城鎮地形地籍成果更新項目的管理與實施——以廣州市為例

林　瑯，曾泛林

(廣州市房地產測繪院，廣東 廣州 510030)

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城鎮地形地籍成果更新項目的管理與實施
——以廣州市為例

林瑯，曾泛林

(廣州市房地產測繪院，廣東 廣州 510030)

Management and Implementation of Urban Topographic and Cadastral Results Updating Project ——Taking Guangzhou as an Example

LIN Lang,ZENG Fanlin

摘要：在全國各城市都已規模性開展地形圖的動態更新工作的大背景下，針對城市地形地籍成果更新項目的特點，結合歷年來廣州市中心城區地形地籍成果更新項目的成功實踐，對項目的組織管理，尤其是引入測繪監理制度、更新范圍的確定、更新技術方法進行了經驗介紹和歸納分析，探討項目實施過程中采用的測繪高新技術手段和新方法。

關鍵詞：地形地籍修補測；測繪監理；更新；權屬調查；GZCORS

全國第二次土地調查(簡稱“二調”)工作結束后，各城市測繪部門為保證所轄區域的地形地籍數據成果的現勢性和準確性，為政府科學規劃、精細化管理提供重要數據支撐，陸續開展了城鎮地形地籍修補測工作?！稄V州市測繪管理辦法》規定：“本市建立基礎測繪成果更新制度。本市建成區和重點建設地區的1∶500地形圖至少每年更新一次”。為保持廣州市土地調查數據成果的現勢性，廣州市國土資源和房屋管理局于2012年9月、2014年9月相繼組織開展了地形地籍修補測繪和建庫工作，以保障城鎮村莊地籍測量數據生產和入庫更新長效機制的有效運行。同時，進一步補充完善中心城區地名地址、門樓牌、路燈桿、街路巷數據成果，為地籍管理、城市建設、管理決策及城市應急指揮提供準確、實時的信息支撐，滿足百姓日常出行對地址定位的需求。本文根據廣州市城鎮地形地籍成果更新項目成功實施的經驗，對項目的組織管理、質量控制、進度控制、更新范圍的確定、更新技術方法等進行總結介紹，探討項目實施過程中采用的高新技術手段和新方法，供同行們借鑒交流。

一、組織管理

城鎮地形地籍成果更新項目屬于城市基礎測繪項目，其資金來源屬于市政府財政資金。而根據《廣州市測繪管理辦法》規定：“使用100萬元以上財政資金的測繪項目應當進行測繪工程監理?！蹦壳?，稍有規模的測繪項目財政預算遠超過100萬元，因此必須有監理單位實現項目的全過程監理，控制項目的進度和質量[1]。廣州市國土資源和房屋管理局通過向社會公開招標確定項目作業單位、項目監理單位、項目數據建庫單位，通過項目合同約定測繪產品需經省級以上測繪產品質量監督檢驗單位檢驗，測繪成果歸檔在廣州市房地產檔案館。項目各單位組織及其關系如圖1所示。

圖1　項目各單位組織及其關系圖[2]

由圖1可知，業主單位與監理單位、建庫單位是委托與被委托的關系、授權與被授權的關系[3]。業主單位在項目管理中處于領導核心地位，溝通協調、整體控制，具有最終決策權，對項目的影響最大。在數據檢查中，建庫單位與監理單位職能存在交叉、重疊，有利于控制成果質量[2]。廣州市測繪主管部門自從引入測繪監理制度以后，逐步形成了業主單位管監理單位，監理單位管作業單位的長效工作機制，很好地彌補了業主單位測繪專業技術人員、技術力量的不足，也是項目科學管理的要求。

廣州市地形地籍修補測有其自身的特點：①項目資金龐大，2012年財政預算金額超過3000萬元，2014年財政預算超過600萬元。②作業區域廣、面積大，2012年作業范圍為廣州市中心城區荔灣、越秀、海珠、天河、黃埔、白云共6區的城鎮村莊地籍調查成果范圍，測區總面積約為648 km2，2014年作業范圍為荔灣、越秀、海珠、天河、黃埔(原)共5區的城鎮村莊地籍調查成果范圍，測區總面積約為360 km2。③生產內容多，包括地形地籍數據、權屬調查數據、管轄范圍線數據、地名地址數據、路燈桿數據等。④技術要求高。⑤項目工期要求嚴格，項目進度、資金支付與年度預算一致，項目難以延期[2]。⑥項目管理難度大。這些特點決定了廣州市地形地籍修補測項目必須分成若干個子包，交由若干家甲級測繪隊伍來完成。2012年由11家生產作業單位、1個監理單位、1個建庫單位來完成，2014年由3家甲級測繪生產單位、1個監理單位來完成。這就決定了業主單位必須同時面對若干家測繪生產單位，若僅僅依賴于業主單位管理，則給測繪生產管理帶來極大的困難，因此，必須引入一個獨立的、專業的機構對測繪工程質量進行管理，協助業主單位保證質量。監理單位就測繪工程的投入、進度、質量從開工前計劃、實施、檢查、驗收等各階段的各環節進行全過程跟蹤管理[4]。此時，業主單位只需要管理監理單位即可完成對整個項目的掌控，從而實現一對一的管理。

二、確定更新范圍

地形地籍修補測范圍的確定及工作量的預計算[5]一直是困擾著城市測繪主管部門的一個難題，因為這決定著財政預算規模的大小、修補測工作量的多少、擬分成測繪子包的數量、工期的長短等。但同時它又是難以準確計算出來的，而且政府又沒有專門的立項來完成一年一度的修補測范圍實地摸查工作。因此，廣州市總結了歷年來的修補測范圍的規律，發現可以通過將本年度的高分辨率航空影像圖和上一年度的1∶500地形地籍數據進行疊加，采用人機交互的方式，逐圖幅進行對比，提取出兩個數據不一致的范圍，矢量化出變化圖斑的區域紅線。實踐證明，該方法實用性強，效率高，準確率高，成本也低。

廣州市國土資源和房屋管理局在啟動城鎮地形地籍成果更新項目立項之前，就布置完成了廣州市地形地籍數據成果現勢性的摸查工作，摸清了全市1∶500地形地籍數據情況：包括覆蓋范圍、圖幅范圍、數據格式、成果所在地、生產日期等，摸清了變化圖斑的范圍、面積、地點等，了解了全市地形地籍數據的變化情況。這項工作成果為政府財政預算提供了科學準確的依據，也是地形修補測工作開展的基礎、依據。當然，在地形修補測實施時，在此摸查成果的基礎上，生產單位還是要進行實地核對、摸查。經驗表明：摸查成果100%是變化區域，只是有部分建筑改建、加層數、房屋結構錯誤等無法發現，需實地踏勘、核實。

三、地形圖更新技術方法

目前，全國各城市測繪部門都在加快研究城市大比例尺更新機制和技術方法，以提高城市地形圖的現勢性。地形圖的更新技術方法有很多，全國各城市也根據各自的實際情況采用不同的地形圖更新技術方法。按照發包形式的不同分為統包的方法和按實際工作量結算的承包方法；按照修補測手段的劃分方法分為地形圖大面積修補測統包方法、框架數據更新方法和動態實時滾動更新[6]。廣州市實行的是地形圖大面積修補測統包方法。

由于廣州市在地形圖修補測項目立項開始前，已完成了本文上節所述的地形地籍數據摸查工作，已大致掌握了地形地籍成果更新范圍，已有了一個明確的成果更新工作預計量，業主單位正是依據此工作量申請項目立項、申請財政資金的。對于財政資金項目來說，項目總金額一旦完全確定，業主單位很難重新申請財政經費，項目開展所需培訓、檢查、驗收等費用在合同中明確規定由乙方承擔，避免項目執行中需重新申請部分款項[2]。因此，廣州市采用地形地籍圖大面積修補測統包方法。

地形圖大面積修補測統包方法是將廣州市主城區的地形地籍成果更新項目以預算的價格招標給測繪生產單位，要求生產單位在規定的工期內完成此項目。對于項目生產單位來說，按時順利得到合同規定的款項是其重要目標和原動力。對于業主單位來說，財政資金的按時支付也是其工作考核的一項重要內容。作為財政資金支付，在項目達到階段性目標后，需監理單位出具監理報告，認定項目實施已達到合同規定的付款要求，經過業主單位核查，或組織專家驗收，或資料和成果歸檔后，支付合同相應款項[2]。這就達到了工期分階段實現、項目分節點完成、經費分期支付的目的，有利于業主單位掌控項目進度、質量，完成財政資金的按時結算，也給測繪作業單位一定的經濟動力，同時又向作業單位施予一定的工期壓力和工期目標，創造出雙贏的局面。

四、項目實施中充分利用測繪高新技術成果

廣州市地形地籍修補測項目充分利用測繪高新技術成果。其平面控制測量采用廣州市連續運行衛星定位服務系統(簡稱GZCORS)，高程控制測量采用廣州市似大地水準面精化成果。在GZCORS系統下測得的高精度GPS大地坐標可以經過坐標轉換得到廣州坐標系下的平面坐標；已知GPS大地高，利用廣州市似大地水準面數字格網模型，計算出高程異常值，即由GPS大地高轉換成了廣州高程，結合廣州市似大地水準面精化成果可以實現“平面坐標+正常高”形式的三維坐標[7]，完全能夠滿足地形地籍修補測項目控制測量的需要。

在地形地籍修補測項目中，由于項目本身的特點，變化圖斑較零碎，且分布比較零散，若采用傳統控制測量的分級布控、逐級布網的原則，則會造成人力、物力、財力的極大浪費，工期也會延長，而且也是沒有必要的。使用GZCORS測量一級圖根控制點的精度是否能夠滿足規范[8-10]的要求呢？在CORS系統中，只要在虛擬參考站(VRS)網絡控制范圍內，其精度始終能達到1～2 cm，僅僅需要一臺GPS接收機，用戶就可以快速實時達到毫米、厘米級別的定位[11]。從通過一定的測量質量控制措施和檢測測區范圍內的高等級控制點來看，GZCORS測量的控制點能夠達到平面4 cm、高程6 cm的點位精度要求，完全能滿足城市一級圖根控制點的測量。此方法已得到測量專家驗收會的肯定，也在各個有關CORS的技術論文中有闡述和實踐證明。

實踐證明：CORS作為一種最先進的測繪新技術之一，具有精度高、投入低、易操作、效率高等優勢，已經被廣泛應用到城市地形地籍測量中，提高了測繪工作效率和質量。但用于廣州地形地籍修補測項目的控制測量有兩點值得注意：一是應充分利用保存完好的舊控制點，經檢測合格后，直接使用舊控制點成果；二是GZCORS一般上午信號會比較好，容易快速獲得固定解，因此最好在上午進行RTK控制測量。

五、權屬調查采取簡易權屬調查方法

權屬調查采取簡易權屬調查方法。由于歷次地籍成果更新權屬調查都是在二調成果的基礎上進行的，是二調權屬調查成果的補充。但事實上，二調工作時，權屬調查成果數據量特別大，尤其是紙質復印件成果，數量大、類型多，很多地方歸檔保存都是一件困難的工作，檔案利用率也較低。為了吸取教訓，總結經驗，地籍成果更新權屬調查就采取簡易權屬調查方法，即在居委會或村委會工作人員的帶測下，只對宗地的權利人名稱、權利人證件號、權利證類型、權利證號、發證面積等關鍵權屬信息等進行登記并入庫，帶測人只在權屬調查草圖上簽字確認即可。此方法簡化了權屬調查的工作程序，縮減了其中一些不必要的成果，減少了許多簽字蓋章環節，只對宗地權屬關鍵信息登記，提高了權屬信息數據的利用率，避免了成果數據冗余。

六、實踐

以廣州市國土資源和房屋管理局2012年中心城區地形地籍成果更新項目的成功實施為例，說明本文所述的內容的可操作性、先進性。

項目實際完成1∶500地形地籍更新測量697 km2，數據建庫更新面積1078 km2，新增調查宗地5萬多宗，數據建庫宗地總數60多萬宗，門樓牌調查58萬多條，門樓牌控制范圍采集44萬多個，街路巷調查5萬多條，采集路燈桿6萬多個。

項目于2012年10 月正式啟動，2013年11月驗收通過，按時完成了項目任務。項目監理按照合同及相關技術標準和規范的要求進行，第三方監理單位進行內業檢查比例達到100%，外業檢查比例大于20%。經福建省測繪產品質量監督檢驗中心檢驗，項目成果審批合格[2]。

七、結束語

本文針對城市地形地籍成果更新項目的特點，結合歷年來廣州市中心城區地形地籍成果更新項目的成功實踐，對項目的組織管理，尤其是引入測繪監理制度、更新范圍的確定、更新技術方法進行了經驗介紹和歸納分析，探討了項目實施過程中采用的測繪高新技術手段和新方法，供同類項目借鑒參考。

引入測繪項目監理制度，對測繪項目的投入、進度、質量實行全過程監理，有利于測繪項目如期高質量完成，也彌補了很多業主單位專業技術人員、技術力量的不足，方便對整個項目的科學管理。廣州市測繪主管部門已經形成了業主單位管監理單位、監理單位管作業單位的長效工作機制。

將本年度的高分辨率的航空影像圖和上一年度的1∶500地形地籍數據相互疊加，采用人機交互的方式，逐圖幅進行對比，矢量化出變化圖斑的區域紅線，掌握本市地形地籍數據變化情況，作為本年度地形地籍修補測財政預算的依據，也作為地形地籍修補測工作實施的依據，具有科學性、合理性、準確性、高效性的特點。

廣州市城鎮地形地籍成果更新項目歷年來都是采用地形地籍圖大面積修補測統包方法。合同中約定工期分階段實現，項目分節點完成，經費分期支付。工作完成到某一個節點，經費就支付約定的比例，便于業主單位掌控項目進度、質量，完成財政資金的按時結算，也給測繪作業單位一定的經濟動力，同時又向作業單位施予一定的工期壓力和工期目標。

廣州市城鎮地形地籍修補測項目充分利用測繪高新技術成果。平面控制測量采用GZCORS系統測量，高程控制測量利用廣州市似大地水準面精化成果，大大節約了生產成本，提高了生產效率，保障了項目的工期，同時也保證了控制測量的精度，打破了傳統意義的逐級布控、分級布網的控制原則，避免了人力、物力、財力的浪費。

地籍成果更新項目權屬調查采取簡易權屬調查方法。只對關鍵權屬信息登記入庫，簡化了權屬調查工作程序，降低了工作難度，減少了工作量，提高了權屬信息數據的利用率，真正做到了數據的充分利用。

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中圖分類號：P273

文獻標識碼：B

文章編號：0494-0911(2016)02-0136-04

作者簡介：林瑯(1962—)，女，工程師，現主要從事基礎測繪、地籍測繪、房產測繪方面的項目管理及質量檢驗工作。E-mail: linlang8018@126.com

收稿日期：2015-09-10

引文格式： 林瑯，曾泛林. 城鎮地形地籍成果更新項目的管理與實施——以廣州市為例[J].測繪通報，2016(2)：136-139.DOI:10.13474/j.cnki.11-2246.2016.0070.