困境、反思、探索：城市社區治理中政府職能的角色重構與轉變創新

張錚 姜鄲?

習近平總書記強調，基層工作很重要，“基礎不牢，地動山搖”，基層社會治理的重心必須落實到城鄉社區。在全球范圍內，社區治理逐步成為地方治理的重要環節，“社區治理是全球治理、國家治理的靈魂性工作，是地方區域對更大范圍內的治理進行支持與聯系的重要環節。”十八屆三中全會強調，轉變政府職能和行政體制改革繼續深化具有深刻重要性，要“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，“在創新社會治理中增強社會發展活力”。與傳統基層社會治理相比，近年來提出的社區治理中政府職能的角色定位及重構，日益成為一個亟需理順的問題，必須在國家治理體系和治理能力現代化的語境下加以研究解決，以便構建和推進中國特色的社區治理。

一、差異社區治理模式中的政府職能定位

“社區”是擁有共同價值觀念和生活習俗的同質人口，在真正而持久的共同生活中，形成的利益相關、守望相助、休戚與共、人際關系密切的生活共同體。在這個相對獨立、相對穩定的社會實體中，人們具有某種歸屬感，擁有某種相似的生活方式與文化心理，基于此發生特定社會關系和社會活動。社區是組成社會的基本單元，社區和諧是和諧社會的前提，社區治理是社會治理和國家治理的基礎。“之所以用治理（governance）這一詞，而不是使用政府（government）或行政管理（administration）的概念，目的在于說明治理包含著參與社區公共政策制訂和執行的公民、選任代議者和公共服務職業者的全部活動。”近幾十年來，中國城市社區已經發生了翻天覆地的變化，“單位制”解體，新興住宅小區不斷涌現，人們的物質精神要求日益提高，原有的社區治理模式已難以繼存。社區治理模式向以政府部門、社區自治組織、社會組織、社區企業和社區居民等多主體、多中心，協調處理社區公共問題，提供公共服務，實現社區事務管理的復合模式發展。

根據社區的發展和具體需要，政府應履行的職責和應具有的能力，是社區治理不同于社區統管和社區管理的判定依據。為達到社區治理利益最大化、方式最優化，讓社區治理達到理想善治狀態，政府角色的準確定位和政府職能的更好發揮就顯得尤為重要。在社區治理中，政府職能不僅能夠決定社區治理的性質、類型、方式和內容，而且也能夠起到推進或阻礙社區發展的作用。縱觀中外社區治理實踐，基本上存在三種主要的社區治理模式，即政府主導型、社區自治型、多元混合型三種類型，每種類型中政府的職責范圍各有差異。

（一）“政府主導型”社區治理中，政府直接、具體干預社區事務，社區設立政府的下屬行政機構和派出機關，由政府制訂社區發展計劃和發展方案，給予社區資金、政策、法律等方面的支持，社區其他治理主體雖然也參與治理過程，但總體以政府主導社區治理為方向，居民對政府決策進行響應，按照政府的計劃和方案實施和參與，是自上而下的治理模式，具有濃厚的管理色彩和行政色彩。新加坡是此類型的典型代表，政府在社區中建立人民協會作為社區中介機構，為其提供人員培訓、辦公場所等支持；社區內各組織都由政府進行規范化管理，人民協會下設民眾聯絡所、公民咨詢委員會等，負責政府與社區居民進行溝通與協調，進行政府、社區間的信息雙向傳遞。政府職能包括制訂執行社區住房政策、社區醫療保健制度，以及社區建設、社區教育等。

（二）“社區自治型”社區治理中，政府以間接、宏觀的方式干預社區事務，社區其他治理主體擁有很高自治性，能充分發揮主觀能動性參與社區治理。政府的主要職能是制訂法律法規，規范社區治理中個人和集體的行為，提供政策保障和資金支持，協調主體間利益關系等。社區沒有義務完全執行政府的行政要求，政府也不獨自制訂社區發展計劃和發展方案，是社區主導的、自下而上的治理模式。此類型的典型代表是美國、加拿大等。以加拿大為例，地方政府產生于社區，市政官員和議員產生于社區選舉，各級政府設立社區服務機構，政府需要鼓勵、支持非政府組織、社區企業為社區提供服務等。

（三）“多元混合型”社區治理模式，主要是指在社區治理過程中，政府、社區都發揮重要作用，政府對社區發展有干預，但是相對于政府主導型社區治理模式要寬松，介于政府主導和社區自治之間，官方色彩與民間自治并存。典型代表是澳大利亞、新西蘭、日本等。以澳大利亞為例，政府與居民進行雙重主導，自上而下和自下而上雙線治理模式。政府職能表現為政府為社區提供有力財政支持，如在維多利亞州，政府用于社區發展資金達到其財政支出的40%，政府基本不直接提供社區服務，而是運用政府購買形式進行市場化運作；政府對非政府組織機構進行評估、扶持和政策幫助；鼓勵社區居民自己參與社區事務進行治理；政府參與提供社區衛生保健服務等。

綜上，在不同社區治理模式中，政府職能發揮不同作用以促進社區發展。但是這三種類型的共性是政府在社區中都能通過制訂法律法規、制訂優惠政策和項目，提供資金支持、鼓勵扶持非政府組織和社區企業，協調社區內多元主體間的關系等實現自己在社區的政治、經濟、文化和社會等領域的職能。

二、角色迷失：社區治理中政府職能的越位與缺位

改革開放以來，我國社會主義市場經濟體制逐步建立，原來的“單位制”體制瓦解，由各單位承擔的社會職能逐漸回歸社會與社區。我國最初實行政府包攬社區管理的模式，近年來逐漸向政府主導下社區各主體協調治理的方向轉變，并已經在全國部分地區建立試驗性社區。20世紀90年代后半期，我國進行社區治理體制改革，明確規定了各級政府在社區的職能，探索基層政府工作的權責運行方式，形成諸如青島、上海、沈陽、江漢、百步亭等典型社區治理模式。盡管我國社區治理有了一定發展，取得了上述成效，但由于起步較晚、經驗不足，當下政府在社區治理中依然存在角色和職能的“越位”、“缺位”等問題。

（一）社區治理中政府職能的“越位”

“越位”體現在政府包攬許多應由社區承擔的職能，主要指過度干預行政事務，主導社區財政、人事等問題。目前我國城市社區治理中，各級政府特別是市、區政府，對社區進行全面規劃和統籌安排；街道辦事處是地方政府的派出機關，是直接負責社區事務的領導者；城區職能部門，主要是某項工作的指導者，比較具有專業性；各級民政部門，是對社區治理工作起到研究和指導作用的政府部門。在我國城市社區中，除了政府部門外，還有其他治理主體協調參與社區事務的處理，如社區自治組織、社區居民、社區中介組織、非政府組織、社區企業、業主委員會、物業管理公司等。但是，我國自古的“強國家，弱社會”的國家與社會關系以及實行長期的計劃經濟，政府在社區一直發揮壟斷和主導作用，社區基層的自治組織也基本被劃在國家政權體系之中。政府在所有治理主體之中，構成領導與被領導關系，而不是指導關系，往往導致社區治理行動僵化、效率降低，而社區治理應該是多元治理主體進行協同治理的動態過程。

（二）社區治理中政府職能的“缺位”

社區治理中政府職能的“缺位”，通常體現在公共服務提供方面。例如，據調查顯示，湖北12個社區內每年基本承擔215項工作，其中，行政性工作有170項，占79.07%；服務性工作45項，占20.93%。我國社區治理中政府職能的“缺位”困境產生的原因主要源于對于上級政府的壓力及自身經濟需求，可能為追求當地GDP增長，工作圍繞經濟指標，忽視社區居民利益，過度注重經濟，造成公共服務供給不足，嚴重不符合社區居民日益增長的需求。另一個原因，也是由于社區工作行政性過強，過多承擔行政類工作，難以集中精力、挪出時間更好地協助政府在社區提供公共的服務。

三、重構與創新：實現我國城市社區治理中政府職能轉變之對策

（一）治理理念轉變與政府職能重新定位

正值轉型中的中國，面臨城市化進程加快、城市外來人口激增、大學生就業率低、社會老齡化趨勢加快、家務勞動社會化等諸多新挑戰和新問題。隨著經濟社會發展水平的不斷提高，人們對物質文化的需求也日益豐富，這些問題龐雜具體，政府無法憑一己之力承擔。因此，迫切需要政府轉變在社區治理中的理念，堅持“以人為本”，對政府的角色重新進行合理界定。政府在社區中要從“劃槳”到“掌舵”，做到權力下放、重心下移、立足基層，將具體的社區事務歸還社區，讓社區居民享受充分的知情權、參與權、監督權，提高社區的自治程度。政府則通過宏觀調控和協調監督等手段促進社區發展，形成政府與社區之間的良性互動，最終由“大政府、小社會”向“小政府、大社會”的格局轉變。

一方面，要對社區進行充分賦權，強調社區在治理中的主體地位。改變政府“行政性的單一主體秩序”，從社區微觀活動中解脫出來，把職能定位在制訂和執行社區發展規劃、加強基礎設施建設、為社區治理創造良好的發展環境等方面。要做到充分授權社區，就要求政府在涉及到社區居民利益的公共事務中，充分考慮社區居民需求。例如政府進行社區規劃前，需要大量收集社區的詳細背景資料，包括自然、社會、經濟和文化方面的特征及其他有價值的數據，然后進行社區實地考察，如住民宿，訪問社區、學校，考察了解社區全貌等，然后通過開放式會議與社區居民進行充分討論，獲得有益經驗，最終做出規劃方案。另一方面，要提升政府的服務質量，就要扭轉政府提供公共服務時的壟斷和包攬現象，改變政府職能發揮效率低下的現狀，難以及時滿足社區居民的物質文化需求等問題。此外，在提供公共服務時可以適度引入市場機制，通過政府購買等方式，實現社區服務和公共產品供給的多元化。

（二）理順社區治理主體間關系

理順政府與其他社區治理主體的關系，有助于政府職能的進一步明確，轉變社區治理中的政府職能。同時，促進社區治理結構的完善，形成黨組織領導，政府指導社區的發展和規劃，居民委員會保障居民充分自治，社區非政府組織、社區企業、業主委員會、物業管理公司多元參與和協同治理的社區治理模式。

第一，政府與黨組織。我國正處于社會轉型期，面臨許多復雜的社會問題，必然需要黨組織來指導社區治理的總體方向。社區黨組織在我國社區治理過程中占據領導核心地位，是社區發展與建設的重要保障，是凝聚人心、促進社區和諧的重要政治基礎。因此，政府在社區中履行各項職能時，要始終堅持黨的領導，保障社區治理的正確方向。一方面，加強社區黨員班子建設，提高成員自身素質，明確自身職責，以黨內民主保證社區民主，推進社區服務型黨組織建設；另一方面，開展黨員思想教育活動、黨員社區志愿活動等，依靠黨員的模范作用帶動群眾主動而廣泛參與社區治理。

第二，政府與社區自治組織。我國社區治理中，街道辦事處是直接參與的政府部門，也是與社區事務聯系最為緊密的政府派出機構。街道辦事處是政府的行政隸屬單位，是社區公共事務處理的行政組織，是政府與居民自治組織之間溝通的橋梁。居民委員會是實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務的基層自治組織。但在實踐中，社區居委會的人事任命、資金來源和工作方式等，基本受上級組織的領導，是街道辦事處的行政下屬，缺乏獨立性。因此，理順政府與居委會之間的關系，一方面，應形成一種自下而上和自上而下雙向互動的運作模式，政府對社區充分授權，改變政府包攬社區居委會人員的任命和發放工資的狀況，鼓勵提升社區居委會的志愿性和民主性。社區居委會在接受政府的工作指導時，能夠充分發揮其自治性，協助處理社區具體事務，并且監督政府在社區的工作。另一方面，也要合理把握好社區自治組織的功能定位，優化社區權力分配結構，防止自治組織職能發揮不足。

第三，政府與社區居民。社區居民是參與社區治理的最基本單位，政府在制訂社區政策時，通常以召開聽證會、網上公示、民意調查等方式廣泛吸取社區居民的意見和建議。政府應為社區居民參與社區治理提供良好環境，例如鼓勵居民參加社區居民委員會競選、組建合法的非政府組織、組織社區志愿活動等。政府與居民之間的關系應該是服務與被服務，而不是領導與被領導，應該充分尊重社區居民參與社區未來發展的權利。

第四，政府與社區非政府組織、社區企業。我國社區治理現狀面臨非政府組織發育不足、社區企業過度追逐利益缺乏公益性的問題。因此，政府與非政府組織、社區企業間，應明確彼此職能互補的關系，政府以優惠的稅收政策、財政政策支持并監督非政府組織和社區企業的發展，同時社區非政府組織和社區企業承擔社區中的公共服務項目，彌補政府在提供公共服務和公共產品時的職能缺失。

第五，政府與業主委員會、物業管理公司。社會主義市場經濟的飛速發展，直接導致城市社區內商品房的興起，一些住宅小區的范圍超出了街道辦事處和社區居民委員會的傳統格局劃分，業主委員會和物業管理公司是在新興的商品房小區中承擔自我管理的重要主體。居民委員會是與國家基層政權密切相關的社區自治組織；業主委員會更符合社區居民的自治需求，是依法參加社區治理的新組織形式，可對住宅區衛生狀況、配套設施等相關事務進行干涉；物業管理公司，承擔商品房小區內的公共服務，提供公共產品，包括環境衛生管理、水電管線維護、安全管理、公共設施建設等諸多項目。一方面，要協調好社區居委會與二者的關系，形成“三位一體”的社區治理模式，避免出現權責不明晰、相互推諉的狀況。另一方面，要加強對業主委員會和物業管理公司日常工作的監督，同時為其行使權力提供法律保障。

（三）治理體系完善與行政方式優化

第一，完善社區治理法律制度。黨的十八屆四中全會提出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。建設法治中國，必然要求社區治理的過程也要有法可依、有法必依。完善社區的法律法規，為社區治理提供良好制度環境，是政府在社區治理中的重要工作，是將社區治理納入制度化、規范化軌道中的重要舉措。我國現階段社區治理主要依據的法律是《憲法》、1989年通過的《居民委員會組織法》，以及民政部制訂、國務院轉發的行政規定與文件。這些法律文件明文規定了我國社區治理的基本問題，包括性質、任務、組織結構設置等。但是對社區治理過程中的具體問題尚未加以規定，如對社區權力機構的劃分、運作的方式與管理的手段等。隨著社區建設和社區民主的進程加快，已有的法律文件中的許多條款已經與實際工作不相適應。例如，現行《憲法》將社區自治的功能幾乎全部賦予社區居民委員會，對社區會議等自治方式缺乏規定；社區居民的定義局限于戶籍，外來打工人員參與社區治理權利無法得到有效保障等。因此，應該適時修訂與頒布社區治理相關法律，一方面，從法律角度明確社區治理主體的權責和主體地位，為社區充分發揮主觀能動性提供法律依據和法律保障。另一方面，法律制訂必須基于民意，體現民意，要征求社區居民的意見，經由充分討論后施行，以此確保法律的有效性。

第二，建立社區雙向監督機制。將社區治理納入制度化渠道，除了法制建設，還需要建立政府與社區之間的雙向監督機制。一方面，政府可建立檢查、監察、內部審計三位一體的監督機制，依法進行定期與非定期的社區評估與監督檢查，指導社區發展方向。但要避免行政化，要在保障社區主體地位前提下進行工作指導和監督。另一方面，加強社區綜合信息平臺建設，進一步推進政府在社區治理中的黨務、政務、財務和服務公開，促進社區工作的透明化，及時公布決策的制訂與實施情況，接受民主監督。社區居民還可以對政府工作內容、質量、工作人員的服務態度和效果進行監督和評議。同時，建立社區信息庫、社區行政和服務檔案，增加信息屏、服務臺等公共設施，為社區居民更快了解社區治理相關信息提供渠道。

第三，整合社區治理資源。我國現有的社區治理主體社區居委會干部老齡化嚴重、專業文化知識結構不合理、業務素質不高，缺乏年富力強、文化層次高、具備專業社區服務和社區管理知識的人才。因此轉變政府在社區治理中的職能，要充分整合社區人力資源，改善現有的人力資源構成體系和動員機制。一方面，注重培養和引入專業化人才，建立業務素質高的社會工作人才隊伍。參與社區治理的居民也要提高對社區整體狀況的把握，更有利于維護社區公共利益同時實現自身利益。另一方面，減少政府對社區自治組織的行政干預，改變以往由政府一手把控社區人事任命的狀況，將權力下放社區，支持民眾推選出為社區所思所憂的當家人。政府應建立社區人事的約束和激勵機制，從宏觀角度協調社區人力資源配置。

第四，提高社區主體文化認同。塑造治理主體主人翁意識，提高參與治理的積極性與主動性，是加強社區精神文明建設、保證社區治理健康和諧發展的精神支持。一方面，政府應鼓勵社區打造特色社區文化，培育社區精神，以此激發居民參與社區事務的熱情，提高參與意識。我國社區之所以政府介入較多，與社區居民的自治意識不強不無關系。要倡導社區文化和社區精神，例如，開展社區群眾性活動，加強社區文化、體育、教育、娛樂等方面建設，舉行各類社區公益活動，如定立“街坊節”等社區節日，聯系和團結社區居民。發現和弘揚社區獨有的特色文化，增強社區居民的認同感和歸屬感；另一方面，創造社區教育的條件和機會，提高居民參與社區治理的能力。興辦社區圖書館和社區學校，為社區居民提供良好的公共服務，滿足人們的精神需求。社區良好的學習氛圍，不但提高了居民文化道德素質及文明程度，又為社區居民提升參與社區治理的意識和能力提供了條件。

第五，加強社區政策資金投入。政府在社區治理過程中，應逐步退出微觀干預，通過優惠政策、財政支持等更具有靈活性、適應性的手段宏觀調控社區發展。一方面，大力加強中央及地方政府對社區的財政支持，形成規范的公共財政制度。調整公共財政收支結構，建立用于社區建設和社區服務的專項基金，并根據社區實際需要不斷調整財政投入的重點方向和優先度。同時，加強對非政府組織的資金支持，實現社區公共服務及產品的多樣化和個性化。另一方面，政府要對社區政策傾斜，尤其是為社區非政府組織和社區企業發展提供更多的優惠政策。政府應適度引入市場機制和社會機制，將政府管不好的事務交由社區處理。特別在公共服務和公共產品方面，通過政府購買等方式，有利于社區非政府組織和社區企業提供高效高質的公共服務。政府除了需要監督、管理、協調社區非政府組織和企業之外，更重要的是運用優惠稅收政策、勞動政策，對其財產稅、營業稅進行減免，培育和促進其發展，形成各方通力合作、互惠共贏的局面。

在我國市場經濟蓬勃發展和社會轉型的大背景下，以往行政化主導社區治理的模式已難以適應時代需求，而社區治理中做到正確處理政府與社區其他主體間關系，正確行使政府職能，具有復雜性和長期性。政府在社區治理中的職能轉變主要有以下三個發展趨勢：第一，政府權力下放社區，社區自下而上的社會參與度不斷提高。社區居民參與意識日益加強，政府需要還權于社區，充分保障社區居民的切身利益；第二，政府進一步扶持非政府組織、社區企業，引入市場機制，實現政府購買。在可以預見的未來，非政府組織將在社區中發揮愈來愈重要的作用，將以義務性質為社區提供比政府更個性化、更具有靈活性的社區服務和公共產品；第三，政府將逐步撤出社區的微觀干預，將精力更多放在宏觀調控方面，為社區各主體參與治理提供更優良的環境。

以上是從國情社情前提出發，在國家治理體系與治理能力現代化視角下，針對社區治理中政府職能轉變的發展趨勢進行的基本判斷，而政府職能轉變的相應對策也必須審時度勢，才能更具有現實可能性與實際可操作性。