城市社區公共物品供給多重治理邏輯、現實困厄與模式重構*

何繼新　李　瑩（天津城建大學，天津300384）

?

城市社區公共物品供給
多重治理邏輯、現實困厄與模式重構*

何繼新李瑩
（天津城建大學，天津300384）

摘要：城市社區公共物品供給治理是政府、市場營利性組織、社會組織和社區居民等多元主體協同合作參與的社區建設問題。由于城市社區公共物品供給治理體系中公共理性的缺失和傳統科層制痼疾引發的信息不對稱，國家、市場、社區等不同范疇下的治理主體在各自治理邏輯引導下走向了非合作博弈，并在傳統科層制的控制下陷入“向上負責”、“權責和供需雙重失衡”以及“迭繹循環”的低效率公共物品供給困厄場域。立基國家——市場——社區的行為邏輯分析進而建構多重治理邏輯分析框架，厘清城市社區公共物品供給治理中多重治理邏輯關系，在公共理性引導下構建城市社區公共物品多元互動供給治理模式，轉變傳統科層治理狹隘空間，促進城市社區公共物品供給高效長效治理，推進城市社區公共物品建設可持續發展。

關鍵詞：城市社區；公共物品；公共服務

李瑩 女（1990-）天津城建大學經濟與管理學院碩士研究生

引言

隨著社區建設發展的不斷推進，我國各地不斷進行符合本地實際的社區公共物品建設道路探索。全國各地涌現了各自富有本地特色的社區公共物品建設模式，如沈陽模式、上海模式、江漢模式等。［1］至今，我國社區公共物品建設發展由單位制邁向社區制，由單一國家政府中心供給模式向多中心協同供給模式發展。然而，由于在發展過程中受傳統科層制組織結構影響，各供給主體易于形成“向上負責”的路徑依賴邏輯和一味執行政令的慣性邏輯，導致社區公共物品供給行政化、低效化，再加上多重制度阻礙，使得供給信息單向度傳導進而引發信息嚴重不對稱，最終導致城市社區公共物品迭繹循環的低效治理困境。黨的十八大報告中提出“要加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。其中，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的基本要求已經明確了社區公共物品建設發展的治理導向和國家—政府—社會—公眾多重治理邏輯。本文借由多重治理邏輯分析框架，解讀城市社區公共物品供給治理宏觀層面的制度安排和微觀層面的行動路徑，分析出國家、市場、社區三重治理邏輯相互作用的關系和結果，為建構城市社區公共物品多元互動治理模式找尋突破點和構建基礎。

一、多重治理邏輯：城市社區公共物品供給的三種邏輯及其行為

鑒于體制轉軌和社會轉型的宏觀實境下，隨著我國社區建設的不斷深入，以及“治理”、“善治”、“以人為本”等管理理念的不斷滲入，我國城市社區公共物品供給治理由單一政府主導的供給治理模式轉變為多元供給治理模式。［2］［3］在城市社區建設的具體實踐中，國家、市場和社區是其重要的三類治理主體，以其自身邏輯和治理范圍構成三大治理空間和行動的場域。因此，國家的邏輯、市場的邏輯和社區的邏輯共同構筑成城市社區公共物品的三重治理邏輯。

（一）國家的邏輯——以供給均等化為目標的科層邏輯

社區建設離不開公共物品供給治理，公共物品由于其非排他性和非競爭性的特殊屬性使得國家成為其治理的重要組織實體。在城市社區公共物品供給治理實踐中，國家邏輯的行動者包括中央政府、省市地方政府以及基層政府等政府組織，一方面相關行動主體制定和頒布相關政策法令并采取相應的組織行動，另一方面以實現公共物品的均等化供給為其終極治理目標。首先，中央政府、省市地方政府以及基層政府的組織實體構成是壓力型組織結構產物，組織行政化，受上級行政命令控制，形成對上負責的邏輯慣性以及相應邏輯行為，易于忽略社區居民的真實訴求，未有效實現對下負責的治理邏輯。其次，基層政府作為城市社區公共物品供給治理的國家邏輯層面的終端，上級權力未有效下沉，自身承擔職能范圍進一步擴大，造成公共物品供給治理上的越位、錯位和缺位現象并存。再次，國家構建和諧社會的愿景以公共物品供給均等化為契合點并最終反映在社區建設和治理中，社區成為國家力量作用的基本單元，進一步造成社區空間、社區組織以及社區行政事務的行政化。［4］最后，國家以其強大的政治影響力和巨大的財政資金為后盾，以“全能管家”、“超能管家”、“全能政府”、“掌舵者兼具劃槳者”等身份參與到城市社區公共物品供給治理，大包大攬供給社區公共物品（公共設施、公共管理和公共服務［5］），為實現社區公共物品供給均等化目標，各地區、各社區均以同質化的方式提供社區公共物品。

（二）市場的邏輯——以利益共生為基點的經濟邏輯

隨著社區建設的不斷深入，市場以其高效的資源配置優勢加入到城市社區公共物品的治理中。鑒于經濟學上公共物品生產的可分割性以及社會學上“國家、市場、社會”三元社會結構公民社會理論，使得市場成為城市社區公共物品供給治理中不可或缺的經濟主體。誠然，各類營利企業構筑市場主體，一是作為第二部門，可彌補一定程度上的“政府失靈”，承接政府賦權的公共物品的生產，減輕政府部門巨大財政壓力；另一方面將市場機制引入到城市社區公共物品供給治理中，可有效實現部分公共物品生產上的市場化，凸顯各營利企業由于競爭帶來的公共物品質量和價格上的雙重優勢，有效促進公共物品的優質供給。市場組織涉及的城市公共物品供給治理范疇主要有混合型社區公共服務、經營性社區公共服務、物業管理類服務、便民利民服務等。［6］［7］就市場參與城市社區公共物品供給治理的方式和形式而言，即所謂的準市場機制，實質是供應者與生產者相分離［8］，主要有：一是政府購買產品。政府利用財政資金直接向企業購買公共物品，即政府充當采購者，經過對相應公共物品進行檢驗和評估，確定購買市場上在售的公共物品，如特困老人的養老服務。二是合同承包。公共物品提供者與生產者一般通過“選擇——簽訂——提供”的程序實現公共物品的合同生產，公共物品提供者與企業之間是一種以合同為媒介的契約關系，如物業管理服務；或者以“公辦民營”的方式實現特定公共物品的治理，如社區公共服務中心。三是特許經營。政府可采用授予壟斷權的形式實現特定可收費公共物品的供給，如水、電、氣供應。四是補助。政府通過現金、免稅以及其他稅收優惠政策保障企業利潤，保證企業提供公共物品的積極性。總而言之，市場本質驅動的營利性機構和組織之所以愿意加入到城市社區公共物品的治理中，其根本原因在于治理過程中的利潤保障兼顧城市社區利益，即依賴于以利益共生為基點的經濟邏輯。

（三）社區的邏輯——以需求滿足為出發點的權利邏輯

隨著社會治理方式的改變，加之大數據時代的影響，公民越來越注重自身權利的捍衛和意見的表達，我國公民通過各種途徑與方式以主人公的姿態參與到社會治理的方方面面。誠然，社區是社會的基本單元，也是各種組織相互作用的場域，與此同時，城市社區公共物品供給治理是社區發展建設的基石，至此，社區居民參與城市社區公共物品供給治理是我國社區建設的必然。在城市社區公共物品供給治理實踐中，社區居民及其構成的各類社區組織（如社區自治組織、社區民間組織）以其物質和精神需求得到滿足作為其基本公民權利，也是其治理的基本邏輯。這種邏輯思維反映在社區居民及其構成的各類社區組織參與城市社區公共物品供給治理的實踐中，就涉及的具體的各個參與主體而言，分類闡述：一是社區居民。為使自身需求得到較大滿足，社區居民會充分進行需求表達并不自覺夸大其需求，造成不切實際的假性需求，從而出現搭便車行為，浪費財政資金。二是社區居委會。為更好實現社區自治和滿足社區居民需求表達，社區居委會會以相對權威的人員配備和規范的組織形式參與城市社區公共物品供給治理，組織結構傾向于行政化。三是各類社區團體組織。為豐富社區文化生活和促進社會資本的良好互動，社區居民會以興趣愛好、健康生活為基礎成立各種社區民間組織，組織各種文化活動，增進社區居民交流，培養建設社區文化氛圍。

二、現實困厄：三種治理邏輯的相互作用關系及結果

在城市社區公共物品供給治理的實踐中，國家、市場、社區是其三類參與主體，存在兩兩“委托—代理”關系。在這個治理體系中：（1）國家擁有城市社區公共物品供給治理政策制定和設計的最終權威，包括公共物品生產標準、經營準則以及治理目標等權力。（2）市場對上要服從和執行國家有關公共物品的治理的各項政策指令，遵循訂立的契約關系，提供有競爭力的城市社區公共物品，對下生產契合居民生產和生活需求的公共物品，以保持自身競爭優勢。（3）社區則是城市社區公共物品的最終消費場所，也是一些城市社區公共物品的產出場所，同時擁有建設自身和發展自身的最終力量源泉——社區居民。在城市社區公共物品供給治理體系中，三種邏輯相互作用和博弈，影響著城市社區公共物品供給治理全局。

（一）向上負責——路徑依賴式的行政化治理

縱觀我國實際國情和社區建設發展實況，社區建設是在政府的大力推動下快速運轉起來的，城市社區公共物品供給治理對國家擁有強烈的依賴感。首先，政府的頂層設計和組織結構決定了其職能，“金字塔—鴿籠式”組織結構是政府壓力體制下的抽象影像，決定其對上負責的行政化治理模式和根深蒂固的路徑依賴。［9］在城市社區公共物品供給治理進程中，國家強大政治行政力量不斷滲入到基層政府組織，并進一步滲入到社區自治組織和市場中的營利企業的治理實踐中，一方面造成了社區自治組織——社區居委會內卷化嚴重，成為了基層政府的“腿”，逐漸失去設計最初的自治功能；另一方面涉及復雜的行政程序，影響企業面向城市社區公共物品的供給生產效率。其次，政府的公共服務均等化目標使得其對城市社區公共物品的供給治理呈現一種大同趨勢，向上負責的行政思想的桎梏促使城市社區公共物品的生產方式、供給模式及供給種類呈現出大同小異的同質化現象。最后，層層的向上負責的體制壓力向下層層加碼，導致基層組織較大的建設壓力，迫于此種壓力易陷入短期效應和“面子工程”的惡性循環，造成公共財政的浪費，影響社區建設的長治久安。

（二）權責和供需失衡——機制缺失下的治理弊端

在當前的城市社區公共物品供給治理體系中，國家、市場和社區三大治理主體的相互作用并不是對等的，存在嚴重權責失衡現象。首先，國家擁有強大的政治威懾力和財政后盾，在城市社區公共物品供給治理體系中占有絕對政治和經濟雙重優勢，這種優勢直接導致國家、市場和社區三者話語權的不平等的和治理地位的較大差異。然而，市場和社區兩者的組織實體則是處于國家主導下的邏輯框架中的治理主體，強大的國家行政邏輯易對其造成行政捆綁，致使其失去部分自主權利。其次，社區體制的實行使得大量公共事務下放至社區自治組織和基層政府組織，加之公共事務的繁雜性和處理部門以及程序的重疊以及實施主體公共物品供給治理權力的缺失，致使公共物品供給治理出現職能的越位、錯位和缺位。［10］［11］再次，國家作為城市社區公共物品供給治理的目標向導和統籌者，關注城市社區公共物品供給治理結果，而容易忽視治理過程。這種注重結果的簡單化行政思想易對市場和社區組織產生負面影響，使其形成結果導向，不注重方法和手段，不關注居民真實需求，不積極進行國家、市場和社會三者互動和交流，最終導致不符合其需求的公共物品強制式供給。

（三）迭繹循環——科層組織壓力下的治理困厄

當前，我國城市社區公共物品供給治理體系并未擺脫科層化、行政化組織牢籠，帶有傳統科層制痼疾。在實際治理過程中，由于過多地強調“向上負責”的權威式服從，導致各大治理主體的民主參與度、互動交流明顯不足以及線性化治理思維定式；加之多種制度安排上的層層阻礙，使得國家、市場和社區之間存在信息不對稱的治理障礙，阻礙治理信息的快速、準確交互式傳遞；再加上公共理性的缺失，國家、市場和社區在不同治理邏輯下自由博弈，最終走向分散治理的怪圈，三大城市社區公共物品供給治理主體相互之間出現部分無法作用與觸及的真空區域以及部分作用空間的重復疊加。據此，整個城市社區公共物品供給治理體系職責同構、績效低下、治理成本較高，缺乏平等對話與互動機制、公平競爭機制以及公眾參與不夠，阻礙著城市社區公共物品的治理工作，困擾著城市社區公共物品建設發展。

三、理性選擇：城市社區公共物品多元互動治理模式

國家管理向公共治理的邏輯治理思維轉變，是從公眾對國家主張的單向度接受和權威式服從，到公眾共同參與、理解和認同以及共同遵從的治理模式的實現。因此，理想的城市社區公共物品供給治理模式應該是國家、市場和社區以平等互動方式打破話語權的失衡狀態，以公眾的共同參與、深度理解和認同為治理邏輯，不再僅僅依靠政治權力進行統治式管理，而是圍繞公共理性實現正和博弈，克服當前城市社區公共物品供給治理體系的過度服從、信息阻塞以及治理失策等多重阻礙。

（一）城市社區公共物品多元互動治理模式的要素和表征

1.基本治理要素

構建城市社區公共物品多元互動治理模式，首要任務是對最基本的治理要素進行合理安排。首先，城市社區公共物品多元互動治理模式設計是以公共理性為軸線來進行治理制度設計和實施行為的選擇。其次，關注治理主體和治理社區類型的差異，做到隨人、隨社的制度設計和要素安排以完成相應的角色塑造和特色治理。再次，設計互動、制約和激勵機制，依靠此機制進行治理主體的交流和相應的獎懲。具體的治理要素安排：一是治理主體。完善城市社區公共物品供給治理體系，以治理主體的全面囊括為邏輯起點。因此，此理性選擇下城市社區公共物品多元互動治理模式的治理主體應包含公共物品的提供者、生產者、運營者、監督者和消費者等多種角色相互交互的利益相關者，具體而言，就是國家、市場和社區多個組織實體和公眾個體共同廣泛參與其中。二是治理事項。城市社區公共物品供給治理的各種治理問題和事項，就宏觀方面而言，主要是治理方針和策略的制定；就微觀方面而言，主要是各個治理主體的職責、功能、角色、相互作用機制以及獎懲制度安排。三是治理規則。2006年中共十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會的決定》和2011年民政部的《城鄉社區服務體系建設“十二五”規劃》以及十八大報告中加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制等各種政策法規以及相應的組織文件是其務必遵守的治理規則。四是績效、監督和糾偏。好的績效規則約束和激勵治理主體的行為，治理主體的相互監督可防止公共物品供給腐敗和尋租的產生，并在績效規則和監督機制雙重作用下發現治理過程中的偏離行為，實現及時糾偏。

2.多元互動治理模式的“四性”表征

城市社區公共物品多元互動治理模式的“四性”表征包括公共理性、互動性、系統性以及實踐性。一是公共理性。公共理性是一種以公民社會為基礎的利益整合的機制和合作共治的能力，只有將政府理性置于公共領域的監督和評判，才能使管理和決策更具公共性、民意性、正當性和合法性。［5］實然狀態下的城市社區公共服務治理體系的“向上負責”和權威式服從是與公共理性背道而馳的，而多元互動治理模式是以公共理性為軸線，公共理性是其治理模式的主要表征。二是互動性。多元互動治理模式下各個治理主體之間的交流互動可有效避免多重制度安排下的信息傳導阻礙，并基于三大主體的廣泛參與，達成共識和建議，使得治理決策和結果公開透明，平等、公正、民主的話語空間為破除信息不對稱提供制度保障。三是系統性。多元互動治理模式以國家治理為主導，以市場治理為輔助，以社區公眾參與為監督，三類治理主體在新的制度設計和要素安排下相互作用，共同構成一個具有互動性、包容性和開放性的完整系統，最終催生城市社區公共物品供給治理的良性生態圈。四是實踐性。多元互動治理模式是在修正多重治理模式中夾帶的傳統科層制缺點的基礎上建構而成，因此具有深刻的實踐基礎。而建構此模式的最終目的是優化城市社區公共物品多重治理模式，進而推動城市社區的建設發展。

（二）城市社區公共物品多元互動治理模式的“四度”制度設計

鑒于直接決定城市社區公共物品多元互動治理模式最終績效的因素以及充分發揮此多元互動模式的治理效能，必須對影響此模式治理指數的行動變量——治理的廣度、寬度、深度以及強度做好相應的制度設計。具體而言，一是治理的廣度——參與。治理的廣度涉及到城市社區公共物品供給治理中某一具體治理空間的治理問題和治理事項的范圍，直接影響各大供給主體的參與程度，是整個治理模式開放程度和參與程度的標志。二是治理的寬度——理解。治理的寬度是指有資格進入城市社區公共物品供給治理體系主體的數量，用于衡量治理主體對城市社區公共物品供給治理模式的理解程度。可利用方興未艾的“互聯網+”加深各個供給治理主體對城市社區公共物品供給治理模式的理解，從而更深入地理解其治理本質和核心。三是治理的深度——認同。治理的深度主要用來衡量城市社區公共物品的治理認同的深淺，顯示出治理模式的社會影響力和輻射力的強弱。通過控制治理的深度，可為城市社區公共物品供給治理獲得較多的民眾支持和行動基礎。四是治理的強度——遵從。治理的強度是指城市社區公共物品供給治理主體對公共影響力的意愿表達，是在參與、理解和認同基礎上的具體外在表現，最常見的治理強度表現方式有聽從命令和執行決策，而最大的治理強度不一定會有最好的治理效應。

（三）城市社區公共物品多元互動治理模式的運行機理

在整個城市社區公共物品多元互動治理模式中，民眾公共物品的需求是其核心訴求，也是此模式的動力源泉和邏輯起點，而公共理性是其靈魂，制度設計是基礎，“參與、理解、認同、遵從”是其運行規則。在此治理模式下，國家、市場和社區在公共理性的指導下，以城市社區公共物品供給治理的核心訴求為出發點，在新的制度設計框架下受各自治理邏輯驅動，共同參與城市社區公共物品供給治理，通過互動而增進理解，進而深度認同，之后自覺遵從，直至完成城市社區公共物品的有效治理。因此，城市社區公共物品互動治理模式的運行機理是從“參與—理解—認同—遵從”的循環往復。一是開啟：回應訴求進而廣泛參與。回應城市社區居民公共物品的需求以滿足其精神和物質需求是城市社區公共物品供給治理的核心訴求，也是其治理過程中面臨的具體問題。通過行政機制、準市場機制、自治機制、響應機制等多種機制結合，來實現公共物品的多元、多渠道供給是解決城市社區公共物品供給治理的有效途徑。這便是治理主體基于核心訴求而在自主意識和公共理性的影響下參與城市社區公共物品的供給問題。二是推進：制度框架下的深刻理解。在公共理性和自身治理邏輯的共同作用下，尊重公共利益，并于自身視角理解公共物品供給治理的核心訴求，把核心訴求納入國家、市場和社區的治理日程，互動交流、民主協商以及共同抉擇。三是升華：高度認同或分歧。誠然，在制度框架下深度理解之后，要么達到高度認同，要么走向分歧。若是針對具體治理問題達到高度認同則順利進入下一環節直至問題解決；若是出現分歧則以此問題為治理起點開啟新一輪治理。四是沉淀：自覺遵從達至問題解決。以上三環節的順利推進，使得城市社區公共物品供給治理實踐進程由參與、理解和認同進入遵從階段。在公共理性和自身治理邏輯的共同引領下，各大治理主體擺脫了科層桎梏和信息不對稱的阻礙，從而達到自由協商、對話平等的治理氛圍，進而實現城市社區公共物品多元互動治理的最高效能。

參考文獻：

［1］盧鵬展.城市社區多元治理主體互動網絡研究［D］.大連：大連理工大學，2008.

［2］張開平.協商合作邏輯下城市社區治理結構的構建［J］.商業時代，2009，（18）：71-72.

［3］王禎禎.社區治理模式的比較與轉型［J］.廣東行政學院學報，2010，22（2）：93-95.

［4］沈幸，張穎.城市社區治理問題研究——基于治理理論的探究［J］.中山大學研究生學刊（社會科學版），2012，（3）：32-38.

［5］王雪梅.社區公共物品與社區治理——論城市社區“四輪驅動、一轅協調”的治理結構［J］.北京行政學院學報，2005，（4）：60-63.

［6］鄧琳.多中心理論視角下的城市社區建設模式研究［D］.北京：華北電力大學，2013.

［7］耿云.治理理論視角下的中國城市社區公共服務研究［D］.北京：中國政法大學，2008.

［8］李雪萍.論城市社區公共產品的準市場機制供給［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2009，（3）：27-31.

［9］陳奇星，胡德平.政府公共服務方式的多元化選擇：趨勢與策略［J］.上海行政學院學報，2011，（3）：31-39.

［10］李愛卿，轉型期我國社區建設與政府行為關系初探［J］.求實，2004，（4）.

［11］何金暉.中國城市社區權力結構研究［M］.第1版.武漢：華中師范大學出版社，2010：51-57.

（責任編輯方卿）

On the Multiple Control Logic，the Real Distress and the Reconstruction of Mode of Public Goods Supply in Urban Community

He Jixin / Li Ying

Abstract:Public goods supply in urban community is a community construction problem engaged by government，the market profit organization，social organization and community residents. Due to the lack of public consensus urban in community public goods supply system and the traditional bureaucracy problems caused by the information asymmetry，under the guidance of the different control logic，the state，the market and the community was forced to the non-cooperation game，and under the control of traditional Bureaucracy system into the "upward management"，" Double imbalance of power and responsibility，and supply and demand " and "overlapping cycle" of inefficient public goods supply straits field. Based on the analysis of state -market- community behavior logic construction multiple control logic analysis framework，clarify the management of urban community public goods supply in the multiple management logical relationship，under the guide of public reason in the construction of urban community public goods multiple interactive supply management mode，change the narrow space of traditional bureaucracy management，promote the efficient and long-term governance of urban community public goods supply，advance the sustainable development of urban community public goods construction.

Keywords:Urban Community；Public Goods；Public Service

*基金項目：2013國家社科基金年度項目“價值鏈視域的城市社區公共物品供給困厄與解圍機制研究”（13BGL151）。

收稿日期：2015-10-12

作者簡介：何繼新 男（1972-）天津城建大學經濟與管理學院教授博士碩士生導師

中圖分類號：F299.257.1

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）03-053-（7）