政府創新哪家強？

馬亮（中國人民大學公共管理學院 副教授）

政府創新備受推崇，但如何衡量和評價政府創新卻備受爭議。利用美國哈佛大學肯尼迪政府學院主辦的美國政府創新獎獲獎項目數據，筆者研究了1986年至2013年間各州政府創新的獲獎狀況。

從州政府部門的獲獎項目數量來看，美國各個州的差異很大，多的如馬薩諸塞州達22個，少的有9個州沒有項目獲獎。研究顯示，政府意識形態和轄區社會資本是解釋政府創新的關鍵因素。想要政府創新的選民，應該投票給民主黨而不是共和黨。

對中國地方政府創新獎的數據分析顯示，各省之間的差異同樣巨大。浙江省、廣東省、四川省等表現搶眼，但青海省、山西省卻沒有一個項目獲獎。個中緣由，還有待深入研究。

政府創新，想說你好不容易

政府創新指的是政府發明和采納新的管理方法與公共服務，從而改善公共服務和提升政府績效。比如，開通政務微博、提供上門服務、下放管理權限等，都是政府創新的典型事例。

企業創新往往相對容易評價，因為競爭的市場中存在知識產權登記保護機制，可以使用研發投入、發明專利和投資回報等成熟指標。政府創新就很難衡量。針對具體的政策創新，通常用各個轄區和政府部門采納的時間早晚來衡量，并假定采用越早越有創新精神。但是，對政府的整體創新能力，卻往往很難使用類似的方法。

過去二三十年，全球許多國家和國際組織都在推動公共服務質量獎和政府創新獎，如美國政府創新獎、中國地方政府創新獎、英國燈塔計劃、加拿大創新管理獎等。政府可以申報創新項目，經過評審和競爭后獲獎的項目，可以在實施和推廣時得到資助。

這些獎項在鼓勵和推廣政府創新的同時，也為測量和評價政府創新提供了契機。雖然獲獎是鳳毛麟角的小概率事件，但如果某個轄區或政府部門三番五次地獲獎，那么它的創新能力肯定不會是最低的。反之，如果某個地區很少或從未獲獎，那么至少說明它的政府創新意愿不強和能力不足。

美國政府創新的地域分布

美國哈佛大學肯尼迪政府學院主辦的美國政府創新獎獲獎項目，從1985年開始遴選政府創新獎。剛開始一年一次，只有州和地方政府參選。1995年開始允許聯邦政府部門參選，2010年開始每兩年遴選一次。獲獎標準共4項，包括獨特性、效益性、重要性和可轉移性。遴選過程包括5個環節，申報項目需要過五關斬六將，通過專家委員會的嚴苛評審才能有希望入圍并獲獎。

每年有上千個項目申報，但通常只有20個左右的項目獲獎。2000年以后這個數字縮水到15個左右，最近兩輪則銳減到只有5個。由此可見，該獎項所肯定的政府創新項目可謂實至名歸，也能表征獲獎政府部門的創新能力。

在這項研究中，筆者聚焦美國50個州政府，因為它們的可比性較強。數據顯示，各州的政府創新表現差異極大。在近30年間，馬薩諸塞州名列前茅，獲得了22個獎項。緊隨其后的是加利福尼亞州（15個）、紐約州（12個）、北卡羅來納州（11個）和伊利諾伊州（10個）。其他州政府的獲獎數量均少于10個，甚至有9個州從未獲獎，包括南達科他州、特拉華州、內布拉斯加州等。

一個值得關注的問題是，為什么這些州政府的表現差異如此之大？什么因素決定了州政府創新的水平？對此，一般認為外部轄區特征和內部政府狀況會共同影響政府創新。

研究顯示，政府的意識形態和州的社會資本是影響較大的因素。當某個州的政府越傾向于自由派而非保守派時，政府創新的表現越好。這意味著，如果選民期望政府創新，那么就要給民主黨投票，而不是共和黨。

以公民之間的相互信任程度來衡量，社會資本較強的州，政府創新能力也越強。社會資本富足的地區，往往能夠推動公民的集體行動，這使政府創新的壓力和動力倍增。

此外，政府規模越大，變革精神越強，政府越容易創新。但是，政府的管理能力越強，政府創新水平卻并不高。這可能是因為，能力較弱意味著政府創新的需求很強，并且推動政府采取了合作創新途徑。

有趣的是，政府創新同財政狀況、人均收入、城鎮化率、失業率等因素關系不大。盡管哈佛大學位于馬薩諸塞州，各州同創新獎所在地的距離遠近并不影響獲獎與否。

中國政府創新的分布

我們可以使用同樣的做法，刻畫中國政府創新的分布情況。筆者與吳建南教授利用中國地方政府創新獎的獲獎項目，對所有省份的創新程度進行了初步評估。我們將這個數據更新，可以獲得2001年至2015年所有各省的排名。

數據顯示，8屆評審共有2012個項目申報，其中入圍項目99個，獲獎項目80個，共計179個（包括3個中央政府部門獲獎）。需要注意的是，這里包括了所有省份內部各級政府部門的獲獎項目，而不像美國的案例那樣僅指州政府一級。

結果表明，浙江省以27個獲獎項目名列前茅，可謂創新之鄉。排名第二的是四川省和廣東省，均為17個獲獎項目。緊隨其后的是江蘇省（12個）、山東省和北京市（9個）、上海市（8個）、福建省和河北省（7個），廣西自治區和陜西省（6個）。甘肅省和青海省沒有政府創新項目獲獎，而西藏自治區和山西省各只有一個項目獲獎。

為什么在政府創新方面，各個省份之間會存在如此大的差距？顯然，經濟發展不完全能夠解釋這種差異，因為四川省等西部欠發達省份的政府部門同樣創意無窮。那么，是否還有其他因素可以解釋政府部門的創新？對此，還有待進一步的研究。

誠然，獲獎項目數量可以作為衡量政府創新的一個指標，但還需要匹配其他指標，比如政府創新項目的申報數量。如果說獲獎項目表明了政府創新質量的話，那么申報數量則反映了政府創新的涌現潛能。將兩者結合起來，可能會得到一個更完整的政府創新圖譜。