城市化進程中的鄰避危機研究*

吳　濤　奚潔人

（中國浦東干部學院，上海　201204）

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城市化進程中的鄰避危機研究*

吳濤奚潔人

（中國浦東干部學院，上海201204）

摘要：鄰避危機是由變電站、化學工業企業等鄰避設施而引發的公共危機，極易引起當地民眾抗爭，是城市化進程的衍生物和副產品。目前針對國內城市化進程中的鄰避危機研究還處于起步階段，對該問題的研究需要進行多學科視角的分析。鄰避危機是城市化、城市現代化相伴隨的產物，鄰避設施本身就是人類通過科技和工業進步不斷追求美好生活的矛盾體，而這一矛盾體的解決必須以民主促民生，將危機處置與源頭治理、風險評估與新型群眾工作方式方法的創新探索、法治思維、協商民主的實踐運用相結合，將公共價值、公共精神的引導與公民教育的路徑探索結合起來，探尋具有中國特色的鄰避危機問題對策及解決之道。

關鍵詞：城市化；鄰避危機；多學科研究

*國家社科基金青年項目《我國城市化進程中的鄰避危機及對策研究》（12CGL102）與中國浦東干部學院院級課題《改革開放的利益機制研究》（CELAP2015-YJ-01）階段性研究成果。

奚潔人男（1947-）中國浦東干部學院教授博士生導師

鄰避危機，國外學者一般稱為“Not In My Backyard(不要在我家后院)”，簡寫為“NIMBY”，因英文縮寫的音譯和其具體的含義，國內學者通常翻譯為“鄰避”。鄰避危機是由變電站、化工企業等鄰避設施而引發的公共危機，上述設施本身是科技改變生活的產物，是城市進步和生活發展的具體表現，鄰避危機的載體具有獨特的負外部性，其成本由設施所在地的居民負擔，收益由更大范圍的抽象集體共享，極易引起當地民眾抗爭，引發公共危機或群體性事件，鄰避危機是城市化進程的衍生物和副產品。如2007年廈門PX項目被迫叫停事件、2009年廣州千人集會抗議南景園變電站事件、2010年百色民眾抗污染怒砸鋁廠事件、2011年大連市民反建福佳PX項目事件、2012年浙江鎮海事件、2013年上海松江電池廠事件、2014年廣東茂名事件等。其研究意義在于，一方面此類問題在城市化進程中的頻繁已經加劇了社會不穩定因素，成為社會維穩和政府執政的尖銳難題。另一方面，此類問題國外研究較多，但目前針對國內城市化進程中的鄰避危機研究還處于起步階段，對分析我國城市化進程中的鄰避危機及對策仍是一個需要解決的問題。

一、鄰避問題研究的傳統范式

綜觀學術界近年來關于鄰避問題的研究，已有文獻形成了兩個主要的傳統研究范式：

研究范式Ⅰ：在經濟學的框架內討論鄰避危機，尤其是從市場機制的角度討論相關對策。有學者從經濟學角度認為應以市場化方式解決鄰避危機的環境補償方案。①也有學者從垃圾處理等鄰避問題的產業化、市場化視角出發，討論了基于利益補償機制的多個主體的利益—協調以規避鄰避危機。②還有學者認為，破解鄰避危機的基本思路是消除處理地居民和全社會在邊際收益、邊際成本上的差異，建立和完善環境補償機制。③

基于這一研究范式的文獻，為我們分析和解決我國城市化進程中的鄰避危機提供了一個有解釋力的分析框架，但其不足之處是，實踐中通過補償等市場機制往往只能暫時緩解鄰避危機，并不能徹底解決危機，影響了研究結果在鄰避危機對策上的參考價值。

研究范式II：在公共管理學尤其是公共政策分析和公共危機管理的邏輯框架內，從擴大公民參與的視角來分析鄰避危機并探討制度解決機制。有學者通過鄰避危機的個案研究，建議確立政府的中立角色、開通協商性對話渠道、建構面向城市邊緣群體的政治吸納機制。④也有學者認為，在鄰避型公共設施建立過程中，充分利用風險溝通等風險治理手段來建立居民對決策過程的信任，是有效消解鄰避現象的重要手段。⑤還有學者認為，產生鄰避危機的主要原因在于公共政策的價值屬性上公共性偏離、政策過程方面公民參與不足、政策合法性方面合法性不夠。⑥

基于這一研究范式的文獻，將鄰避危機納入公共政策分析和公共危機管理的大視野中，注重構建解決鄰避危機的政治協商機制和擴大公民參與，具有重要的學術價值，但其不足之處是，大多缺乏對實踐中我國鄰避問題的相關政策分析和鄰避危機案例的深入細致研究。

二、從城市化與城市治理的視野拓展鄰避危機的研究

城市的本質是經濟發展到一定歷史階段的產物。城市是社會經濟活動聚集的結果，其中既包括因經濟的發展的人口集中，也包括資金和技術的集中。而城市化的發展隨著文明的進步與時間的變化，在人口組成、社會結構、人際關系、社會價值、社會規范與社會制度上都發生急劇變化。城市會依賴這些周圍地區人口和經濟因素的聚集，以及對周邊地區的輻射和擴展。城市化進程中，城市與周邊地區這種相互作用，將導致城市區域圈的形成，甚至出現城市發展演進的更高級階段城市群。鄰避危機與工業化歷史進程密切相關，諸如重化工業的興起、能源形態的變化、發電站建設和核電發展的迫切需求、化工材料的需求以及環境優化帶來的城市固體垃圾處理方式引進公眾的不滿等。

隨著人類文明的發展，城市在歷史發展的過程中一直扮演著相當重要的角色。但在不同的時期，名稱也有所不同。原始時代稱為部落或者聚落（settlement）；封建時代，城市有護城河保護，四周有城郭稱為城市（city）;工業革命之后的新城市，稱為都市（urban）；在1945年之后，產生了許多人口超過一百萬的城市，稱之為都會（metropolis）；在21世紀的今日更產生了許多人口超過一千萬的超大都會區，稱之為國際都市（cosmopolis）。⑦

追溯學界的研究，西方哲人亞里斯多德（Aristotle）曾說：城市是人們為了崇高的目標所聚居的地方。⑧而在現代工業社會，城市則扮演著承載區域政治、經濟、社會和文化發展的重要角色，隨著經濟的繁榮、文化的進步，政治地位也會提高。在經濟全球化下，城市與城市間彼此的交互連結更緊密，更將過去受限于地理因素的城市，通過新式交通運輸工具、通訊技術以及網際網絡的快速發展進行交流，使其規模更為顯著地成長在一個區域內。而在區域經濟一體化的發展下，資本、信息、資源、技術等逐漸形成一個相互依賴、相互作用的網絡，城市便是支撐這個網絡的節點。大、中型城市更是社會經濟活動的動力中樞。因此，城市體制也可以說是一個國家運用政治權威對城市的經濟社會資源進行組織動員、管理控制時運用權力的模式。它既包括中央政府對城市總體上的宏觀管理體制，也包括單個城市內部的微觀管理制度。

從城市化進程與城市問題的學術反思來看，城市治理(urban governance)、地方治理(local governance)、全球城市(global city)、全球治理(global governance)等新概念的逐漸興起，代表地方、城市、國家的認知與定位都要有所轉變。而在國際經驗中，在城市化發展的過程中，大型城市通常扮演國家社會、經濟、政治、文化發展的支柱和核心。大型城市更必須兼顧提升國際競爭力以及強化資源互補整合的功能目標，并逐步發展成具有國際競爭力的大型城市。但要達到前述發展的功能目標，則有賴大型城市找到發展方向與著力點，并建構出合理的治理協力規劃與城市治理能力，通過城市治理的理念與策略，國際化的城市才得以建構。

從中國城市化的實踐來看，改革開放已經30多年了，事實上我們的改革開放最明顯的特點就是城市化。其實這也是所有的發達國家共同走過的歷程。從1978年啟動改革開放到2008年中國城市化已經達到了45%左右。根據學界的預測大約到2025年左右中國城市化程度達到70%左右。⑨換句話說，中國今天宏觀經濟最大的推動力是城市化的進展。但城市化會給我們的經濟發展、社會發展以及中國社會責任都帶來新的問題。就我國城市化進程中的現實挑戰而言，學界的研究問題可以做如下梳理和分析：

一是從治理理論探討城市治理應用問題。上世紀90年代以來，世界政治、經濟、社會、文化的背景產生了相當巨大的變化，也促成了國外治理理論及研究的產生。學者們響應世界潮流，并將治理理論應用于城市治理中，今日無論公共部門或民間企業治理的概念已經成為組織運作的重要觀點，而地方治理理論在地方政府也被廣泛應用。有學者嘗試思考地方治理理論在地方政府層次運用時，所帶來的觀念轉變，以及對現行體制可能形成的影響，認為地方治理理論應該通過公民參與來加以實踐，地方政府應致力于促進公民參與，以實踐民主政治之民有、民治、民享的理想，并運用地方治理理論來討論地方政治發展的基本問題。⑩也有學者在介紹了大城市管治理論（集中式管治、分布式管治和多中心管治）后，對大城市管治方式的演變進行分析，指出大城市管治方式順應由集中式管治走向分布式管治再走向多中心管治的發展趨勢，他們認為相對應的具體表現就是市管縣走向撤縣建市再走向撤縣并市的演變趨勢。?

二是跨域治理與區域治理問題。隨著全球化時代來臨以及城市化現象的加速發展，由于區域力量的興起，區域政府的概念逐漸受到重視。有學者則認為地方治理法制也有重新調整的必要，也探討區域政府的概念及其與地方治理法制發展間的關系,通過政府關系研究相關理論進行區域治理問題及其策略的討論。?還有學者也分析了治理基礎的演變，以揭示市場改革造成國家治理的危機，國家機器反而通過地域化或區域合作計劃的過程加強對社會治理的能力，在地方治理網絡中，涵蓋中央政府、區域政府或組織、地方各層級政府的府際網絡與治理，并舉出了市民參與地方民主經驗，以及OECD國家通過公共管理服務工作團隊，強化區域內政府與公民聯系的兩個國外地方治理的案例，他認為地方政府（含議會組織）應成立各種公共論壇、公聽會、委員會與審查會等正式與非正式組織或場合，推動公共事務以及解決公共事務,并討論地方政府轉變為地方治理的趨勢下地方政府角色職能的轉變并重新定位角色。?由此可見，在城市治理的概念也面臨著城市政府職能轉移的重大命題，弱化了政府經濟職能與行政區經濟，意味著城市與區域治理的一大障礙被破除。大城市治理正朝著多中心治理方式轉變，撤縣并區的政策實施時也要注重縣市合作。

三是地方治理與地方發展問題。近年來，治理(governance)成為研究公共事務的流行概念。有學者討論地方治理與地方民主發展中所產生的問題，他認為中央與地方要建立伙伴關系，而地方政府則長期以來把和民眾站在一起當作口號，導致沒有辦法真正落實市民主義或縣民主義的地方民主。也有學者分析了地方治理的發展，認為地方治理歷經了管理主義到經營主義的轉變，探討在進行深入的城市治理研究下，提出了城市治理有助城市持續發展的思想，并嘗試建構出城市治理模式。?

四是城市治理與公共政策問題。公共政策是政府對各種客觀存在的利益訴求實際調控的有效工具，對于社會的公平、公正與正義的社會穩定發展將產生巨大的作用。有學者嘗試以網絡治理的面向為出發點，來探討城市發展的可行出路，進而整合中央與地方政府及民間的資源，希望能以治理代替統治的觀念，好讓公共政策能夠符合民眾的期待，其認為當全球化已經成為國際社會進行政治或經貿合作時的主要推動力量，而全球治理也成為國際共同治理公共問題與政策的架構時，對于公共政策應做如何的轉變與調整，如何將政府職能與相行政機制做出對應，與世界進行同步接軌，將會是地區政府治理及地方治理模式轉型的一項重要課題。?也有學者以公共政策研究的方式為切入點，運用理論研究與實證研究相結合的方式，建構出公共政策的基本架構，在充分吸收國內外公共政策研究成果的基礎上，探討了城市公共政策的基本原理和理論基礎，發現了城市社會發展的問題，并尋求找到有效能夠解決問題的公共政策。?

五是地方治理比較問題研究。有學者提出了城市治理的主要內容和城市治理的研究方法，認為城市治理研究將采用理論研究和實證研究相結合的研究方法，在理論上借鑒學習國外治理研究理論，進行比較研究，并將治理運用于實踐，進行實證研究，認為城市治理研究具體采用以下三種方法：文獻分析和國際比較研究法、社會調查法、定量分析實證研究法。?此類研究，主要是通過比較途徑，嘗試介紹許多國外或我國地方治理與城市治理的經驗與制度，以供地方治理發展參考。

從我國城市化的發展來看，進一步而言，傳統的城市管理方式已經不足以應付城市發展成長的需求，尋求新型的城市治理模式正是學界新興研究領域研究者所關注的新焦點。在學界的研究中，從城市化的角度來看，治理（governance）主要可視為政府行政、公眾參與、非政府組織、企業、市場組合而成的共同行為，是一種協調、參與和磋商的過程，是多元民主的議政行為表現，而反觀管理（management）則是一種上對下的權力關系。?在城市化的進程中，最主要的行為者政府，也會隨著政治、經濟、文化、社會外在環境的影響而有所變化，變化的程度不僅沖擊城市政府的體制面，政府的角色與職能也會產生變化。在城市發展過程中，將面臨各種不同的問題，而這些問題必須通過各行為者的協調，但解決問題的核心關鍵點仍是城市政府采取的治理策略與積極對策。此外，從國外以及本土研究中討論的議題綜合得知，城市治理的基本核心的意義，就是在公共領域中可以通過治理使政府、市場、市民社會三方的資源及權力關系與權力結構達到足以解決社會公共問題的目標。?城市治理在決策上逐漸社會化，也意味著除了城市政府之外，還需要公民的參與和各種利益團體及組織的介入，以期城市建立滿足城市居民所需求的治理模式，所以公共參與已經成為城市治理中不可或缺的面向，因此，積極進行信息公開、有序擴大公共參與、科學開展公共決策、完善項目風險評估與利益疏導、深化跨域跨行業跨條線的治理是應對城市化進程中鄰避危機的題中應有之義。

三、進一步拓展中國城市化進程中鄰避危機研究的若干新思考

在中國城市化快速推進的背景下，考察鄰避危機的狀況、類型和問題，要為維護社會和諧與穩定、促進城市化的健康發展和保障公民權利提供對策建議。在中國城市化進程中鄰避問題的研究中可以整合學術界已有研究范式的長處，以實現多學科視角下的鄰避危機及對策研究，經濟學研究與政治學研究相結合，傳播學與公共管理學研究等多學科研究視角相結合。具體如下：

一是分析國外經驗。通過國際經驗中的城市化歷史進程的邏輯分析和鄰避危機典型案例分析，歸納分析其階段性特征及相關因素，總結其對現階段處于城市化早期的中國鄰避危機的借鑒價值。

二是歸納當前現狀。鄰避危機的大量出現必須進行深入的分類和歸納分析，通過大數據的分析，從現行的行政體制、危機管理機制、公共政策、法律法規中提煉、總結和歸納，描繪和刻畫我國城市化進程中鄰避危機所處的特定時空環境，總結和歸納當代中國城市化快速發展特征及其對鄰避危機的影響和要求，從當前典型案例分析歸納我國鄰避危機的類型及階段性特征。

三是典型案例分析。通過實踐中的中外案例的失敗與成功經驗研究，把握現階段鄰避危機的最新發展狀況及相關影響因素，引入社會心理和利益分析視角。從公共政策的公共性出發，以民主促民生，以鄰避危機的事前預防、事中應對和事后總結構建鄰避危機管理體系，找到堅持民主協商、維護社會穩定和合法合情合理應對鄰避危機“三位一體”的機制和途徑。

四是對策探究與優化組合。通過鄰避危機的對策探究，根據鄰避危機中的具體問題，比較經濟、政治、法律、社會等多重手段的組合式運用與國內外處理鄰避危機的經驗得失，根據鄰避危機的成因、類型和難點，提出對策建議。

進一步而言，應當立足于當代中國城市化發展對鄰避危機的影響和要求，對實踐中的鄰避危機進行歸納和解析，并提出對策建議。具體包括：一是描述和分析現階段城市化進程中鄰避危機的特點、模式和態勢，對實踐中鄰避危機的起因、發展、爆發、應對進行歸納，在此基礎上，評估我國鄰避危機的基本狀況。二是研究現行公共政策過程、危機管理機制、鄰避項目所在地經濟、社會、文化特征對鄰避危機的影響和關系，探討鄰避危機極易“一觸即發”以及發展擴大的癥結。三是著眼于維護社會穩定，擴大公共政策制定中的公民參與和保障公民權益，針對鄰避危機極易“一觸即發”和發展擴大的問題，借鑒國內外處理鄰避危機的經驗，提出城市化進程中應對鄰避危機的對策建議。

從我國城市化進程中的鄰避危機來看，隨著我國城市化進程的加快，鄰避危機會愈發凸顯，由此引發的群體性事件和社會沖突已成為各級政府新的執政挑戰，我國的鄰避危機已成為城市化進程中日益萌發的不穩定因素。在實踐中，鄰避危機有較為復雜的自然環境、社會心理、社會經濟等因素，其發展過程與該區域的經濟發展水平、居民受教育水平以及民意表達機制、公共話語空間等多重因素密切相關。應對鄰避危機必須因地制宜，從本區域的實際情況出發，提升危機處理的針對性和實效性。鄰避危機的“一觸即發”與發展擴大的癥結根源于城市化快速發展下的危機應對機制尚不適應維護社會穩定、保障公共政策的公共性和尊重公民合法權益的要求。處理鄰避危機必須將經濟、政治、法律、社會等多重手段相結合，通過擴大公共政策制定中的公民參與，通暢民意表達機制，完善民主協商機制，加強利益兼顧機制，構建理性互動機制來合法合情合理解決。

鄰避危機是城市化、城市現代化相伴隨的產物，鄰避設施本身就是人類通過科技和工業進步不斷追求美好生活的矛盾體，而這一矛盾體的解決也需要通過社會的進一步現代化，即科技進步和城市治理的法治化、民主化以及市場化的進程來緩解和實現。在實踐中，鄰避危機有較為復雜的自然環境、社會心理、社會經濟等因素，其發展過程與該區域的經濟發展水平、居民受教育水平以及民意表達機制、公共話語空間等多重因素密切相關。我國城市化進程中的鄰避危機往往源于公共政策的副產品，又常常因法律法規的協調性、統籌性欠缺或缺位而難以補償平復，再加以復雜的政府公信力與社會心理等因素，極易成為我國城市化健康持續發展的火藥桶，在我國城市化的進程中，必須以民主促民生，推進國家治理體系和治理能力現代化，將危機處置與源頭治理、風險評估與新型群眾工作方式方法的創新探索、法治思維、協商民主的實踐運用相結合，將公共價值、公共精神的引導與公民教育的路徑探索結合起來，探尋具有中國特色的鄰避危機問題對策及解決之道。

注釋：

①李曉暉：《城市鄰避性公共設施建設的困境與對策探討》，《規劃師》2009年第12期。

②張向和、彭緒亞：《垃圾處理設施的鄰避特征及其社會沖突的解決機制》，《求實》2010年第2期。

③金通：《垃圾處理產業中的鄰避現象探析》，《當代財經》2007年第5期。

④何艷玲：《“鄰避沖突”及其解決：基于一次城市集體抗爭的分析》，《公共管理研究》2006年第4期。

⑤陶鵬、童星：《鄰避型群體性事件及其治理》，《南京社會科學》2010年第8期。

⑥喬艷潔等：《從公共政策角度探析鄰避效應》，《鄭州航空工業管理學院學報》2007年第1期。

⑦Geographers.Oakerson,R.J.(2004),"The Study of Metropolitan Governance",in R.C.Feiock(eds.),Metropolitan Governance: Conflict,Competition,and Cooperation(17-45),Washington D.C.: Georgetown University Press.210-215.

⑧Bank.Peters,B.Guy(2004).Politics is About Governing,In Leftwich,Adrian(Ed.),What is Politics?,Cambridge: Polity Press Ltd.135-138.

⑨James,M.&Reuschemeyer,D.(2003),Comparative Historical analysis in the Social Sciences.New York: Cambridge University Press.275-277.

⑩King,C.S.&C.Stivers.(1998),"Strategies for an Anti-government Era",Government Is Us,King and Stivers,eds.,Thousand Oaks,London: Sage.75-78.

?周平：《當代中國地方政府》，人民出版社，2007年，第277-279頁。

?Dijk,V.&Pieter,M.(2006),Managing Cities in Developing Countries:The Theory and Practice of Urban Management.UK: Edward Elgar.33-39.

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?Chung,Him,(2007),"The Change in China's State Governance and Its Effects upon Urban Scale",Environment and Planning A 39(4): 789-809.

?Conde,F.&Paulo,L.(1999),Rio de Janeiro-Towards Competitiveness in World Urban Economic Development.London: World Markts Research center.13-17.

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?Dijk,V.&Pieter,M.(2006),Managing Cities in Developing Countries:The Theory and Practice of Urban Management.UK: Edward Elgar.37-39.

（責任編輯陶柏康）

?Kjaer,A.M.(2004),Governance,Cambridge:Polity Press.92-95.

A Study on the NIMBY Crisis in Urbanization Process

Wu Tao/Xi Jieren

Abstract:NIMBY crisis is public crisis which is caused by the waste treatment plant,crematorium,substations and other facilities.It can easily cause the local population to fight,it is derivatives and by-products of urbanization.For the current study,NIMBY urbanization crisis in the country is still in its infancy,this issue needs to be analyzed from multidisciplinary research perspective.NIMBY crisis of urbanization,urban modernization accompanying the product,NIMBY facility itself through technological and industrial progress of human constant pursuit of a better life of contradictions,and to resolve this contradiction must be based on people's livelihood and promote democracy,the crisis management and the source of governance,risk assessment and innovation to explore new ways of working masses,thinking the rule of law,the practice of deliberative democracy combining the use of the public value,public spirit guide and path of civic education to explore together,to explore with Chinese characteristics NIMBY crisis measures and solutions.

Keywords:NIMBY Crisis;Urbanization;Multidisciplinary Research

作者簡介：吳濤男（1981-）中國浦東干部學院副教授博士后

收稿日期：2015-10-5

中圖分類號：D601

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）01-023-（6）