面向新型城鎮規劃與精細化管理的地名地址數據建設思考——以南京市為例

諸敏秋，宋以勝，王芙蓉，尹向軍，趙　偉

(1. 南京市城市規劃編制研究中心，江蘇 南京 210029； 2. 解放軍理工大學國防工程學院，江蘇 南京 210007)

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面向新型城鎮規劃與精細化管理的地名地址數據建設思考
——以南京市為例

諸敏秋1，宋以勝2，王芙蓉1，尹向軍1，趙偉1

(1. 南京市城市規劃編制研究中心，江蘇 南京 210029； 2. 解放軍理工大學國防工程學院，江蘇 南京 210007)

Reflections on Placename and Address Data Construction for Planning and Finer Management of New Town——Taking Nanjing as an Example

ZHU Minqiu，SONG Yisheng，WANG Furong，YIN Xiangjun，ZHAO Wei

摘要：數據規范、信息豐富、現勢性良好的地名地址數據是新型城鎮規劃與精細化管理的數據支撐與保障，目前國內各大、中城市也正在積極開展此項工作。本文在調查研究的基礎上，結合南京實際，探索了地名地址數據規范的建立，并積累了一定的實踐經驗，最后提出了數據的應用愿景。

關鍵詞：地名地址數據；數據標準；新型城鎮；精細化管理

城鎮精細化管理體現的是一種管理理念和管理技術。城鎮精細化管理主要運用標準化、數據化、程序化的手段，使管理的各要素精確、協同，使管理決策更加科學、準確。與以前粗放性的城市管理不同，城鎮精細化管理必須注重細節。城市管理的細節往往與大眾日常生活密切相關，如出行、乘車、旅游、購物、醫療、教育等；同時也與政府關心的要素密切相關，如行政區域的范圍與面積、管轄范圍的自然資源、企業分布、人口分布、商業分布、GDP分布、交通、應急事務對策等。而以上這些城鎮精細管理關注的要素大部分直接或間接地與空間地理信息密切關聯。而地名地址數據庫承載著空間地理信息的框架性內容，是城鎮自然資源、人文資源的概略描述，是城鎮精細化管理決策最直接的、可以形象化感知的數據基礎。豐富、細致、規范的地名地址數據將對城鎮精細化管理起到舉足輕重的作用。

本文主要從新型城鎮精細化管理的特點與分析出發，提出地名地址數據建設要點，并以南京市為例，介紹地名地址數據標準設計內容和數據建設實踐，最后提出地址數據應用愿景，以此拋磚引玉。

一、新型城鎮精細化管理的特點與分析

新型城鎮是以城鄉統籌、集約高效、功能友好、和諧發展為基本特征，表現為“城鄉一體”的城鎮發展態勢。新型城鎮應科學合理布局，與區域經濟發展和產業布局緊密銜接，設計合理的新型城鎮將實現城鄉基礎設施一體化和公共服務資源享用均等化，最終實現從粗放管理到精細管理的轉變。

要構建新型城鎮精細化管理的格局，地名地址數據庫作為重要的數據基礎，具有不可忽視的重要作用。新型城鎮精細化管理具備規劃與管理相互促進、螺旋式上升的特點：

1) 我國新型城鎮建設正處于規劃建設階段，要管理好首先要規劃好，科學規劃離不開地名地址數據的支持。地名地址數據具有客觀性、整體性和綜合性的特點，其詳細的空間位置反映城市自然和人文資源布局,掛接專題數據后將生動反映社會及人文信息的空間分布，形象地揭示新型城鎮的區域特征、發展態勢、經濟分布，有利于新型城鎮科學規劃。

2) 新型城鎮精細化管理還具備事務性細化管理的特點，也離不開地名地址數據的支持。新型城鎮精細化管理具有涉及面廣、工作量大的特點，與政府和公眾均密切相關，因此應對城市管理細節進行通盤考慮，從而實現有效的精細管理。而地名地址數據客觀反映了城市各層級的管理單元分布,將為新型城鎮精細化管理平臺的搭建提供很好的數據支撐。

二、地名地址數據建設要點

目前國內各大、中城市正在積極開展地名地址數據庫建設，但目前我國的地名地址數據庫建設還存在著覆蓋不全、描述不詳細，以及權威性、現勢性數據不規范、不統一等問題。要使地名地址數據滿足新型城鎮精細化管理需求，并為之提供更好的數據支撐，必須建設規范、統一、現勢、權威的地名地址數據庫，其建設要點如下：

1) 新型城鎮精細化管理需求引導。應充分了解精細化管理的具體需求，如行政區域、社區、小區，甚至樓棟等信息的空間表達，如各類娛樂場所、商業設施、醫療衛生設施、垃圾站、公共樞紐、餐飲住宿等的空間表達等。只有新型城鎮管理的對象空間信息越豐富，才越便于管理。

2) 標準先行。要建設統一、規范的地名地址數據庫，必須在國家相關要求的指導下，廣泛調研各方需求，編制科學、可行的地名地址數據標準。

3) 體現權威性。地名地址信息與民政局、公安局的管理工作密切相關，地名地址數據庫的采集、建庫應和管理部門密切聯系，在標準制定、數據源獲取、更新維護等環節都應與權威部門充分溝通聯系、信息確認，以保證地名地址數據庫建設的權威性。

4) 統一建庫、統一發布。對于一個新型城鎮而言，其地名地址數據庫應按照統一的數據標準和技術要求去搭建，不應存在多部門重復建設、多種渠道發布等現象。該類數據庫建設應由該城市的(數字城市或智慧城市)地理空間框架領導小組牽頭，多部門協作完成，其發布應依托于該城市的地理信息公共服務平臺，以地理信息服務的方式向政府、公眾發布，為城市精細化管理數據利用開發提供保障。

5) 與面向服務的地理信息產品相互關聯。國家測繪地理信息局2009年發布的《國家地理信息公共服務平臺技術設計指南》中明確指出：公共地理框架數據主要包括地理實體數據、地名地址數據、電子地圖數據、影像數據、高程數據5類，且這5類數據密不可分。地名地址數據與地理實體等其他幾類空間框架數據無法分割：它們在空間上、基準上，以及各類數據相互之間的關系密不可分，在標準、更新維護、版本(現勢性)上相互關聯。

6) 更新維護制度化、程序化。地名地址數據庫首次建設固然重要，但要使數據庫長期發揮作用，必須建立有效的、便于實施的更新維護管理制度，使更新能夠自動觸發并按照一定的規則和流程進行，可以利用社區網格化管理的優勢，使更新工作責任到人，逐級上傳，并建立權威部門的審核制度，使更新工作及時、有效。

三、標準設計與應用實踐

在新型城鎮精細化管理需求的大背景下，南京市規劃局在充分調查研究的基礎上，于2013—2014年度開展了地名地址數據標準建設與實踐驗證工作，并取得了一定的成效。

1. 標準設計

(1) 數據概念模型設計

地名地址數據是對地名、地址信息的結構化描述與標識。《南京市地名地址數據規范》中地名地址信息以地理位置標識點來表達，利用該標識點實現與其相關的地理實體空間概略定位。地名地址數據包含標準地址(地理位置的結構化描述)、地址編碼、地址位置、地址時態等信息，還包括了與其相關的標準名稱(根據國家有關法規經標準化處理，并由有關政府機構按法定的程序和權限批準予以公布使用的地名)、地理實體標識碼、建筑物編碼等信息，便于與現實存在的地理實體及建筑物掛接。結構化描述的地名地址數據利于新型城鎮精細化管理相關專題信息的空間匹配、信息掛接展現。如圖1所示。

(2) 地名地址組成結構

《南京市地名地址數據規范》中描述的地名與地址是密不可分的，面向新型城鎮精細化管理的需求，其地名信息已不僅僅局限于傳統概念，還應滿足城鎮精細化管理需要下的地名信息(即興趣點POI)的廣義拓展，如商業、娛樂、生活服務等地名及地址信息。任何一條記錄中既包含了地址信息(包括標準地址與代碼、行政區域代碼與各級名稱、路街巷名稱、門牌號及圖片、樓棟號、單元號、建筑物唯一編號等信息)、通用的地名信息(包括標準地名及類別、簡稱、別名、曾用名、地理實體標識碼等信息)及廣義拓展的地名信息(即興趣點POI，包括POI類別、郵政編碼等信息)，還包括了以數據發布應用為目的的信息(包括數據來源、數據更新、是否涉密、照片與視頻等信息)。如圖2所示。

(3) 數據分類

我國在2001年發布了《地名分類與類別代碼編制規則》(GB/T 18521—2001)，該規定對山峰、河流、湖泊、森林、行政區域、礦區、農林牧漁區、交通設施、紀念地等有明顯地名意義的地名作了分類規定，其中按自然地名、人文地名分成兩個門類，再按照其大類、中類、小類進行細分。但該分類方式已經遠遠不能滿足政府、公眾對地名的分類需求，且新型城鎮精細化管理對自然、人文的城市框架信息表達也提出了更高的要求，因此《南京市地名地址數據規范》中明確了地名地址數據分類表達是在國家相關標準的框架上，拓展了黨政機關、企事業單位及社會組織、商業服務、交通運輸、餐飲住宿、金融保險、旅游服務、房產樓盤、休閑娛樂、醫療衛生、文教科研、生活服務、公共設施等13個分類，近140個小類，并且其分類體系與國家地名分類體系進行了很好的銜接。

圖1　地名地址數據概念模型

圖2　地名地址數據組成結構

(4) 標準特色

《南京市地名地址數據規范》的制定將有利于統一南京市地名地址數據生產規則，有利于建設標準統一的地名地址數據庫，最終將為新型城鎮精細化管理提供更好的數據服務支撐。標準特色主要體現在以下幾個方面:

1) 統一屬性信息表，將密切聯系的地名、地址、興趣點等信息三者統一為一體，減少了數據冗余，其數據結構的科學性及信息表達的豐富性為新型城鎮精細化管理，為信息空間匹配、信息掛接展現、查詢、定位及分析統計提供了很好的數據支撐。

2) 通過地址編碼、地名分類代碼、興趣點分類代碼標識，可以實現任意條件的成果輸出，提高了數據的使用效率(地名地址匹配)和利用率，實現了面向新型城鎮精細化管理的多個行業、多用途發布的目的。

3) 地址編碼在國標的基礎上增加了社區編號，可以更好地與將來的社區網格管理進行銜接，便于新型城鎮精細化管理的社區化(網格化)。

4) 地址拆分提高了將來地名地址匹配的精度和效率，便于新型城鎮精細化管理的各類專題數據與之匹配和掛接。

5) 標準中地理實體標識碼和建筑物編碼信息將有利于將專題和社會經濟信息與建筑物或地理實體(如行政邊界、河流、道路、院落等)的掛接、聯動，便于統計分析、客觀展現。

6) 照片、視頻、網址、郵編等信息使地名地址信息表達更為豐富，脫密信息標識、數據來源、采集更新屬性信息及區域元數據便于數據利用和管理。

2. 應用實踐

在標準制定后，南京市規劃局與公安局緊密聯系，順利完成建鄴核心地區的地名地址采集建庫，并通過實踐反復驗證并完善數據規范，取得了一定的成效。目前該部分數據已經在南京市公共服務平臺、天地圖·南京、智慧新城專項系列平臺上展現，如圖3所示。

圖3　試驗區數據采集成果

地名地址采集、建庫實踐不僅豐富和完善了數據標準，使其能夠直接指導生產，也為后一步工作提出了思路：

1) 開展地名地址數據庫管理平臺研發：完成數據歸整、質檢、入庫、更新等輔助工具的開發，為數據建庫提供質量保障；另外基于該平臺還應實現地名地址唯一標識碼編碼管理、更新維護、地名地址數據匹配(專題掛接融合服務)、導出發布等功能。

2) 應聯合公安局、民政局等權威部門聯合開展地名地址數據審核、更新維護等相關工作，保證地名地址數據的權威性、可靠性。

3) 建立聯動更新制度：要使地名地址在新型城鎮精細化管理中發揮更好的應用，還應建立市、區、街道、社區等分級觸發更新維護的管理機制，從制度上保障其現勢性、可用性。

四、應用愿景

地名地址數據作為信息傳遞的重要使者、社會管理與經濟活動的橋梁，是實現各部門數據在地理空間上有效共享的重要紐帶。地名地址信息的豐富性、多樣性及權威性特點，將為新型城鎮的科學規劃與有效精細化管理提供重要的數據基礎。地名地址的應用主要體現在以下幾個方面：

1) 摸清家底，客觀分析，為新型城鎮科學規劃提供數據支撐。以往的規劃設計在前期現狀分析時往往缺乏對人口、經濟、基礎設施、產業等相關信息空間布局的有效判斷，導致規劃設計由“拍腦袋”決定，缺乏科學的依據。而地名地址可以與企業分布、企業產值、人口統計、法人數據、GDP統計等規劃編制的重要因子進行空間匹配和共享融合，有助于揭示經濟社會發展的時空演變和內在關系，也有助于揭示人文信息與城鎮化進程等之間的內在聯系，這些都將為新型城鎮的規劃決策提供真實可靠的依據。

2) 為新型城鎮精細化管理提供重要的數據基礎。地名地址數據庫作為重要的媒介，通過地名地址匹配，將各種新型城鎮精細化管理需要的信息與之關聯，將可以開發出滿足不同需求的城市管理應用平臺，可以在空間上進行直觀展現和動態維護管理，如住宅管理、戶籍管理、衛生管理(環衛、垃圾中轉站)、集貿市場管理、公廁管理、公眾出行、安全突發事故的處理、建筑能耗監測，甚至可以做到電梯、鍋爐等質量安全問題跟蹤，殘疾人員、老年人員定期管理和跟蹤，娛樂場所與公共場所定期跟蹤管理等細節性的管理。依托于地名地址數據，城市精細化管理將成為一種常態性管理制度，使城市管理工作更加直觀和科學有效，將提高城市管理部門和政府的公信力，從而推進城市經濟和社會發展，增強城市核心競爭力。

3) 新型城鎮規劃設計、規劃實施與精細化管理相互促進。新型城鎮的科學規劃與實施，將促進地名地址的不斷更新，而其通過精細化管理獲取的各個層級的專題信息與地名地址空間掛接，又將為下一輪的規劃設計提供強有力的技術支持。如圖4所示，在實施面向新型城鎮的精細化管理過程中，客觀分析—規劃設計(調整)—規劃實施—精細化管理是個不斷完善并螺旋式上升的閉合環,整個過程將是新型城鎮發展有力的推動力。

圖4　地名地址數據應用與新型城鎮科學規劃、精細化管理關系

五、結束語

地名地址數據建設與其他GIS數據建設相比，具有數據結構簡單、建設成本低、便于利用的特點，它將為智慧地構建科學合理的新型城鎮格局提供科學依據，也是新型城鎮精細化管理的有力推手，通過它最終將體現新型城鎮的整體觀、歷史觀、系統觀的科學發展新理念。

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中圖分類號：P208

文獻標識碼：B

文章編號：0494-0911(2016)02-0127-05

作者簡介：諸敏秋(1969—)，女，碩士，研究員級高級工程師，主要從事城市地理信息數據標準研究、系統研發及數據建庫等工作。E-mail：jsnj_zmq@163.com

基金項目：2014年度南京市建設系統科研項目(KS1401)

收稿日期：2015-03-21； 修回日期： 2015-11-05

引文格式： 諸敏秋，宋以勝，王芙蓉，等. 面向新型城鎮規劃與精細化管理的地名地址數據建設思考——以南京市為例[J].測繪通報，2016(2)：127-131.DOI:10.13474/j.cnki.11-2246.2016.0068.