政府購買公共體育服務的評估實踐與反思

馮維勝，曹可強

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● 體育與社會發展

政府購買公共體育服務的評估實踐與反思

馮維勝1,2，曹可強1

通過對國內政府購買公共體育服務評估實踐的分析，發現評估是當前政府購買公共體育服務的薄弱環節，存在體制內評估缺乏公信力、體制外評估缺乏獨立性、評估對象存在片面性、評估內容缺乏全面性、評估過程缺乏完整性等問題。提出完善我國政府購買公共體育服務評估的建議：健全政府購買公共體育服務的評估體系；建立第三方為主的評估制度；吸納多主體參與的評估機制。

公共體育服務；政府購買；評估；國內實踐；國外經驗；評估制度

20世紀70年代末，世界范圍內興起了行政改革的浪潮，在“小政府、大社會”的目標引領下，各國政府開始探索職能轉變的新途徑。其中，購買公共服務無疑是職能轉變的核心之舉，即以“政府出資、社會組織生產、契約關系管理”為主要特征的公共服務供給機制。因其具有提高政府績效，調動社會組織積極性及改善公共服務質量等優勢，成為各國公共服務提供方式的優選方案[1]。在中國全面深化改革的時代背景下，中共十八大和十八屆三中全會確立了“改進政府提供公共服務方式”和“推進政府購買公共服務”的目標。出于解決實際問題的需要，國內學者對政府購買公共服務進行了廣泛研究?？偟膩碚f，當前的研究主題主要包括“為何購買公共服務、購買哪些公共服務及如何購買公共服務”3個方面，而對“為什么要對購買進行評估、誰來評估、評估什么、如何評估及評估結果怎么使用”等事關政府購買的評估研究尚未引起重視[2]。

1 開展政府購買公共體育服務評估的意義

對于政府購買公共體育服務這種專門且比較特殊的領域來說，公眾的需求和偏好具有至關重要的影響,因此，選擇恰當的購買方式，遴選稱職的承接者，提供適合大眾需要的公共體育服務是公共資源有效配置的前提[3]。這就需要對買什么、向誰買、買得怎樣進行科學評估。只有通過評估，才能知曉公眾的體育偏好，進而提供針對性更強的體育服務；只有通過評估，才能選擇合適的服務承接者，進而保障質優價廉的體育服務；也只有通過評估，才能發現政府購買體育服務存在的問題，并在總結購買經驗的基礎上進一步完善政府購買，實現“想民所想，及民所及，供民所需，購民所好”的公共體育服務購買目標。總之，政府購買公共體育服務有必要進行專業評估，這是政府購買公共體育服務不可或缺的內容，對購買方，承接方和接受方都具有積極意義。

就購買方而言，在政府購買公共體育服務中引入評估機制，尤其是外部評估機制，打破了政府自買自評的局面，是完善公共體育服務評估體系的重要內容。對推動政府監管方式改革，豐富公共體育服務評估方式起到了重要作用，也是深化政府職能轉變的有效措施。

就承接方而言，通過對承接者的評估，不僅有利于政府選擇合適的公共體育服務承接者，而且有助于承接者加強對自身的認識，規范運作，提高專業化水平,尤其是對非政府性質的承接組織，它們的數量增長和能力提升是承接政府購買的前提，也是擴大政府購買的力量源泉。另外，評估可以增強社會公眾對承接組織的關注，發揮社會監督作用，激發承接組織不斷解決自身問題，實現自我完善。

就接受方而言，廣大公眾作為顧客，是公共體育服務的接受方，擁有對政府購買公共體育服務的最終評價權。在購買內容的選擇、承接者的服務質量及購買的整體績效水平評估方面都應該把接受方放在首位。讓公眾充分了解政府購買的真實情況，邀請大眾參與評估，并及時向大眾反饋評估結果，這既是公民權益的體現，也是評估獲得公信力的基礎,而且社會力量參與政府購買評估，有利于建立政府購買的社會監督機制。

2 當前政府購買公共體育服務評估存在的問題

為促進政府購買公共服務的發展，國家層面出臺了一系列政府購買公共服務的指導性文件，例如國務院辦公廳出臺的“關于政府向社會力量購買服務的指導意見”，財政部、民政部和國家工商總局共同制定的“政府購買服務管理辦法”；各地在響應大力購買公共體育服務號召的同時，也在著手制度建設，并逐漸形成政府購買的常態化機制。2014年常州市出臺《公共體育服務體系建設三年行動方案》，并制定了《常州市關于購買公共體育服務的實施辦法》，同年江蘇省也制定了《江蘇省本級向社會組織購買公共體育服務暫行辦法》。2015年上海市、南通市、常熟市等相繼出臺地方性的政府購買公共體育服務管理辦法，但就全國而言，政府購買公共體育服務還處于起步階段，尤其在政府購買公共體育服務的評估方面還有許多問題有待解決。缺乏完善的公共體育服務評估及監督體系已經成為政府購買公共體育服務系統中的突出問題[4]。

2.1 體制內評估缺乏公信力

政府在轉向購買服務后，作為購買方，應該更加關注購買的效果，不能一買了之。這需要政府擔當評估的發起者，并將評估職能轉移出來，交由專業機構，以深化職能轉變。實際上，政府很難在短期內適應多重角色并實現職能轉變，在路徑依賴的作用下仍包攬評估，集評估主導者、組織者和實施者于一身[5]。購買評估淪為內部控制模式，評估體系的運行完全是行政意志的體現，影響了評估結果的有效性。例如，在深圳市購買124家市屬體育場館服務中，政府部門和場館管理單位確定購買內容，后者提出結算報告，前者評定服務完成情況，報市財政部門審批后支付費用。購買內容、價格核算及效果評定完全由體制內的購買部門完成[6]。

這種形式化的評估和政府購買模式密切相關。當前政府購買公共體育服務主要采取非競爭性購買、體制內購買等非市場化的模式，為評估的內部化埋下了伏筆，評估的內部化又為購買的非市場化提供了制度保障，體育服務的購買和購買評估陷入體制內循環[7]。例如，2014年常州市購買了18項公共體育服務，16家單位與政府簽約，其中屬于體育協會和體育總會的單位11家，市級體育場館管理公司1家，體育系統之外的承接組織僅4家。第2年常州市購買公共體育服務項目的中標單位達到28家，其中屬于地方體育協會的單位14家，場館管理單位5家(1家市太極武術館)，市體育發展公司、體育總會、市體育公園各1家，體育系統之外的承接組織有6家。

這類情況并非個案，調查顯示政府往往傾向于在系統內購買公共體育服務，即便是向外部購買也主要基于人脈關系，購買行為的非市場化特征明顯。很多承接方表面是體育非政府組織，實質是由地方政府或體育部門扶持成立，仍然是政府部門的延伸機構。購買者不是獨立的社會機構，致使購買行為淪為體制內的“左右手倒換”，購買價格、經費使用、服務質量等方面的問題層出不窮[8]。2015年泰州市體育局購買公共體育服務項目采用項目資助式和項目申請制2種方式進行，購買了3類17項活動，17家獲得資助的單位包括市(區、縣)單項體育協會、體育指導員協會、宣傳部、體育局等15家單位，以及泰州報業發展有限公司和江蘇有線泰州分公司2家企業，承接者以系統內單位居多。與體育系統內的組織相比，系統外的組織往往處于弱勢地位，很難和處于系統內的組織競爭[9]，因此，能夠獲得承接資格的組織往往是地方的單項體育協會和社團，大多是依附于政府的組織。在這種情況下，作為購買主體的政府再度承擔評估主體，很難切實履行評估職能，更難以做出客觀評估，評估結果的應用效果也將大打折扣。

2.2 體制外評估缺乏獨立性

和體制內評估對應的是體制外評估，作為一種新興的外部評估方式，第三方評估有別于傳統的政府內部評估，具有獨立性、專業性和權威性等特點，能夠提高評估的科學性；但是，就我國第三方評估的實踐現狀而言，完全意義上的第三方評估機構缺乏，甚至第三方自身的資格還沒有一個準確的界定[10]。不僅民間組織中能夠作為“第三方”承擔政府購買評估的專業機構少之又少，而且有良好信譽的就更是鳳毛麟角。當前，各地政府在購買公共體育服務評估中基本上都采用邀請專家和代表的方式進行。例如泰州市購買公共體育服務評估組是在市體育局的監督下，從高校體育教師、機關部門、媒體記者、體育系統、社會健身人群中各抽取1名，組成5人評審組。常州市邀請了高校專家、政府人員和社會人士組成評估組。評估組織既由買方組建又有買方參加，專家的數量非常有限。即便是專家，一旦脫離了“官方”背景，評估行為也會受到公眾質疑，況且評估經費還要來源于購買方，評估工作的行政干預難以避免[11]。

實際上，第三方的獨立性是保證評估結果公正的起點，第三方的專業性和權威性則是保證評估結果公正的基礎。是否能夠取得獨立的地位在于其經濟上的獨立與否，經濟能否獨立，又與是否形成了穩定的盈利模式有關。由于當前第三方評估市場規模不大，評估機構較少且發展不成熟，服務對象主要是政府，資金也主要來自政府，很難不受政府影響。評者和被評者之間的利益羈絆必然影響其獨立性。

2.3 評估對象存在片面性

政府購買公共體育服務是政府將社會委托其提供公共服務的職能再次委托給其他組織生產的過程，在這個過程中既需要對承接組織及其生產的服務的評估，也需要對政府進行評估，只有完成了對委托代理雙方的共同評估，才能構成完整的政府購買評估[12]，而且在公共體育服務提供方式轉變后，政府扮演的角色不減反增，集公共體育服務的提供者、購買者、付款者、選擇者、監督者于一身，仍然是公共體育服務的最終責任人，對其評估的重要性甚至超越了承接者。只有對作為購買方的政府進行有效評估，才能夠約束其選擇合適的購買內容和稱職的承接者，從而提高購買績效。實證研究也發現，對購買方開展評價，能夠提高服務績效和公眾滿意度[13]；但從我國政府購買評估的實踐來看，承接組織是主要的評估對象，尤其是在購買公共體育服務初期，政府對承接方采取自始至終的監管方式。這種全程監管盡管能夠最大程度保證服務效果，但帶來監管成本的上升，致使購買效益降低。加之購買方和承接方信息不對稱、能力不對等、業務不交叉等原因，監管效果不甚理想。

2.4 評估內容缺乏全面性

由作為購買方的政府擔任評估主體，難免進行選擇性評估，偏向于強調購買的內容和投入的資源，而較少談及購買行為的效用，也很少提到群眾的滿意度。即使是政府選擇的社會評估機構，給予后者的評估權限一般只限于招投標階段，主要是對投標者的遴選[14]。這樣的評估內容存在嚴重的片面性和不可靠性。盡管很多地方在政府購買公共體育服務的管理辦法中都提出了評估的內容，但評估對象基本上都是承接組織；對和公眾需求密切相關的購買內容的評估尚未受到重視；對購買完成后的滿意度和購買實施效果方面的評估缺乏；對政府部門購買績效的評估也僅限于理論探討，實踐操作基本處于空白狀態[15]。

2.5 評估過程缺乏完整性

我國政府購買公共體育服務“運動化”的特征明顯，集中表現在地方政府購買的公共體育服務內容憑經驗制定，不重視過程性和終結性評估，對購買內容、購買方案及承接者的執行情況缺乏評估[8]。

2.5.1 評估的環節缺失

事前評估包括購買內容和承接方2個方面：對前者的評估在于明確公眾的體育偏好，根據公眾的需求偏好確定購買內容；對后者的評估在于選擇恰當的生產者。兩者缺一不可，共同構成了有效購買公共體育服務的前提。而在多地政府購買公共體育服務的實踐中，既缺乏對購買內容的評估，也缺乏對服務承接方的評估。對承接方的資質、業務能力、過往經驗等基本信息收集不足，選擇依據缺乏；買賣雙方簽訂了購買服務的協議，但缺乏事先約定的服務標準和評估辦法，很少有規范的評估文本；服務過程中信息不透明，尤其是關鍵事項約定模糊，敏感問題避而不談；項目完成后，公眾代表和政府人員組成臨時機構，聽取承接方的匯報總結，進行評估驗收[16]。過程評估主要關注公共體育服務的供給信息和公眾反饋，對服務質量的改善和服務內容的調整具有重要作用，而事后評估則在于總結購買過程中的經驗教訓，為后續的政府購買提供經驗借鑒。就目前的評估環節而言，評估主要聚焦于服務完成后的結果，指標的選擇也主要基于政府購買的完成狀態，對購買前的需求評估及服務供給的過程評估重視不足，單單進行事后評估不足以實現動態監督[17]。此外，在體育服務完成后進行的結果評估周期較長，不利于對服務過程中的問題進行補救，在出現購買內容不符合實際需要或與合同約定存在偏差時，購買方和承接方都處于被動地位。

2.5.2 信息的收集缺乏

政府購買公共體育服務評估需要建立在收集大量信息的基礎上，既需要購買前的調查信息，也需要完成后的結果信息，還需要服務生產和供給中的過程信息。而現有評估實踐主要關注購買完成后的評估，對過程信息的重視程度嚴重不足，待項目完成后再回頭了解購買過程中的情況往往“時過境遷”，顧客當時的感受已缺乏時效，甚至很多顧客“一去不回頭”。例如，在武漢市購買游泳服務的評估中，承接方僅僅統計了入場人數，沒有對顧客感受進行調查，難以對服務方案做出適時調整，事后對場館、顧客和社會各界人士的調查已很難反映當時的情況[18]。而只有獲得政府購買公共體育服務的真實信息，進行資料和數據匯集、整理和分析，才能實事求是地做出評估，為購買的執行和全面檢查奠定基礎。

2.5.3 評估的應用落空

評估既是衡量政府購買公共體育服務效果的工具，也是改進和完善政府購買的重要手段。就購買過程而言，通過發揮事前選擇、事中監督和事后評價與診斷功能，提高政府購買的效益。就評估對象而言，包括了確定購買內容、選擇購買方式、衡量購買效果等；然而，很多地方政府為了評估而評估，這種走過場式的評估必然缺乏對評估結果的應用。在評估結果對資金撥付缺乏影響的情況下，政府購買的“評估兌現”功能喪失，以評估為基礎而建立的購買監督機制和績效管理機制失靈。此外，政府缺乏明確的購買責任，公共體育服務市場的不完全競爭、承接組織發育不成熟等現實問題的存在，使得評估結果不能影響到對購買對象和購買內容的選擇，沒有與買方績效掛鉤，致使評估處于可有可無的地位。

可見，政府購買公共體育服務在評估主體、評估對象、評估環節等方面存在著很多需要改進和完善的地方，應該引起各方的高度重視。諸多學者在公共服務購買的研究中已經指出，政府的重要職能就是“契約管理”，包括“契約設計”“契約制定”“契約執行”及“績效評估”，相應的應具備需求測評能力、合同管理能力、購買績效的評定能力。在政府購買經驗欠缺、知識儲備不足、績效管理薄弱的情況下，應格外重視評估制度建設[19]。

3 完善我國政府購買公共體育服務績效評估的路徑

政府購買是我國公共服務改革的積極成果，但是，要進一步規范政府購買，還需要深化政府職能轉變。當前，很多體育事業單位、協會和社團仍然是政府舉辦，這些組織具有承接政府職能轉變，獲取購買項目的天然優勢，而政府又是評估和監管主體，這是導致購買效率不高、評估效果不佳的體制性根源[20]。

3.1 健全政府購買服務的評估體系

政府購買公共體育服務評估能夠參照的法規包括《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》及《政府購買服務管理辦法(暫行)》等。對于缺乏市場競爭的體育服務而言，這些法規的針對性和操作性不高。需要加強購買評估的制度建設，在既有政策的基礎上，配套購買評估的實施辦法和管理條例，保障評估的法律地位，實現政府購買體育服務評估運行的規范化。

評估運行機制應該貫穿政府購買公共體育服務的全過程。在購買前，需要建立社會大眾的需求評估機制和服務承接方的選擇評估機制，前者用于確定社會對不同公共體育服務內容的需求強度和規模，后者在于選擇合適的公共體育服務生產者；在服務生產和供給過程中，要建立針對合同履行情況的評估機制和反饋機制，強化對合同履行情況的監督，并將評估結果和公眾反饋的問題及時向承接方反映；購買完成后，通過終結性評估機制，向承接者支付費用，并總結購買經驗。

首先，重視購前需求評估。在購買公共體育服務之前，需要對社會公眾進行需求調查，根據需求評估結果決定是否采用購買的方式提供服務，以及購買哪些體育項目和內容。根據購買需要選擇被調查人群，采用問卷調查、電話訪問、走訪、面談等形式，開展需求調查，收集并統計信息[21]。政府部門應立足本地現實情況，以當地財政實力和社會公眾的需求作為購買與否的條件。

其次，完善事中動態評估。購買部門要建立跟蹤檢查制度，相關部門要協助做好隨機抽查工作，密切關注承接組織開展公共體育服務的具體情況。通過訪談、問卷調查、網絡信息平臺等途徑征集社會公眾的反饋意見，評估承接組織提供服務的質量與效果。承接組織要根據實時評估結果調整服務內容和方式，確保服務真正滿足社會公眾的需求，避免資源浪費。

第三，健全評估結果應用。評估結果的得出并不是評估的終結，充分利用好評估結果是評估工作的重要目標。政府通過購買服務的效果評估分析社會公眾的體育需求，為今后購買內容的選擇提供指導，以提高購買的針對性。服務生產過程中提出的評估建議和意見應該成為完善政府購買的政策參考，為進一步提升購買能力提供保障。對承接組織的評估有利于承接組織尋找自身不足，為今后更好地承接政府購買積累經驗，并為政府購買費用的支付及雙方的后續合作提供參考。

3.2 建立第三方為主的評估機制

為了提高政府購買公共體育服務評估的有效性，避免出現“同體評估”的情況，政府應積極培育并引進獨立的第三方評估機構，體制外的第三方主導政府購買評估，實現了購買和評估的職權分離。第三方評估的本質也是政府向社會購買服務，如何避免或降低第三方被“俘獲”的風險，需要確保第三方的獨立性。

首先，保證評估資金來源的獨立性是先決條件。1)通過成立專用的評估基金，專門用于政府購買評估，從而保證評估機構和評估對象的經濟獨立關系。2)在政府購買公共體育服務的同時，一并購買評估服務。

其次，評估機構不能僅由買方選擇，要由買賣雙方共同認可。作為買方的本級政府不再擔任評估主體，由買賣雙方或上級政府選擇評估機構，切斷買者和評者的利益關系。另外，對評委的數量和構成進行規定，并把評估的流程、紀律和效果制度化。

再次，提高第三方評估機構的專業性。1)現有評估機構要完善自身管理，加強對在職人員的培訓；2)高等教育要加大評估專業人才的培養力度，為評估行業注入新生力量。3)政府從行業發展的角度設定評估機構的準入資格，通過行業指導和宏觀管理，營造評估機構健康發展的行業環境，塑造評估組織公平競爭的市場環境，以規范第三方評估機構的運作。

3.3 吸納多主體參與的評估制度

政府購買公共體育服務第三方評估，是由獨立的第三方組織實施，而非完全由第三方完成全部評估。在第三方組織實施評估過程中，參與評估的主體是廣泛的，包括政府人員、社會組織及廣大公眾。不同的參與主體處于不同的立場，擁有不同的視角，能夠確保評估更加公正，避免因評估參與者的單一性而影響結果的可靠性。多主體的參與和監督能夠保證評估的科學性，有利于促進評估組織認真履行評估職責，以專業的態度和負責的精神開展評估，提高評估質量[22]。在眾多的公共體育服務參與主體中，公眾作為消費者，在評估中擁有至關重要的地位，為了發揮公共體育服務的顧客導向作用，無論是購買之前的需求評估還是購買完成后的滿意度評估，都要格外重視公眾意見[23]。

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Practice and Reflection on Evaluation of Government Purchasing Public Sports Service

FENG Weisheng1,2,CAO Keqiang1

Through analysis on evaluation practice of domestic government purchasing public sports service,this paper finds out that evaluation is the weak points of current government purchasing public sports service,such as lack of in-system evaluation credibility,lack of out-system evaluation independence,one-sidedness of appraisal object,lack of comprehensive evaluation content and lack of evaluation process integrity,based on which suggestions are put forward to perfect government purchasing public sports service evaluation in China.We should improve the evaluation system of government purchasing public sports services,establish a third party as the main evaluation system,and absorb more subjects to participate in the evaluation mechanism.

public sports service;government purchase;evaluation;domestic practice;foreign experience;evaluation system

2016-10-26

上海體育學院研究生教育創新基金(yjscx2015012)。

馮維勝(1979—)，男，江蘇連云港人，博士研究生，副教授，研究方向為體育管理。

簡介：曹可強(1965—)，男，安徽廬江人，博士，教授，研究方向為體育管理。

1.上海體育學院，上海 200438；2.上海電機學院，上海 201306

1.Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China;2.Shanghai Dianji University,Shanghai 201306,China.

G 80-051

1009-783X(2016)06-0484-04

A