國內外跨流域調水工程建設管理經驗及啟示

朱記偉　蔣雅麗

（西安理工大學　陜西　西安　710048）

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國內外跨流域調水工程建設管理經驗及啟示

朱記偉蔣雅麗

（西安理工大學陜西西安710048）

摘要跨流域調水工程是一項涉及工程、經濟、社會、環境等問題且又十分復雜的系統工程，其工程建設水平和管理效率的高低關系到工程是否順利建設和良性運行。本文在分析跨流域調水工程特征、分類及建設歷程的基礎上，總結了國內外跨流域調水工程的建設與管理經驗，以期為我國今后跨流域調水工程的建設管理工作提供借鑒和參考。

關鍵詞跨流域調水；建設管理；經驗；啟示

跨流域調水工程是通過在兩個或兩個以上的流域修建引（調）水工程，以解決水資源空間分布不均的基礎設施。從公元前2400年古埃及修建第一座跨流域調水工程至今，世界各國已建成了大量的跨流域調水工程，為當地經濟社會的發展提供充足的水源。2014年12月，我國投資2000多億元的南水北調中線工程經過11年的建設正式通水，工程重點解決河南、河北、天津、北京4個省市及沿線20多座大中城市的生活和生產用水問題。隨著人們生產生活及城市化建設發展對水資源的需求日益迫切，調水工程的建設越來越被重視。因此，總結分析國內外已建工程的建設管理經驗，對今后調水工程建設管理具有重要的意義。

1　跨流域調水工程內涵及分類

跨流域調水工程是指修建跨越兩個或兩個以上流域的引水（調水）工程，將水資源較豐富流域的水調到水資源緊缺的流域，以達到地區間調劑水量盈虧，解決缺水地區水資源需求的一種重要措施[1]。據統計[2]，目前世界至少有40個國家建成350余項規模不一的調水工程（不包括干渠長度在20km之內、年調水量在1000萬m3以下的工程）。

跨流域調水工程具有準公益性、多目標性、利益主體復雜性以及效益綜合性的綜合特征。按照其主要用途大致可以分為5類：①以灌溉為主，如秘魯圣羅倫索工程、我國引大入秦工程等；②以供水為主，提供工業及城市用水，如墨西哥城調水工程、我國引灤入津工程等；③以發電為主，如加拿大巴瑞爾調水工程、印度達達胡捷里工程等；④以防洪為主，如加拿大阿達姆溪工程、蘇丹瓊萊調水工程等；⑤綜合開發利用：兼顧兩種或者兩者以上的功能，如德國巴伐利亞州調水工程、我國南水北調中線工程等。

2　跨流域調水工程的建設歷程

跨流域調水工程最早可追溯到公元前2400年前的古埃及，工程的建設是為了滿足今埃塞俄比亞境內南部的灌溉和航運要求，從尼羅河調水至埃塞俄比亞高原南部[3]。早期興建的跨流域調水工程只是通過開挖溝渠引水灌溉，并開鑿運河輸送貨物來解決干旱缺水、洪澇災害及航運交通不便等一系列水利工程問題。隨著工業革命的到來，至19世紀末，某些國家先后又興建了一些小型的跨流域調水工程。1940年～1980年，長距離、大型跨流域調水工程的建設達到高峰期，尤其是經歷第一次和第二次世界大戰之后，全球人口不斷增長，工農業發展速度加快，水資源污染日益嚴重，使得許多國家可利用的水資源緊缺，這些國家便開始興建不同用途、不同規模的跨流域調水工程，工程建設管理中所采用的技術方法和手段也越來越先進。20世紀80年代以后，隨著全球跨流域調水工程數量的不斷增多，其負面影響也陸續突顯，并引起人們的關注和重視。許多經濟發達的國家在大量已建調水工程的基礎上，進行工程的運行維修和生態建設工作，如1989年澳大利亞雪山水電工程管理局提出了雪山工程的維修和更新規劃。一些發展中國家也正在大力建設符合本國國情的調水工程，如水資源匱乏的印度正在進行北水南調等多項調水工程以緩解缺水的局面；我國南水北調東線、中線工程相繼正式通水，西線工程也正在進行多層面的研究論證，有望2020年前啟動。

3　國內外調水工程建設管理經驗

國外的跨流域調水工程發展較早，尤其是經濟發展迅速的歐美地區，在20世紀50年代左右，便興建了大量的調水工程并成功運行。改革開放以來，為解決缺水地區的水資源緊缺狀況，我國也開始積極興建跨流域調水工程，目前已建成大中型調水工程20余項。通過對國內外典型調水工程建設管理的總結與分析，得出以下經驗和啟示：

（1）實行政府主導、統一組織與實施的建設管理模式

由于跨流域調水工程建設管理涉及工程、經濟、社會、環境等問題，內容龐雜，相關利益主體眾多，加之水產品具有“準公共物品”屬性，工程建設與管理一般應由政府出面統一組織實施。只有這樣，才能有效地協調調水區與受水區之間的利益關系，從而保證工程的合理性；才能統籌安排資源、資金，保證項目的正常開工與建設；才能保證項目建成運營后的水資源的有效配置，實現工程建設的經濟盈利性和社會有利性。譬如：南水北調中線工程建設管理根據國調委發[2003]3號文件成立中線干線工程建設管理局，在國務院南水北調辦的領導和監管下，負責中線干線的工程建設和管理，對工程投資、質量、進度、安全負責，努力實現籌資、建設、運營、還貸、資產保值增值等目標。在我國今后的調水工程建設管理過程中，應繼續加強政府的統一監管力度，對項目采購、工程施工、項目監理等環節進行嚴格監督和控制，以此保證工程建設管理水平，最大程度上發揮工程的各項效益。

（2）政府與市場有機結合，建立多元化的資金籌措機制

跨流域調水工程建設規模大、投資數額巨大，資金是工程順利實施的關鍵保障。我國目前的調水工程資金籌措主要是“建設資本金＋融資貸款”的模式，其中建設資本金以中央補助資金和地方政府財政資金為主。例如，南水北調東線、中線一期工程可研性研究階段總投資為2320億元，建設資金通過中央預算內投資、南水北調工程基金、國家重大水利建設基金和銀行貸款等渠道籌資，其中中央預算內投資占19%，南水北調工程基金占10%，國家重大水利建設基金占47%，銀行貸款占22%。為了優化水利投資結構，引入市場競爭機制，2015 年3月，國家出臺《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，提出鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營。調水工程作為準公益性工程，是吸引社會資本的重要領域，應該制定政府補貼機制，鼓勵和引導企業、個人等符合條件的投資主體，以合資、獨資、特許經營等方式投入跨流域調水工程建設。

（3）重視運用現代信息技術對工程實施建設管理

信息技術在工程建設管理中的應用已經取得了長足發展。跨流域調水工程無論是工程建設階段還是工程運行階段的管理都需要信息化的支撐。很多國家十分重視現代化技術和先進管理設施與設備的應用，美國加利福尼亞州調水工程具有一套現代化的通信系統與控制系統，并隨著科技的發展不斷進行更新。在我國南水北調中線水源工程建設過程中，水源公司也建成了先進的OA辦公自動化信息系統、工程計劃管理系統等信息化系統，發揮了顯著的效果。實踐證明，其成熟的信息化系統可以有效地減少投資和運行維護費用。因此，調水工程可以應用現代信息技術建設工程建設管理信息系統，對工程投資、質量、進度、材料以及移民等多個方面管理，協調建設方、設計方、施工方、監理方等多方的關系；建設工程運行調度管理系統以及自動化控制系統，從而有效地進行用水控制和運行調度。

（4）高度重視工程移民及生態環境保護工作

移民工作是調水工程水源工程建設的一項重要內容。移民工作的順利推進，對保障移民長遠生計，維護庫區和移民安置區社會穩定影響重大。南水北調中線工程征地移民通過實行“國務院南水北調建委會領導、省級人民政府負責、縣為基礎，項目法人參與”的管理模式，實事求是地解決征地移民問題，保護被征地農民和拆遷對象的權益，最終移民34.5萬人，保證了中線工程的順利建設。因此，要堅持以人為本，按照開發性移民方針的要求，整合各方力量，加大投入力度，建立移民安置區社會穩定的長效機制。此外，要高度重視生態環境保護工作。在早期建設的調水工程中，由于前期研究不夠充分或事先估計不足，生態環境保護工作和措施做得不夠到位，進而引發了調水河床不穩定、水質變化、調水區水生生物發生變化等問題[4]。后來各國更加關注調水工程的生態環境問題，譬如德國巴伐利亞州調水工程兼顧改善受水區河流水質、發展新“庫區”旅游等生態保護目標，實現良好的環境效益。因此，在跨流域調水工程建設一定要做好生態環境保護工作，切實重視水污染防治，保護調水區的生態多樣性，使工程區域內的生態系統達到平衡狀態，實現工程可持續發展。

（5）調水工程建設管理應配有相應的法律法規及制度體系

世界大多數國家都非常重視跨流域調水工程建設與管理的規范化、制度化和法制化建設，無論是工程的組織管理、機構設置、運行調度，還是環境保護、水量分配以及水事糾紛處理等，都有相應的法律、法規和規章制度作依據，且能在實踐中嚴格執行。美國興建跨流域調水工程都要經過國會或州立法機構批準，且必須按批準的計劃實施，任何單位和個人都不得違反。我國南水北調工程建設管理過程中，也建立了完善的法規制度體系，出臺了《南水北調工程供用水管理條例》（2014）、《南水北調工程基金籌集和使用管理辦法》（2004）、《山東省南水北調條例》（2015）等行業、地方法規及法規性文件，《南水北調工程代建項目管理辦法（試行）》（2004）等工程建設管理制度，確保了南水北調東線、中線工程的順利建設與運行管理。可見，嚴格的立法審批程序、規范的執法行為以及健全的法律體系、規章制度是跨流域調水工程成功建設及高效管理的重要保證。

4　結語

跨流域調水工程作為實現水資源優化配置，提高水資源利用率的主要工程措施，是一項涉及范圍廣泛、影響因素眾多的綜合性復雜性系統工程。我國在今后的跨流域調水工程建設管理過程中，應充分借鑒國內外已建調水工程的成功經驗，構建科學的建設管理體制，開展多元化資金籌措，充分運用現代化信息管理技術，高度重視工程移民及環境保護工作，從而實現跨流域調水工程順利建設和綜合效益的發揮。陜西水利

參考文獻：

[1]劉洋.“引溫濟潮”實現區域性水資源跨流域回補[J].北京規劃建設,2010,03:02

[2]聶艷華,劉東,黃國兵.國內外大型遠程調水工程建設管理經驗及啟示[J].南水北調與水利科技,2010,08:01

[3]王光謙.世界調水工程[M].北京:科學出版社,2009.

[4]馬芳冰,王烜.調水工程對生態環境的影響研究綜述,[J].水利科技與經濟,2011,17:10

（責任編輯：闕嘉雯）

中圖分類號：TV68

文獻標識碼：A

基金項目：陜西水利科技計劃項目(2013SLKJ- 05)“陜西省引漢濟渭工程建設管理體制及運行機制研究”。