“一帶一路”戰略面臨的安全風險和對策建議

杜慶昊

（國家行政學院 北京 100089）

“一帶一路”戰略面臨的安全風險和對策建議

杜慶昊

（國家行政學院 北京 100089）

2015年3月《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》發布后，“一帶一路”戰略規劃完全示人，也進入了實施提檔加速期。但在全面啟動”一帶一路”戰略前，從國際、國內兩個環境來看，還有很多的風險和挑戰，如不全面預判和審慎處理，結果可能會是雷聲大、雨點小。要化解這些風險，我們從定性的角度提出有針對性的十大對策建議，其中包含國別層面的區分“四類國家”和技術層面的制定“三個指南”，以期提前預防和化解安全風險，以及由此帶來的損失，盡早消除不確定性，確保”一帶一路”戰略穩定有序推進。

“一帶一路”“絲綢之路”對策建議 應急管理

2013年9月和10月，國家主席習近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議，得到國際社會高度關注。2015年3月，國家發展改革委、外交部、商務部經國務院授權聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。至此，“一帶一路”戰略規劃完整清晰的展現在世人面前。從國際視野看，“一帶一路”戰略可以再寫古絲綢之路的輝煌，構建中國全方位開放新格局，促進歐亞國家共同繁榮，也為中國營造較好的國際發展環境。從國內角度看，在中國經濟轉型和換擋期實施“一帶一路”戰略，能夠有效將過剩的產能和資本輸出，提高外匯儲備利用效率，加大人民幣國際化步伐，推動中國金融有序開放。

“一帶一路”戰略倡議提出雖然有兩年多時間，但具體愿景和行動剛剛明確，一切剛剛出發。此時我們更需要靜下心來，撇開初期的浮躁，認真分析“一帶一路”戰略部署可能存在的安全風險，提出切實可行的對策建議。

一、“一帶一路”戰略面臨的主要安全風險

“一帶一路”戰略簡單說，就是一個大的地區性戰略。這一戰略的實施涉及65個國家的外交、政治、經濟和社會問題，復雜程度難以想象。推動和實現這一戰略面臨著諸多挑戰和風險，既有傳統安全風險，又有非傳統安全風險；既有雙邊的，又有多邊的；既有政治的，又有經濟和社會的，風險級別高，風險來源廣。概括起來至少有以下三大類：

（一）政治類風險

1.大國因素。“一帶一路”沿線戰略區位優勢明顯，大量新興國家分布其中，經濟發展有市場、有后勁；區內中亞、南亞和俄羅斯等國家具有豐富的油氣資源，歷來是大國必爭之地。“一帶一路”從戰略上講，是要打開中國發展的陸路和水路空間，發展路徑必然與傳統大國的勢力范圍相沖突。地緣大國的制衡，是“一帶一路”戰略發展面臨的最大風險。

從中美視角看，美國不愿看到中國在地區事務中崛起。政治上美國推動“亞太再平衡”戰略，高調宣布重返亞太；軍事上，不斷強化其在亞太的軍事存在，利用中國周邊海洋領土爭端，扶持盟友實施離岸戰略“以鄰制華”；經濟上，美國著力主導“TTP”和“TTIP”的談判，設置高門檻排斥中國加入，實際上是準備建立一個沒有中國參與的準自由貿易協定；從中俄視角看，雖然兩國出于國際關系的考慮走得比較近，但仍然存在諸多需要破解的難題。2011年10月，時任俄總理的普京在其綱領性文章《歐亞地區新一體化計劃——未來誕生于今日》中提出了建立歐亞聯盟的構想，該構想與中國“一帶一路”戰略存在很多重疊之處，俄羅斯傳統上也把中亞視為自己的勢力范圍，不愿他國插手。如何在中俄兩個戰略中尋找契合點，需要認真考慮；從中日視角看，日本將中國的發展視為其實現政治軍

事大國的最大絆腳石，企圖搭載美國重返亞太戰略的順風車，將美日同盟干預的范圍擴大至南海，拉攏與中國存在爭議、對中國存有疑慮的越南、菲律賓等國家共同遏制中國，以實現其主導亞太事務、搶奪海洋權益、圍堵中國發展的目的。對日工作處理不好，將會給海上絲綢之路建設帶來嚴重威脅和挑戰。

2.成員國國內政局因素。“一帶一路”區域內多為發展中國家，受國內社會階級矛盾、民族宗教問題、黨派沖突等復雜因素影響，政局存在脆弱性和不確定性，導致重要的內政外交政策缺乏連續性和穩定性。吉爾吉斯斯坦國內政局發展波折重重，南北矛盾尖銳，季節性抗議呈現常態化。塔吉克斯坦出爾反爾，一方面積極宣布參加絲綢之路經濟帶，另一方面宣布退出中—吉—烏鐵路建設，增加了項目協調難度。中亞幾國的強人政治正在變成老人政治，烏茲別克斯坦的卡里莫夫77歲，哈薩克斯坦的納扎爾巴耶夫75歲，都已執政20多年，未來可能面臨來自國內外的民主轉型壓力，未來政權是何種形態，充滿不確定性。東南亞方面，緬甸處在軍政府向民主政府轉型期，各種社會矛盾匯集。泰國的泰皇、軍方與民主派矛盾尖銳，紅衫和黃衫博弈的背后，體現了社會群體之間的深層次隔閡。絲綢之路經濟帶經過的中亞、西亞和東南亞等國家，很多政局不穩、政局動蕩，一些國家司法不獨立，腐敗嚴重，政策不透明，政府公信力差，經濟和社會問題繁多。

3.雙邊或多邊因素。“一帶一路”沿線國家由于歷史、宗教等原因，相互之間不信任、不合作，沖突和爭端不斷。一是各成員國之間的關系影響了跨區域合作。一些國家雖然都是中國的伙伴，但彼此間存在較為嚴重的沖突和競爭，比如長期敵對的印度和巴基斯坦，比如曾發生過激烈沖突的吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦。盡管沿線國家有著與中國加強經濟聯系的愿望，但這些緊張關系的存在讓區域整合存在巨大困難。二是部分國家與中國存在巨大分歧。基于歷史原因，“一帶一路”區域內部分國家與中國在領土、島礁權屬上存在爭議。在海洋上，中國與東南亞菲律賓、越南等國家存在南海爭端，直接影響了海上絲綢之路的出海口；陸地上，中國與印度兩個亞洲大國間存在主權爭議。此外，東盟成員國內部對敏感問題、重大問題的立場不一致性也加大了海上絲綢之路實施難度。

（二）準傳統安全類風險

1.地區沖突。地區武裝一般難以化解，有的可使項目久拖不動、久拖不議、久拖不決。印巴之間關于克什米爾地區爭端、巴以領土爭端依然沒有解決，小規模的擦槍走火時有發生，涉及邊境的任何一件事情可能因為雙方的對峙而陷入長期僵局。蘇聯解體后，絲綢之路經濟帶上涌現了一批國家，這些國家的邊界工作未完全劃定，還有大量飛地存在，這些飛地與當地居民時常發生沖突；幾個國家間在共享水資源問題上也劍拔弩張，互不妥協，這些已經成為引發地區局勢持續惡化的重要顯性因素。此外，局勢相對穩定的東南亞在2011年也發生了泰國和柬埔寨之間的武裝沖突，雖然平息，但雙方已經埋下了不信任的種子。加上由敘利亞局勢引爆的西亞危機，也為“一帶一路”發展從安全上帶來了巨大的不確定因素。

2.暴恐襲擊。以恐怖主義為核心的地區“三股勢力”（恐怖主義勢力、宗教極端勢力、民族分裂勢力）的破壞活動是威脅“一帶一路”戰略實施的重要因素，日益成為區域內最大的準傳統安全威脅。受國際反恐局勢和地區安全局勢變化的影響，區域內的各極端組織出現人員交叉、指導思想相互融合、活動分散化等特點，同時與國際恐怖組織之間的聯系有所加強。特別是美國2014年年底從阿富汗撤軍后，該國境內沖突不斷，伊斯蘭極端主義和恐怖主義出現“溢出”特征，嚴重影響地區安全。絲綢之路中國境內重要的節點地區新疆也不穩定，境內東突暴恐勢力與境外勾結，以平民為目標不斷制造襲擊，嚴重威脅中國公民的人身財產安全。

3.航道、通道、管道安全。維護通行安全是“一帶一路”戰略實施的重要考慮。在航道方面，全球商業貿易的90%和石油總量的65%要通過海洋運輸，其中70%的石油產品需要通過印度洋由中東運往太平洋地區。印度洋航線又分布著曼德海峽、霍爾木茲海峽和馬六甲海峽等戰略要點，這條航道不僅僅是中國，也是亞太國家經濟的生命線和大動脈，而索馬里、也門和中東的局勢，以及南海海洋權益爭奪，為航道通行帶來了潛在風險。在通道方面，中國在努力打造中巴經濟走廊和新疆直通瓜達爾港的陸上通道，而巴基斯坦的國內局勢令人擔憂。在管道方面，中緬管道、中國—中亞管道相繼建成，但緬甸的局勢和對華態度不友好為管道長期運行帶來不確定性，中亞國家也面臨政權更替，長遠效益如何無法預見。

（三）非傳統安全類風險

1.政策和制度協調性差。“一帶一路”沿線涉及國家和區域眾多，國與國之間在有關政策設計和制

度安排上存在較大差異。首先，,貿易壁壘眾多，自貿區建設水平較低，準入制度和進出口產品標準層次不齊，海關程序和標準文本不統一，對貿易通關造成極大不便利。其次，基礎設施落后，港口建設、交通物流、信息通信等標準規范不一致，水平較低。最后，投資環境不開放，各地區和國家有哪些投資限制、有哪些投資需求不明朗，這些都為今后工作開展帶來困難。

2.自然災害。“一帶一路”沿線國家大多處在亞洲大陸，屬于氣候變化多災地區。在海洋方面，近幾年印度洋數個國家遭受過海嘯襲擊，給沿岸國家經濟社會和人民生命財產帶來重創，僅2004年印度洋海嘯就造成20多萬人死亡，世所罕見。在陸地上，包括中國在內的內陸國家相繼多次遭受地震襲擊，2008年中國汶川地震成為許多國人揮之不去的痛。此外，“一帶一路”沿線國家多為經濟不發達地區，衛生設施和防疫條件落后，局部的公共衛生事件時有發生，而且存在嚴重的潛在公共衛生事件威脅。

3.生態環境。“一帶一路”在可持續發展方面面臨的挑戰尤為嚴峻。陸上絲綢之路所經過的亞歐大陸，主要是中國和歐洲之間的內陸亞洲地區。其地理特征是氣候異常干燥，降雨量極其稀少。這里有廣闊無垠的沙漠和戈壁，如新疆的塔克拉瑪干大沙漠、里海東部的卡拉庫姆沙漠、伊朗的卡維爾沙漠等，生態極其脆弱，對經濟活動和人類活動的承載力不強，“一帶一路”戰略任務的艱巨性和生態環境的脆弱性形成了強烈沖突。沿線國家居民日益增長的對地區環境保護的意識也為合作項目的實施帶來了困難，中緬密松水電站建設項目的擱置就是具體體現。

4.經濟安全。在“一帶一路”沿線很多地區，因為人口稀薄、經濟水平相對落后，大型基礎設施建設的盈利前景并不明朗，甚至其收益在很長時間內都難以彌補運營的赤字，中國對這些地區的經濟整合難以在短期內見效。此外，我們的經濟活動有時被其他國家視為高度政治化、不接地氣，難以取得認同，加上地區政府渙散、民粹主義抬頭等因素，往往造成項目久拖不完，給投資企業帶來損失。再有，長期以來我國海外企業特別是民企，在信貸、保險等領域缺乏支持，抗風險能力弱，很多時候中小民企往往成為當地經濟波動最直接的受害者。

二、化解安全風險的對策建議

“一帶一路”戰略涉及的風險面廣、風險源多，協調和解決難度很大，必須精細梳理，提早謀劃，提前布局，精準制定各項防范措施，以期將風險指數降到最低。

（一）制定有區別的國別戰略，主動規避政治風險

“一帶一路”沿線國家情況復雜，正確處理國與國之間矛盾的最佳方法就是在統一的戰略框架下，制定有區別的政策，實施有區別的對待。我們可把沿線國家分為四類，分別采取不同處理原則：中小國家，睦鄰合作；支點國家，高度重視；周邊大國，謹慎處理；爭議地區，管控分歧。

1.中小國家，睦鄰合作。一般的中小國家，如蒙古、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、伊拉克、伊朗、沙特、土耳其、格魯吉亞、亞美尼亞、阿塞拜疆等，不在戰略大通道核心地帶，資源稟賦相對弱，不屬于“一帶一路”戰略實施重點。對這類國家我們要團結，按照新時期周邊外交“親、誠、惠、容”理念，與鄰為善、與鄰為伴，營造和諧的周邊外交關系。此外在某些具有合作潛力的領域，精準對接，加強合作，促進與這些國家互惠共榮。比如，加強與蒙古在資源和交通領域的合作，可為中俄對接打好基礎。

2.支點國家，高度重視。周邊支點國家是“一帶一路”戰略實施的重點對象。成為支點國家要符合兩個條件：一是有力量，二是靠得住。大國由于自身實力強，有維系自身地緣影響力的考慮，雖然有力量，但不會讓你靠，不會成為支點國家，而一些區域次強國或小國反而具有成為支點國家的潛質。比如中巴經濟走廊的巴基斯坦，與中國是全天候戰略伙伴關系，且在反恐、經濟建設等地區事務中發揮著積極作用，可以成為支點國家。中亞哈薩克斯坦，本身油氣資源豐富，又處在中俄戰略要地，具有與中國合作的強烈愿望，也能成為支點。東南方向的柬埔寨是中泰陸上交通必經之地，緬甸既是中緬管道戰略要地，又是中國繞行馬六甲通向印度洋的潛在出海口，而新加坡扼守馬六甲海峽，這些國家都可以作為潛在戰略支點。對于支點國家，戰略上一是要有重點，找準扼住我們咽喉的地方，主推合作項目；二是要有所給與，賬目不用算得那么精準，為了咽喉舒服，可以有所給與，甚至幫助做一些他們感興趣的事情。

3.周邊大國，謹慎處理。“一帶一路”戰略需要側重強調的是與周邊大國的關系。無論中國怎么想，“一帶一路”戰略的實施無疑會增加中國的地區影

響力，這是其他周邊大國不愿意看到的。而大國不同于小國，他們在全球和地區事務中往往具有決定性作用。處理好與周邊大國的關系，關乎到“一帶一路”戰略能否順利實施。俄羅斯橫跨亞歐，實力和影響力大，與中國又是全面戰略協作伙伴，無疑是重要的周邊大國。西南方向的印度、東南部的印度尼西亞、東北部的日本和韓國，都是重要的地區性大國，美國雖然不在“一帶一路”范圍內，但他在亞太地區的影響力也牽動著中國戰略的實施。對待周邊大國，在爭取有所作為的基礎上，要格外慎重，可以從兩個方面著力：一是充分發揮“上合組織”和“中國—東盟”的合作框架機制，通過對話和溝通，形成共識；二是充分關注和回應大國關切，對全球性和地區性事務給予積極回應，贏得理解。

4.爭議地區，管控分歧。對于主權爭議國家，特別是與中國存在主權爭議的，要按照“堅守立場，管控分歧，強調合作”的原則來處理。對于爭議焦點，堅守我方底線，堅持我方原則，做好總體設計，步步為營，穩扎穩打。比如中印邊界爭端，涉及大片領土，關乎西藏問題，不能退讓。同時要合理管控分歧，力爭避免軍事對峙上升為軍事沖突，給雙方造成創傷。比如南海問題，要把他放到“中國—東盟”整體框架內解決，提速南海行為準則的制定和實施進程。要強調“爭端不等于事端，主權不妨礙事權”的理念，爭端、主權問題一時難以破局，要著眼全局，面向未來，有組織地推動其他經濟社會事務的合作。

（二）制定戰略組織實施框架，明確戰略發展重點

1.整合現有合作機制，構建戰略組織實施體系。推動“一帶一路”戰略，著眼點在具體項目，著力點在實施機制。“一帶一路”戰略涉及65個主權國家，是一個非強制性的經濟活動組織，難以利用現有國際合作框架或國內辦事準則來組織和實施。要實施好這一戰略，對內要做到加強中央統籌領導與推動地方主動開放并舉；對外要做到局部上強化多邊對話和個體上推動雙邊合作并舉，實現上下互動，大小有別，內外發力。要強化中央“一帶一路”建設工作領導小組的統籌作用，從中央層面確定重點發展內容、發展方向和合作協調機制。要充分發揮國內各地區比較優勢，推動各地方實行更加積極主動的開放戰略，主動尋找對接點和搭建對接平臺。比如寧夏回族自治區利用地緣優勢，打造中國—阿拉伯國家博覽會，與阿拉伯國家進行資源和項目對接。要充分利用和強化上海合作組織、中國—東盟、亞信會議、大湄公河次區域等多邊對話合作機制，加強溝通，形成共識。要創新雙邊合作體制，通過簽署雙邊合作備忘錄，開展雙邊合作示范，針對具體問題開展雙邊聯合行動等，多渠道拓寬磋商方式。此外，要充分發揮駐外企業、非政府組織和智庫的作用，從不同渠道、不同角度發聲、發力。

2.從“五通”著力，推動解決關鍵戰略問題。“一帶一路”戰略實施需要沿線各國在某些領域和問題上形成共識，聚焦戰略重點，一起發力，方能見到成效。具體戰略發力點，就是習近平主席反復強調的“五通”。要加強政策層面的總體設計，打通各國對外來投資的限制性壁壘，制定各國能夠接受的標準體系、行為規范、辦事準則和辦事流程等，也可針對不同類別項目、不同區域國家，在不同國際多邊合作框架下研究解決。要確保鐵路、公路、航路、空路等交通設施和電力、電信等基礎設施的聯通，先期聚焦打破基礎設施領域的瓶頸，做好技術標準體系的對接和握手。要打破通關、物流、綠色環保、貨物進出口等貿易壁壘，讓有形的、施惠于普通居民的貿易服務流轉起來。要加強金融領域的合作，大力開發與“一帶一路”有關的貸款、保險、融資、基金等金融產品，加大本幣互換力度，提高融資效率和質量。要注意做好民心工程，加大對沿線國家人力資源培訓和人道主義幫助，注意保護好地方特有生態資源。

3.全面權衡“帶”和“路”，確定戰略發展方向優先級。“一帶一路”戰略涉及范圍廣，不可能面面俱到、撒胡椒面，必須有所側重，有輕重緩急。在這個戰略定位中，西北與東南是兩個主要方向。就目前形勢看，優先發展東南的“路”比西北的“帶”更為有利。從政治的長遠穩定性來看，東南亞國家雖然不乏社會混亂者，但已基本實現了穩定，而中亞地區的政局將隨著領導人的變更在未來充滿變數。從區域性合作機制來看，東盟國家在東盟機制下基本實現了和平穩定，并建立了較為有效的、涵蓋方方面面的沖突解決機制；而中亞不僅存在族群沖突，國家間也宿怨頗深，上合組織也主要是基于對共同安全問題的考量而進行協作，在經濟、政治領域的合作建樹不多。從外部影響來看，雖然美國提出重返亞太，但東盟的自主性在提高，具有同中國合作的強烈愿望；而中亞問題更復雜，雖然中俄關系在升溫，但俄羅斯傳統地緣安全觀沒有改變。從經濟環境來看，中國目前的資本輸出主要是基礎建設，

比如鐵路、港口、電力和礦山等，中亞國家人口少、經濟差，這種大型設施盈利前景極不樂觀，難以營收平衡。應該先向東南方打出響炮，聽其響、觀其態，再調整炮口，有的放矢地逐步落子。

（三）制定“三個指南”，全力化解安全風險

從“一帶一路”戰略目標和發展現狀來看，中國應該是主動出擊的一方，我們也會承擔更多的對外投資和合作開發建設項目。項目投資或合作開發首先要解決三個問題，一是投資什么項目，二是投資項目有哪些風險，三是有了風險怎么處置。對應的需要制定投資建議指南、風險評估指南和預警處置指南，做到提前規劃、未雨綢繆。

1.投資建議指南。要制定比較細致的投資建議書，讓國內政企對“一帶一路”涉及國家和項目的投資情況有大致了解。投資建議書要從三個維度進行編制：一是行業投資建議書，以行業為綱，分析整體供需關系和區域平衡狀況；二是國別投資建議書，以國家為綱，分析國別需求、國別特點、潛在基礎等；三是大型項目多邊投資合作建議書，以項目為綱，分析項目攸關國利益需求和難易程度。投資建議指南還要包括對每一個國家的全面介紹和分析，涵蓋政治、經濟、社會、人口、民族和環境等方面，要包含對主要合作方和主要對手的分析，剖析正方面，點出利弊點，提出投資建議。要針對不同的項目和國家，提出建議性的運營模式，回收期限，盈利點分析等，供國內參與方參考。

2.風險評估指南。對應投資建議，要制定相應的風險評估指南：一是點出每一行業、國別或合作項目的風險點可能在哪里。比如是不是存在政局不穩定、消費人口少、主權有爭議、技術不過關，或是股權有分歧等，讓大家提前有心理準備；二是評估風險損失有多大，投資項目可能會造成多大的人員、資產、資金損失，要有最壞打算；三是看看能不能管控，有些風險通過談判、改變設計、優化方案能夠避免，有些問題比如政局不穩，則很難把握；四是設定風險承受底線，針對行業和國別項目，如果存在風險又無法有效管控，要設定風險承受底線，如果評估的風險損失大于承受底線，則要堅決放棄該類項目。

3.預警處置指南。與投資建議和風險評估一脈相承的是制定預警處置指南。預警處置至少要包括以下四方面：一是怎么預防，針對不同行業、國別的項目，針對不同的風險點，制定預案，部署好各項應對準備工作；二是怎么處置，要有詳細的處置流程、處置規范，有具體的處置手段以及處置風險所需要的軟、硬資源；三是怎么善后，對于風險可能造成的損失，要有善后解決辦法，要體現屬地性、具體性、可操作性；四是及時歸納反思，將風險處置遇到的種種問題及時反饋到前面的投資建議中，不斷修訂投資指南。

“一帶一路”戰略是中國倡議發起的，但會造福于整個區域的整體戰略部署。“一帶一路”戰略超越了國界，超過了意識形態，在推進實施過程中必然會遇到各種各樣的挑戰和困難，但只要我們能夠直面困難，拿出足夠的勇氣和智慧，必然會取得這場戰略的勝利。

[1]袁新濤.“一帶一路”建設的國家戰略分析[J].理論月刊，2014（11）.

[2]儲波，柴平一.綢繆“一帶一路”五大風險[J].金融博覽（財富），2015（06）.

[3]劉海泉.“一帶一路”戰略的安全挑戰與中國的選擇[J].太平洋學報，2015（02）.

[4]薛力.中國“一帶一路”戰略面對的外交風險[J].國際經濟評論，2015（02）.

[5]儲殷，高遠.中國“一帶一路”戰略定位的三個問題[J].國際經濟評論，2015（02）.

責任編輯：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.06.06