中外公共沖突化解機構的比較與啟示

常　健　杜寧寧（南開大學，天津300350）

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中外公共沖突化解機構的比較與啟示

常健杜寧寧
（南開大學，天津300350）

摘要：中國與其他國家的公共沖突化解機構在專門性、專業性、機構屬性、人員構成、資金來源、協議約束力等方面具有許多共同點，但也存在一些重要的差異。為了提升公共沖突化解機構的效能，需要進一步加強對公共沖突化解機構的法律和制度支持，細化專業分工，更多吸收專家參與，并建立各類沖突化解機構的統一規范和交流平臺。

關鍵詞：公共沖突；沖突化解；沖突化解機構

杜寧寧 男（1990-）南開大學周恩來政府管理學院博士研究生

市場經濟體制所導致的利益多元化，使社會各群體之間的矛盾、糾紛和沖突倍增，從而對國家的公共沖突化解機構建設提出了新的要求。所謂公共沖突化解機構，是與法院、公安機關等具有強制力的國家機關相對的公共組織，它主要通過斡旋、調解、仲裁等方式促使沖突相關各方達成協議，使沖突得以化解。從國內外公共沖突治理的經驗來看，僅僅依靠公安機關和法院等具有強制力的國家機關不足以有效和及時治理日益增多的公共沖突，加強公共沖突化解機構的建設是提高公共沖突治理能力的可行路徑。

改革開放以來，中國在大力加強公安和司法機構建設的同時，也積極開展公共沖突化解機構的建設，各級信訪機構、人民調解委員會和各類專業調解組織得到了相應的發展和完善。但相對于處于高發階段的各種公共沖突來說，中國公共沖突化解機構的化解公共沖突的效能和效率還遠遠無法滿足需求，需要在法律依據、組織形式、人員構成、職責與權能、專業化程度等諸多方面進行轉變和完善。在這些方面，國外公共沖突化解機構的經驗能夠為我們提供一定的啟示。本文試圖通過中外公共沖突化解機構的比較，發現其共同點與不同點，并分析差異產生的原因，進而總結出有助于中國公共沖突化解機構建設的一些啟示。

一、中國現有公共沖突化解機構的形式與特點

中國公共沖突化解機構的狀況可以從機構的專門性、專業性、機構屬性、人員構成、經費來源、工作性質、協議約束力和化解效果等方面來加以描述和概括。

根據機構的工作性質，公共沖突化解機構可以分為專門機構和非專門機構。在中國，專門性的公共沖突化解機構并不發達。法院和政府一般行政機關都承擔著一定的公共沖突化解職能，如法院承擔著司法調解職能，衛生行政部門承擔著醫患糾紛的化解工作，國家電力監管委員會及其派出機構承擔著電力爭議糾紛的化解工作，勞動保障監察機構、人力資源和社會保障部門承擔著勞資糾紛的化解工作，但它們不是專門的公共沖突化解機構，沖突化解只是其工作職責中的一個很小的部分。與此同時，中國也建立了一些專門性的沖突化解機構，如各級人民調解委員會、各級政府的信訪機關等。截至2012年，全國共有人民調解組織81.1萬個，其中村（居）調委會67.8萬個，鄉鎮（街道）調委會4.2萬個，企事業單位調解組織6.5萬個①。

公共沖突化解機構又可以進一步分為一般性機構和專業性機構。一般性的沖突化解機構負責化解各種類型的公共沖突；專業性的沖突化解機構負責化解某一特定類型的公共沖突。在中國，公共沖突化解機構的分工還處于初步階段，一般性的公共沖突化解機構占據主要位置，其最主要的形式是各級政府的信訪機構和基層的人民調解委員會。但在一些沖突高發的領域，也出現了一些專業性的沖突化解機構，如環境糾紛行政調解委員會，醫患糾紛人民調解委員會和仲裁委員會，勞動人事爭議仲裁委員會，道路交通調解委員會，物業管理調解委員會，農村土地承包經營糾紛調解委員會和仲裁委員會，土地山林水利權屬糾紛調解處理機構等。到2014年，全國共設立行業性、專業性人民調解委員會2.1萬余個，其中，醫療糾紛調委會3369個、道路交通調委會3016個、勞動爭議調委會3648個、物業管理調委會2551個②。

從機構屬性來看，專業性的公共沖突化解機構可以分為政府機構、準政府機構和非政府機構。中國專職的公共沖突化解政府機構包括政府的信訪部門和行政調解部門，以及專門成立的沖突化解機構，如各地環保局下設的環境糾紛調解委員會，再如廣西壯族自治區縣級政府建立的土地山林水利權屬糾紛調解處理機構，負責土地山林水利權屬糾紛調解、處理的組織協調、督促指導工作，并負責人民政府交辦的土地山林水利權屬糾紛案件調解、處理的具體工作③。一些基層政府也成立了專業性的調解和仲裁機構，如磚集鎮農村土地承包經營糾紛調解委員會，準旗農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會。人民調解委員會是在村民委員會、居民委員會和企事業單位依法設置的調解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作④，它在名義上是非政府組織，但實際上屬于準政府組織。

從機構的組成人員來看，公共沖突化解的政府機構的組成人員應是政府公務員，但一些仲裁機構會聘請兼職仲裁員。根據《中華人民共和國人民調解法》，人民調解委員會由3-9人組成，人民調解委員會委員每屆任期三年，可以連選連任。村民委員會、居民委員會的人民調解委員會委員由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產生；企業事業單位設立的人民調解委員會委員由職工大會、職工代表大會或者工會組織推選產生。⑤人民調解委員會根據調解糾紛的需要，可以指定一名或者數名人民調解員進行調解，也可以由當事人選擇一名或者數名人民調解員進行調解。⑥人民調解員由人民調解委員會委員和人民調解委員會聘任的人員擔任。⑦一些專門類別的人民調解委員會的組成人員是由政府推薦產生的，如《天津市醫療糾紛處置條例》沒有規定醫療糾紛人民調解委員會組成人員的產生辦法，只是規定“市醫療糾紛人民調解委員會的組成人員和人民調解員，應當向司法行政部門備案”⑧。

從機構的經費來源來看，我國目前公共沖突化解的政府機構的經費來自政府財政撥款。根據人民調解法，人民調解委員會開展工作的辦公條件和必要的工作經費由設立人民調解委員會的村民委員會、居民委員會和企業事業單位提供。⑨根據《天津市醫療糾紛處置條例》，市醫療糾紛人民調解委員會的工作經費和人民調解員的補貼費用由市財政予以保障。⑩按照司法部和財政部有關文件規定，人民調解經費包括司法行政機關的指導經費、人民調解委員會工作經費和人民調解員補貼經費。各級司法行政機關指導人民調解工作的經費由同級財政予以保障，但事實上，至今未在國家層面明確保障標準。在經濟欠發達地區，保障水平低，不能適應工作需要。人民調解委員會基本上沒有工作經費。在鄉鎮（街道）和村（居），經費基本上處于無保障的狀況。有的鄉鎮（街道）每年拿出一定的經費通過獎勵的形式補貼給人民調解員，這稱之為“以獎代補”機制。由于經費保障不到位，人民調解員的工作積極性受到了很大影響。?

從工作性質來看，公共沖突化解機構的工作可分為司法調解、仲裁、行政調解、人民調解、民間調解。在處理程序上，根據人民調解法，人民調解員根據糾紛的不同情況，可以采取多種方式調解民間糾紛，充分聽取當事人的陳述，講解有關法律、法規和國家政策，耐心疏導，在當事人平等協商、互諒互讓的基礎上提出糾紛解決方案，幫助當事人自愿達成調解協議。?根據《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》，土地、山林和水利工程權屬糾紛確權處理應當按照下列程序進行：（1）實地調查，核實證據；（2）聽取各方當事人意見；（3）組織和解、調解；（4）行政主管部門集體討論提出確權建議；（5）人民政府集體討論決定。?《根據電力爭議糾紛調解規定》，調解員可以采取下列方式調解電力爭議糾紛：（1）根據已掌握的情況向當事人提出爭議糾紛解決建議；（2）單獨會見一方當事人或者同時會見各方當事人；（3）以書面或者口頭方式征求一方當事人或者各方當事人的意見；（4）要求當事人提出爭議糾紛解決建議或者方案；（5）經當事人同意，聘請與爭議糾紛各方無利害關系的專家或者機構對爭議糾紛事項提供咨詢建議或者鑒定意見；（6）有利于當事人達成一致的其他方式。?

從沖突化解達成協議的約束力來看，經人民調解委員會調解達成的調解協議，具有法律約束力。根據人民調解法，經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。?根據《根據電力爭議糾紛調解規定》，調解書中有關民事權利義務的內容，具有民事合同的性質，法律另有規定的除外。具有民事權利義務內容的調解書，當事人可以申請有管轄權的人民法院確認其效力。具有給付內容的調解書，當事人可以按照《中華人民共和國公證法》的規定申請公證機關依法賦予強制執行效力。債務人不履行或者不適當履行具有強制執行效力的公證文書的，債權人可以依法向有管轄權的人民法院申請執行。?

從化解沖突的效果來看，不同類型的公共沖突化解機構的共同作用，使得全國人民調解糾紛總數逐年大幅增加。2011年共調解各類矛盾糾紛893.5萬件，其中涉及醫療糾紛、道路交通、勞動爭議、物業管理等行業性、專業性矛盾糾紛64.9萬件。?2012年至2014年，全國人民調解組織共開展矛盾排查近723萬次，預防糾紛511萬余件，調解糾紛超2299萬件，調解成功率97%。?由此可見，公共沖突化解機構在沖突預防、糾紛化解中起到了舉足輕重的作用。以醫療糾紛調解為例，2013年，全國共調解醫療糾紛6.3萬件，調解成功率達88%。截至2014年，全國共建立醫療糾紛人民調解組織3396個，人民調解員2.5萬多人，55%的醫療糾紛人民調解委員會具備政府財政支持。?

表1對中國公共沖突化解機構的基本狀況作出了概括。

表1 中國公共沖突化解機構的基本狀況

道路交通糾紛調解協議具有民事合同的約束力社區物業糾紛電力糾紛電力監管機構非專門機構道路交通糾紛調解委員會　專門機構　行政機構　公務員　財政預算　行政調解物業管理糾紛人民調解委員會專門機構　地區政府主辦的組織公務員和兼職專家　政府資助　人民調解調解協議具有民事合同的法律約束力行政機構　公務員　財政預算　行政調解調解書具有民事合同性質，可申請人民法院確認其效力

二、其他國家沖突化解機構建設的特點和經驗

國外公共沖突化解機構的狀況也可以從機構的專門性、專業性、機構屬性、人員構成、經費來源、工作性質、協議約束力和化解效果等方面來加以描述和概括。

在機構的專門性上，許多國家既有專門的沖突化解機構，也有非專門的沖突化解機構。在專門性的公共沖突化解機構方面，韓國政府建立了許多專門化解沖突的政府委員會，美國建立了沖突化解中心、聯邦勞動關系調停調解局，英國建立了糾紛調解中心，日本建立了公害調解委員會，德國建立了醫療事故調解處，等等。在非專門性的沖突化解機構方面，如日本的醫學協會和勞動委員會，美國的環保署，英國的知識產權局，韓國的消費者保護院等，雖然不是專門從事沖突化解的工作，但都具有化解相關公共沖突的功能。

在機構的專業性上，一些國家既有一般性的公共沖突化解機構，也有更多的專門類別的公共沖突化解機構。以韓國為例，它既建立了韓國國民大統合委員會和國民權益委員會這兩個一般性的公共沖突化解機構，又建立了一些化解專門類別公共沖突的政府委員會，包括化解土地糾紛的土地收用委員會，化解勞動沖突的勞使政委員會，化解環境沖突的環境糾紛調解委員會，化解行政沖突的行政協議調整委員會，化解政治沖突的疑問死真相查明委員會、民主化運動關聯者名譽恢復與補償委員會和親日反民族真相委員會，化解社會沖突的女性家庭委員會、歲月號真相委員會等。?再以美國為例，美國既有沖突化解中心這種一般性的沖突化解機構，也建立了一些專門類別的沖突化解機構，如化解社區沖突的社區調解委員會，調解醫患糾紛的醫療糾紛改革委員會，化解勞資沖突的聯邦勞動關系調停調解局，化解社區沖突的社區關系服務部。再以英國為例，英國既有化解一般性公共沖突的調解中心，又建立了化解家庭糾紛的家庭糾紛調解組織，化解醫患糾紛的國民醫療服務訴訟委員會，化解勞資糾紛的咨詢、調解、仲裁服務委員會。

在機構的性質上，一些國家的公共沖突化解機構既有政府機構，也有大量的非政府機構。美國處理勞動糾紛的機構分為官方機構、民間機構和法院三種類型。官方調解機構包括聯邦勞工部下的勞工標準與執行委員會、調停調解局、國家勞動關系委員會、平等就業機會委員會等；民間機構包括美國仲裁協會等。

在機構的組成人員方面，一些國家的公共沖突化解機構特別注意吸收兼職專家。例如，韓國化解公共沖突的政府委員會就包括了相關領域的專家。英國、德國、日本等國醫療糾紛化解機構的成員不僅包括經驗豐富的律師，還有大批專業醫師提供相關技術支持。美國聯邦勞動關系調停調解局吸納了資深勞資問題專家處理勞資糾紛。

在達成協議的約束力上，國外公共沖突化解機構所促進達成的協議通常具有一定的法律約束力。韓國負責化解公共沖突的行政委員會的決策具有法律上的約束力。日本的勞動委員會以其中立性使得裁定具有很高的威信，裁定形成后不能進行更改。美國環保署針對環境糾紛的調解協議具有法律效力，可申請強制執行。

在對沖突的治理效果上，從韓國環境糾紛調解委員會公布的《2014年環境糾紛處理統計資料》來看，環境糾紛調解委員會自1991年7月至2014年12月共收到3853件案件，其中3281件已得到處理，416件主動撤回，135件正在處理中。噪音和振動相關損害最多，共2802件（85%），大氣污染191件（6%），日照136件（4%），水質污染88件（3%），其他62件（2%），均得到妥善解決。?在美國，有97%以上的民事案件在審前程序中由當事人達成和解協議而撤訴。?其中，85%的醫療糾紛通過調解的方式得到有效化解。?在勞資糾紛處理方面，2012年，美國勞動關系委員會共受理案件24275件；2013年，調停調解局共處理13000多起集體協商談判。英國國民醫療服務訴訟委員會在1995年-2006年間使43%的糾紛最后實現了庭外和解。?

三、中外公共沖突化解機構的比較

中國與其他國家特別是一些發達國家在公共沖突化解機構建設方面雖然有一些共同點，但也存在著一些深刻的差異，這主要體現在沖突化解的背景、機構的專業化程度和獨立性等方面。

從公共沖突化解的背景來看，西方發達國家處理沖突的傳統是法律中心主義，其司法系統在處理各種沖突方面的功能相對發達。這些國家對于沖突化解的重視，是由于法律訴訟的高昂成本，因此將沖突化解作為一種法律訴訟之外的非訴訟糾紛解決機制（Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR），以減輕法律訴訟的壓力，提高沖突處置的效率。與此不同，中國處理沖突的傳統是調解中心導向，新中國成立后又是行政中心導向，盡管改革開放以來國家大力加強法律體系和司法體制建設，但在各種沖突的法律訴訟制度和體制方面仍然存在許多有待填補和完善之處。換言之，中國的沖突化解體制雖然有悠久的歷史傳統，但缺乏完善的法律訴訟體制作為后盾，這在一定程度上會影響沖突化解的效率和執行力。例如，在缺乏對可能的法律訴訟結果的確定預期作為參照的情況下，沖突各方對沖突過程及其結果的收益與成本難以形成理性的計算，從而對調解的選擇、調解過程中的報價和討價還價以及協議的達成形成負面的影響。

從公共沖突化解機構的專門化程度來看，中國與其他國家都建有專門和非專門兩類機構。但相對來說，中國各級政府部門都兼有化解公共沖突的職責，然而專門化解公共沖突的政府專門機構并不太多。一些發達國家建立了專門性的公共沖突化解機構，特別是在公共沖突的高發時期。專門化的公共沖突化解機構可以使其他政府機構擺脫各類公共沖突的纏擾，更專心地從事自身的本職工作。

從公共沖突化解機構的專業化程度來看，中國與其他國家都建有一般性和專業性兩類沖突化解機構，但相對來說，中國的沖突化解機構更多的是處理一般性沖突的機構，如信訪機構和人民調解委員會，專門處理某類公共沖突的機構并不太多，只是一些地方在嘗試建立。相比之下，一些發達國家針對一些高發性沖突建立了專門性的沖突化解機構，如化解勞資糾紛的專門機構，化解環境沖突的專門機構，化解社區沖突的專門機構，化解醫患糾紛的專門機構，化解行政沖突的專門機構，化解土地糾紛的專門機構等等，這使得沖突化解的專業化程度大大提升。

從公共沖突化解機構的屬性來看，中國與其他國家的公共沖突化解機構都包括行政機構、司法機構和民間機構三種類別。但相對來說，中國的公共沖突化解機構以行政機構和準行政機構為主，一些名義上的群眾組織實際上都具有政府行政機關的支持背景。在中國長期“行政主導”的制度背景下，這種行政機構和準行政機構在化解公共沖突方面會比沒有行政機構背景的沖突化解機構更具權威性和可信性。相比之下，一些發達國家的沖突化解機構除了有專門和非專門的行政機構外，有更多以司法機構支持作為背景的民間機構和具有行業協會背景的民間機構。這與發達國家的司法中心和社會自治的導向有密切聯系，在這些國家，司法機構和行業協會支持的民間沖突化解機構具有相當的威信和公信力。

從公共沖突化解機構的人員構成來看，中國與其他國家的公共沖突化解機構的組成人員都包括了國家公務員和行業專家。但相對來說，中國的公共沖突化解機構的組成人員更多的是國家公務員，只有少量的行業專家參與一些專門類別的調解和仲裁。相比之下，一些發達國家更重視吸收專家參與各類公共沖突的化解工作，使公共沖突化解機構更具中立性和專業能力。

從公共沖突化解機構的工作效果來看，中國與其他國家的公共沖突化解機構都在一定程度上實現了沖突化解的目標。但更具體的分析顯示，司法背景和機構的專門化、專業化、中立化程度會對機構的沖突化解效能產生重要的影響。由于一些發達國家的沖突化解具有較為完善的司法制度和體制，其沖突化解機構的專門性、專業性和中立性程度要高于中國的同類機構，因此其沖突化解的實際效能也相對高于中國的公共沖突化解機構。

四、幾點啟示

通過以上的中外比較，可以對我國公共沖突化解機構的建設提供一些有益的啟示。

首先，隨著中國政府全面推進依法治國，中國的司法體制的建設和完善正在步入快車道。在這種背景下，一方面，應當為公共沖突化解機構的建立和運行提供更充分的法律支持；另一方面，應當使公共沖突化解機構得到司法機關的更多支持；再一方面，應當使公共沖突化解機構所形成的調解協議具有更強的法律約束力。

第二，隨著某些領域的公共沖突發生頻率和復雜程度提高，有必要建立更多的專門性和專業性的公共沖突化解機構。目前，中國的公共沖突集中于勞動、醫療、城管、社區物業管理、環境、征地、拆遷、交通等領域，在這些領域建立專門和專業性的沖突化解機構將有助于提高公共沖突化解的效能。

第三，在機構性質上，由于公共沖突會涉及政府行政機關與民眾之間的沖突，因此，需要使公共沖突化解機構更具中立性。這要求公共沖突化解機構相對獨立于相關的政府行政機關，或是作為相對獨立的行政機構，或是以司法機關為背景，或是依托于相應的行業組織，以此提升公共沖突化解機構的公信力。

第四，在人員結構上，應當注意更多地吸收相關領域的專家參與公共沖突化解工作，提高沖突化解的專業水準。

最后，應當加強公共沖突化解的體制和平臺建設。目前各地專業性的沖突化解機構還處于嘗試階段，國家應當在此基礎上，逐漸建立專業性的沖突化解體制和平臺，使專業化的沖突化解機構形成更加統一的規范，能夠及時分享經驗和教訓，提升沖突化解的效能。

注釋：

①趙陽、曾敏：《全國有人民調解組織81.1萬個》，《法制日報》2012年10月30日，第1版。

②周斌：《全國設立行業性專業性人民調解委員會2.1萬余個》，2014年8月1日，法制網：http：//www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/ 2014-08/01/content_5699468.htm？node=53450。

③《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》，2013年9月26日，第3條。

④《中華人民共和國人民調解法》，2010年8月28日頒布，第5、7條。

⑤《中華人民共和國人民調解法》，2010年8月28日頒布，第8條。

⑥《中華人民共和國人民調解法》，2010年8月28日頒布，第19條。

⑦《中華人民共和國人民調解法》，2010年8月28日頒布，第13條。

⑧《天津市醫療糾紛處置條例》，2014年11月8日通過，第8條。

⑨《中華人民共和國人民調解法》，2010年8月28日頒布，第12條。

⑩《天津市醫療糾紛處置條例》，2014年11月8日通過，第8條。

?殷蛟：《關于人民調解規范化建設的探索與思考》，2014年6月19日，四川法制網（理論導刊）：http：//www.scfzw.net/flfwmk/bencandy.php？fid=90&id=1590。

?《中華人民共和國人民調解法》，2010年8月28日頒布，第22條。

?《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》，2013年9月26日，第25條。

?國家電力監管委員會：《根據電力爭議糾紛調解規定》，2011年9月30日，第14條。

?《中華人民共和國人民調解法》，2010年8月28日頒布，第31、33條。

?國家電力監管委員會：《根據電力爭議糾紛調解規定》，2011年9月30日，第21、22條。

?趙陽、曾敏：《全國有人民調解組織81.1萬個》，《法制日報》2012年10月30日，第1版。

?周斌：《全國設立行業性專業性人民調解委員會2.1萬余個》，2014年8月1日，法制網：http：//www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/ 2014-08/01/content_5699468.htm？node=53450。

?徐盈雁：《全國共建立醫療糾紛人民調解組織3396個》，《檢察日報》2014年5月6日，第1版。

?《勞動人事爭議仲裁組織規則》，2010年1月20日頒布，第2、6條。

?《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，2009年6月27日頒布，第13、52條。

?常健、李志行：《韓國政府委員會在公共沖突治理中的作用及其啟示》，《國家行政學院學報》2016第1期。

?常健、李志行：《韓國政府委員會在公共沖突治理中的作用及其啟示》，《國家行政學院學報》2016第1期。

?鄢霹頑：《借鑒國外ADR機制完善我國司法調解制度》，《福建政法管理干部學院學報》2005年第4期，第51-55頁。

?范愉：《ADR原理與實務》，廈門大學出版社，2002年，第564-565頁。

?Carole Kaplan，Reducing Risk in Mental Health Services：the Work of the NHS Litigation Authority.Mental HealthReview Journal，2006，Vol.11Iss 1 pp. 34-37.

（責任編輯方卿）

Comparison of Chinese and Foreign Institutions for Public Conflict Resolution

Chang Jian / Du Ningning

Abstract:China and other countries' institutions for public conflict resolution have much in common in specialization，professional，and institutional attributes，personnel composition，sources of funding，and binding force of agreement etc. However，there are also some important differences. In order to enhance the efficiency of public conflict resolution institutions，it is necessary to further strengthen the legal and institutional support for public conflict resolution institutions，refine division of labor，invite more experts to participate in，and establish unified standards and exchange platform for various types of conflict resolution institutions.

Keywords:Public Conflict；Conflict Resolution；Conflict Resolution Institutions

*基金項目：國家社科規劃重點項目“公共領域沖突管理體制研究”（13AGL005）。

收稿日期：2016-1-20

作者簡介：常健 男（1957-）南開大學周恩來政府管理學院教授博士生導師副院長

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）03-019-（8）