和完善特約 （特邀）人員工作的意見》（滬委統發 〔2009〕40號）文件的主要措施基本得到落實，特約四員提出的意見建議對相關工作起到了積極的促進作用，上海特約四員工作取得了重要的成績。

二、主要問題及原因

從查找問題的方面看，集中體現在一個問題上，即在肯定特約四員工作取得重要成績的同時，普遍認為特約四員民主監督作用并未達到應有的程度，相對于民主黨派的政黨協商、參政議政來說，民主監督是一個短板。從具體工作層面來說，存在四個問題：

（一）知情不夠深

雖說各單位在向特約四員提供知情方面盡可能采取了多種措施，但對于特約四員來說，知情還是不夠，主要是難以深入。大部分知情方式如特約四員參加一些全市性的工作會議、年度工作情況通報會等，一般只能了解一些面上的情況；一些知情方式，如閱讀聘請單位寄送的報刊雜志等，對特約四員開展工作幫助并不是太大。主要是由于缺乏相應的政策依據，聘請單位難以提供、特約四員難以索取更為具體的信息。知情不夠從最初的環節決定了特約四員提出的意見建議的整體水平難以達到令人滿意的程度。

（二）作用發揮不夠實

現在特約四員作用主要分為兩個方面，一個是幫助聘請單位在監察、檢察、審計和教育督導業務工作上發揮作用；另一個是對聘請單位監督業務工作開展情況及單位自身建設提出意見和建議。由于特約四員并非合資格的監察、檢察、審計和教育督導官員，既沒這個法定的身份 （沒有法定官員的監督權，也沒有相應的強制調查權），也一般不必須達到這樣的能力 （紀檢監察干部辦案類的需司法職業資格專業技術職稱，財會審計類的需注冊會計師或注冊審計師專業技術職稱，檢察官需司法考試資格證，審計員至少需內審師資格證，教育督導員需教育督導員資格證，這些都說明其專業性是很強的），因而從幫助開展業務工作來發揮民主監督的作用角度而言，必然存在著難以逾越的障礙。對聘請單位監督業務工作開展情況及單位自身建設提出意見和建議，目前還處于比較初步的階段。

（三）實際效果不夠好

主要體現在四個方面：第一，真正監督性的意見建議比較少。根據一項統計，在150條建議中，表揚和建議性質的建議占70%多，反映問題的意見為25%左右。第二，即便是反映問題的意見，相當部分的意見也比較一般化，如，對有關文書中錯別字的糾正。第三，聘請單位對意見建議的采納并不明確，一些情況下只能作一般性的表述，如，“有關問題已經注意到，將采取措施逐步解決”。第四，作為監督，查找不足和工作批評是首要的。實際工作中，這種應有的監督張力，多數被溝通、咨詢等性質的意見建議所替代。

（四）制度規范不夠完備

雖然各單位基本都建立了特約四員的制度，但從制度建設的基本要求來看，這些制度實際上并未將中央和市委相關文件的要求具體化，還達不到制度規范的要求。這些制度大體上相當于工作制度或者工作安排。

可以看出，在特約四員民主監督的知情渠道、作用發揮、實際效果和制度規范等各個環節都存在相當大的不足。而這些不足卻是建立在相關文件的主要措施基本得到落實的基礎上的。為何會產生如此鮮明的矛盾？課題組認為，這個集中的矛盾揭示了五個深層次的問題，只有解決這五個問題，才能將特約四員民主監督向前推進，這五個問題是：

（一）特約四員民主監督應當是組織行為，而不是個人行為

這個問題的核心涉及的是特約四員與民主黨派的關系。目前，特約四員由市監察局、市檢察院、市審計局和市教委聘請，由市委統戰部商請民主黨派市委推薦。特約四員具體工作由四個聘請單位安排，特約四員有關意見建議直接向四個聘請單位提出。部分民主黨派市委近年來逐漸加強了與本黨派特約四員的聯系，主要是召開特約人員座談會溝通情況。所以，除推薦外，特約四員民主監督工作與民主黨派基本是無關的，也就是說，一個黨派的特約四員并不是代表本黨派到所聘請單位開展民主監督。正是由于特約四員是以個人身份而不是以民主黨派組織的身份到所聘請單位開展民主監督，使得他們處于一個尷尬的地位，既不能以合資格的政府或者司法官員身份開展監督業務，也不能以民主黨派的名義發表意見建議，從而導致他們的民主監督難以落實。應當將個人行為上升到組織行為。因為特約四員民主監督一個最基本的屬性，即它屬于民主黨派民主監督的范疇，體現民主黨派的組織性是特約四員民主監督能夠屬于民主黨派民主監督的基本要求。否則，它就不能稱為是民主黨派的民主監督，而只能算是從民主黨派成員中選出一些成員來進行群眾監督。只不過它的知情渠道比一般的群眾監督更便利。

（二）特約四員民主監督應當是外部監督，而不是內部監督

這個問題的核心涉及的是特約四員與聘請單位的關系。目前，特約人員的聘請、工作內容、工作方式、目標設定等全部由聘請單位來安排，這表明，就工作這個角度來說，特約四員民主監督與聘請單位工作是一體的，是聘請單位工作的組成部分。正是因為這種內部性安排，使得特約四員既不可能主動開展工作，也不可能有效開展有別于監督業務的民主監督，從而無法達到民主監督的特定效果。應當改內部性安排為外部性安排。一方面是因為特約四員民主監督屬于民主黨派民主監督，本身就有外部監督的要求；另一方面，如果特約四員民主監督與聘請單位工作是一體的，是聘請單位工作的組成部分，就說明聘請單位的其他工作人員完全可以替代特約四員的工作，這就從根本上消解了設置特約四員的必要性。

（三）特約四員民主監督不應當是幫助聘請單位開展監督業務工作

這涉及到特約四員民主監督內容的定位。上文已經說明，特約四員因不具備法定資格，無法正式開展聘請單位相關監督業務工作。更進一步可以肯定，特約人員民主監督也不是幫助聘請單位開展監察、檢察、審計和教育督導業務工作。因為聘請單位之所以聘請特約四員并不是因為本單位相應工作人員人數不夠、力量不足，即便如此，也不應當由聘請特約四員來解決。目前，各聘請單位積極安排特約四員參加各類監督業務工作，這個做法是完全正確的，也是有關文件的明確要求，但要明確對這個做法意義的定位。特約四員參加相關監督檢查等業務工作，意義不在于幫助聘請單位開展業務工作，而在于支持特約四員深入實際了解情況，是知情環節，是特約四員民主監督作用發揮的必要前提條件。

（四）特約四員民主監督不應當是聘請單位業務工作開展情況及單位自身建設

這涉及到特約四員民主監督對象的定位。迄今為止，關于特約四員職責最詳細的規定是在中央統戰部、最高人民檢察院、教育部、監察局、國土資源部、審計署、國家稅務總局聯合下發的 《關于加強特約人員工作的意見》（統發 〔2006〕11號）文件中。《意見》列舉了包括特約四員在內的特約人員職責的五條具體內容，無一條內容表明特約四員民主監督是聘請單位監督業務工作開展情況及單位自身建設，更不能進一步簡單認為特約四員民主監督的對象是市監察局、市檢察院、市審計局和市教委。

關于特約四員民主監督的內容、對象，必須結合民主黨派的民主監督和我國政黨制度的整體安排才能得到正確理解。按照中發 〔1989〕14號、中發 〔2005〕5號、《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》（中發 〔2015〕14號）文件的規定，民主黨派民主監督的對象是明確的，即中國共產黨；民主監督的內容主要是國家憲法和法律法規的實施情況、中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況、黨委依法執政及黨員領導干部履行職責和為政清廉等方面的情況；同時明確了民主監督的方式，即提出意見、批評、建議。民主黨派民主監督的上述原則規定要得以實現必須通過具體的形式，《條例》列舉了十種主要形式，特約四員民主監督是主要形式之一。十種主要形式中的任何一種都是為了實現民主黨派民主監督的總目標，也必須符合民主黨派民主監督的總要求。特約四員是通過在四個特定的聘請部門承當特定的職責、享有特定的權利、履行特定的義務來實現民主黨派的民主監督。也就是說，特約四員民主監督的對象和內容與民主黨派民主監督的對象和內容是一致的。迄今關于特約人員最詳細規定的統發 〔2006〕11號文件中并無特約人員民主監督的對象、內容的規定，而只有特約人員職責、權利、義務的規定，就是一個有力的佐證。

（五）特約四員民主監督不應當是 “監督的監督”，而應當是政黨監督

無論是監察、檢察、審計還是教育督導，性質上要么是行政監督，要么是司法監督，都屬于監督的范疇。如果說特約四員民主監督是這些部門及其工作開展情況，那么特約四員民主監督就是 “監督的監督”。從一般意義上來說，可不可對 “監督”進行 “監督”？當然可以，這是公民的一項基本權利，從憲法權利上來說，公民可以對任何國家機關進行監督。但是公民的不同組成部分如何實現這項權利是有所區別的，有不同的特定方式方法，不能混淆于其他方式方法。特約四員民主監督的對象是中國共產黨或者在地方來說是能代表中國共產黨的機構，而不是特定的政府部門和司法機關，特定政府部門和司法機關及其黨組織都不代表中國共產黨。能代表中國共產黨的機構，在上海市級層面就是中共上海市委，在區縣層面就是中共區 （縣）委。另一方面，特約四員民主監督的主體不應當是具體的特約四員，而應當是民主黨派或者是能代表民主黨派的機構，在上海市級層面就是民主黨派上海市委，在區縣層面就是民主黨派區 （縣）委。說到底，特約四員民主監督作為民主黨派民主監督，它要實現的是民主黨派與中國共產黨之間的監督，性質是政黨監督，實現的就是政黨之間的關系。正確的理解應當是，特約四員根據在四個單位了解的情況，就國家憲法和法律法規的實施情況、中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況、黨員領導干部履行職責和為政清廉等方面的情況的不足和缺點提出意見、批評、建議，并通過民主黨派恰當的渠道向中國共產黨中央或地方黨委提出。同時，防止對司法權等獨立運行的干預。

通過以上分析可以看出，由于實際中特約四員民主監督工作中個人行為、內部監督、幫助聘請單位開展業務工作等情況的存在，使得特約四員民主監督從整體上被限制在一個較為矛盾和困難的境地，往往開展的是群眾監督、行政監督、法律監督或者業務監督，但由于法定條件和業務能力的限制，這些監督實際上也難以取得效果。本應該有的政黨監督的要求，卻沒有得到很好的體現。這就是雖然有關特約四員民主監督文件的主要措施基本得到落實，但特約四員民主監督的實際與作為民主黨派民主監督的要求產生較大差距的根本原因。

三、關于進一步推進特約四員民主監督的思考

根據以上分析，可以得出結論，目前特約四員民主監督的困境主要在于沒有充分體現政黨監督的要求，從而使得特約四員民主監督被局限于一個有限的平臺，與其他類型的監督不能有效區分開來，難以充分發揮自身的獨特作用。應當從以下方面加以梳理和推進。

（一）明確監督性質

對其特性從不同角度有不同的把握，如，從監督的形式上來說，它屬于民主監督，從監督的內容上說，它屬于政治監督；從政治層面上看，它屬于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的范疇，從法制層面上看，它屬于權力運行制約和監督體系的范疇等。但其根本性質是政黨監督，處理的是政黨之間的關系，主要是實現民主黨派對中國共產黨的監督。只有從這個根本性質出發，才能與其他類型監督區別開來，明確其基本要求，準確發揮其作用。

（二）明確主體責任

特約四員民主監督是中共黨委邀請民主黨派在監察、檢察、審計和教育督導這四個特定領域開展的監督。因此，被監督主體是中共黨委，監督主體是民主黨派。主要形式是邀請民主黨派成員擔任這四個部門的特約四員，但這四個部門不是被監督的主體，特約四員不是監督的主體。被監督主體中共黨委和監督主體民主黨派雙方要進行規范有序的合作，明確各自的責任和義務，確定對特約四員的管理制度，規范對意見建議的研究處理。

（三）明確工作關系

第一，民主黨派為特約四員的派出單位，監察、檢察、審計和教育部門為特約四員的接受單位。

第二，接受單位及其工作情況不是特約四員的監督對象。派出特約四員到接受單位，是民主黨派深入了解情況的重要方式之一。

第三，特約四員向民主黨派負責。有義務向民主黨派匯報工作情況及提交民主監督性質的意見建議。

（四）明確監督方式

特約四員民主監督性質的意見建議提交民主黨派，民主黨派加以整理吸收，通過政黨監督會渠道向中國共產黨提出。要明確政黨監督會的時間、地點、頻次、方式、議程等。

（五）進一步加強對特約四員知情的支持

可以確定一個基本原則，即除保密、身份限制等影響接受單位履行職責原因外，特約四員可以參加接受單位的其他會議、活動，查閱材料。知情環節非常重要而且是第一個環節，如果知情不充分，其他的無從談起，所以確定這樣一個基本原則很有必要。

（六）進一步加強對特約四員能力的培訓

目前培訓比較少，一般是聘請單位舉辦。統戰部門、民主黨派、黨校、社會主義學院等應加強對特約四員能力培訓和教學的安排。

（責任編輯：劉穎）

執筆人：汪明洲

課題組組長：虞麗娟 （1963-），女，中共上海市委統戰部副部長。

課題組成員：汪明洲 （1970-），男，中共上海市委統戰部副調研員。肖詩浩 （1964-），男，中共上海市委統戰部黨派處副處長 （正處級）。

DOI：10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.03.048

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：1672－0911（2016）03－0048－05

收 稿日 期：2016-03-11