食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中的行政指導(dǎo)研究

霍敬裕，唐海燕

（1.安徽建筑大學(xué)法律與政治學(xué)院，安徽 合肥 230001；2.益友天元律師事務(wù)所，江蘇 蘇州 215007）

食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中的行政指導(dǎo)研究

霍敬裕1，唐海燕2

（1.安徽建筑大學(xué)法律與政治學(xué)院，安徽 合肥 230001；2.益友天元律師事務(wù)所，江蘇 蘇州 215007）

食品安全責(zé)任保險(xiǎn)具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通和社會(huì)管理等責(zé)任保險(xiǎn)的共有功能，并且其最終的受益群體是食品消費(fèi)者。在現(xiàn)行法律制度下，企業(yè)的自發(fā)性食品安全責(zé)任保險(xiǎn)需求不足，責(zé)任保險(xiǎn)的投保率低，對(duì)此，政府通過行政指導(dǎo)的方式加以引導(dǎo)，既充分發(fā)揮保險(xiǎn)的社會(huì)管理功能，又能有效調(diào)動(dòng)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的供給及有效需求。本文試結(jié)合我國(guó)各地方正在進(jìn)行的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)工作試點(diǎn)工作，探討該保險(xiǎn)領(lǐng)域中行政指導(dǎo)的特點(diǎn)、方式及具體實(shí)施步驟。

食品安全 ；保險(xiǎn)；食品安全責(zé)任保險(xiǎn) ；行政指導(dǎo)

霍敬裕， 唐海燕. 食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中的行政指導(dǎo)研究［J］. 食品科學(xué)， 2016， 37（15）: 278-282. DOI:10.7506/spkx1002-6630-201615047. http://www.spkx.net.cn

HUO Jingyu， TANG Haiyan. Administrative guidance in food safety liability insurance［J］. Food Science， 2016， 37（15）: 278-282. （in Chinese with English abstract） DOI:10.7506/spkx1002-6630-201615047. http://www.spkx.net.cn

信息不對(duì)稱和搭便車等現(xiàn)象的普遍存在，導(dǎo)致了食品安全風(fēng)險(xiǎn)的防范呈現(xiàn)多元化主體的特征。在社會(huì)共治［1］的觀念下，食品生產(chǎn)銷售者與消費(fèi)者之間并非絕對(duì)的私法自治領(lǐng)域，單純的企業(yè)責(zé)任難以擔(dān)負(fù)大規(guī)模食品侵權(quán)的巨額賠償。政府既是食品安全的規(guī)制者，亦承擔(dān)了食品安全避險(xiǎn)的引導(dǎo)角色。政府通過行政指導(dǎo)的手段對(duì)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)進(jìn)行推廣運(yùn)行，一方面可完成其食品安全規(guī)制的職能，另一方面，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者破產(chǎn)、受害者無法得到賠償治療的情形下，受害者往往遷怒政府，引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題，造成嚴(yán)重的社會(huì)問題［2］，因此政府的職能由監(jiān)管延伸至危機(jī)化解。我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)及政府規(guī)章中雖明確規(guī)定政府鼓勵(lì)、引導(dǎo)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)工作［3］，但鑒于食品行業(yè)的專業(yè)性、受眾的廣泛性和理賠證據(jù)的復(fù)雜性［4］，政府對(duì)于食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)應(yīng)具備專業(yè)性、可操作性與統(tǒng)一性的特質(zhì)。為此，本文將從食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的特點(diǎn)出發(fā)，探討以下幾個(gè)方面的問題：第一，食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)的主體是誰，多部門的多頭指導(dǎo)或是食品監(jiān)管部門統(tǒng)一指導(dǎo)？第二，食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)的方式是什么，食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的簽約方均是民事主體，如何平衡政府指導(dǎo)行為的有限性和有效性？第三，食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)的跨區(qū)域合作如何實(shí)現(xiàn)，我國(guó)食品監(jiān)管過程中食品信息分析、企業(yè)食品安全風(fēng)險(xiǎn)等數(shù)據(jù)難以在各地區(qū)實(shí)現(xiàn)共享，政府“分而治之”的指導(dǎo)模式如何破局？

1　行政指導(dǎo)在食品安全保險(xiǎn)領(lǐng)域中的功能延伸

近現(xiàn)代國(guó)家的行政管理模式歷經(jīng)了從“守夜人式國(guó)家”向“行政國(guó)家”的理念轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家對(duì)于公民生活從不干涉過渡為“從搖籃到墳?zāi)埂笔降娜鎱⑴c，既包含公民基本生活資料的保障，又涵蓋諸如醫(yī)院、養(yǎng)老院以及歌劇院等公共產(chǎn)品的提供［5］。基于此，行政主體需要找尋兼顧行政效率與行政公平雙重功能的行為模式。雖然我國(guó)立法未對(duì)行政指導(dǎo)概念予以界定，但在中央或地方各層級(jí)的行政規(guī)范性文件中多見其身影。借鑒國(guó)外行政指導(dǎo)研究，我國(guó)學(xué)者認(rèn)為行政指導(dǎo)可定義為“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)所期望的行政狀態(tài)， 謀求相對(duì)人響應(yīng)而依據(jù)法律政策采取的非權(quán)力行政執(zhí)法活動(dòng)”［6］。在工商管理、城市治理等多個(gè)公共治理領(lǐng)域中，行政指導(dǎo)的積極功能不斷凸顯，我國(guó)政府對(duì)于食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的行政指導(dǎo)雖起步遲于他者，然在“民以食為天，食以安為先”眾目關(guān)注下，其推進(jìn)的速度遠(yuǎn)勝其他。綜而論之，行政指導(dǎo)在該領(lǐng)域至少有以下幾個(gè)方面可作為與他者的區(qū)分。

第一，三位一體的指導(dǎo)模式。在傳統(tǒng)的行政關(guān)系中，行政行為發(fā)生于行政主體與行政相對(duì)人之間，而在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)中，指導(dǎo)的對(duì)象包含了行政相對(duì)人（食品生產(chǎn)銷售者）和第三方（保險(xiǎn)公司），對(duì)兩者的指導(dǎo)內(nèi)容各有不同，食品安全監(jiān)管的職責(zé)決定了對(duì)食品生產(chǎn)銷售者的指導(dǎo)，多側(cè)重于行業(yè)信息的共享、誠信體系的建立；而對(duì)保險(xiǎn)公司的指導(dǎo)則更突出于改變行政強(qiáng)制對(duì)商業(yè)規(guī)則的偏離，暢通保險(xiǎn)人的利益表達(dá)機(jī)制，同時(shí)更進(jìn)一步的將食品生產(chǎn)銷售者與保險(xiǎn)公司的利益進(jìn)行平衡，保障食品安全責(zé)任保險(xiǎn)持續(xù)、良性運(yùn)營(yíng)。

第二，雙重協(xié)商性的指導(dǎo)。曾有學(xué)者提出將糅合公益模式與商業(yè)模式的食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱食強(qiáng)險(xiǎn)）寫入立法中，以突顯“政府主導(dǎo)與商業(yè)基礎(chǔ)相結(jié)合”的運(yùn)營(yíng)模式［7］，推動(dòng)責(zé)任保險(xiǎn)的投保率。而新《食品安全法》則持保留的態(tài)度，以市場(chǎng)規(guī)則下的柔性指導(dǎo)行為作為路徑。考慮到食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)踐基礎(chǔ)并不充分，各地域監(jiān)管方對(duì)連帶責(zé)任的隱憂等前置因素，以行政指導(dǎo)代替行政強(qiáng)制的方式推行食品安全責(zé)任保險(xiǎn)更為有益。首先，市場(chǎng)參與主體的獨(dú)立性與自由性，促使行政協(xié)商更多的融入食品安全責(zé)任保險(xiǎn)當(dāng)中［8］。公眾對(duì)于食品安全的訴求逐漸深入擴(kuò)展，一方面公眾在主張權(quán)利受保護(hù)，另一方面更要求保護(hù)的全面性，然而行政權(quán)力卻又無法完全突破行政權(quán)能范疇實(shí)施保護(hù)。其次，鑒于食品安全責(zé)任保險(xiǎn)本質(zhì)為契約性的民事關(guān)系，保險(xiǎn)公司對(duì)于險(xiǎn)種與保費(fèi)的設(shè)置是基于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)定［9］，而非行政性定價(jià)。因此，政府與食品生產(chǎn)銷售者、保險(xiǎn)公司之間存在雙重協(xié)商關(guān)系。在此情勢(shì)下，指導(dǎo)過程需集合相應(yīng)的權(quán)利主體的意志訴求進(jìn)行并行對(duì)話，而非僅為一方利益進(jìn)行指導(dǎo)。

第三，“事前、事中、事后”的全過程指導(dǎo)。食品安全保險(xiǎn)不同于一般性的商業(yè)保險(xiǎn)，既需要考慮市場(chǎng)調(diào)節(jié)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的杠桿作用，也應(yīng)顧及投保人（食品生產(chǎn)銷售者）規(guī)模、流動(dòng)性等不確定因素。因此，汲取各地方政府開展的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，行政機(jī)關(guān)在合同擬定環(huán)節(jié)召集專家研討、實(shí)施過程中的信息溝通［10］，和出險(xiǎn)后的對(duì)保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人的協(xié)調(diào)［11］的全過程指導(dǎo)模式值得推廣。

2　食品安全責(zé)任保險(xiǎn)行政指導(dǎo)的基本理念

2.1從過程到結(jié)果——突出行政指導(dǎo)的實(shí)效性

囿于行政指導(dǎo)非強(qiáng)制性的特征，指導(dǎo)結(jié)果往往依從于被指導(dǎo)方的意愿，故對(duì)于行政指導(dǎo)的評(píng)判指標(biāo)多側(cè)重結(jié)果而非過程。目前，食品安全責(zé)任保險(xiǎn)領(lǐng)域中的行政指導(dǎo)在推行的過程中也出現(xiàn)如下問題：第一，重指導(dǎo)過程而忽略指導(dǎo)效果。新《食品安全法》設(shè)立食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度，所基于的現(xiàn)狀是我國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者中規(guī)模中等及以下者數(shù)目眾多，一旦觸發(fā)食品安全事故，此類侵權(quán)者資金或是信用對(duì)受害者而言微乎其微［12］。然而，自《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見（國(guó)發(fā)〔2014〕29號(hào)》（簡(jiǎn)稱保險(xiǎn)國(guó)十條）中有關(guān)政府引導(dǎo)的政策出臺(tái)后，食品安全責(zé)任保險(xiǎn)卻處于叫好不叫座的尷尬境地［13］。大型的食品生產(chǎn)銷售企業(yè)對(duì)于自身的出險(xiǎn)概率過于自信，對(duì)商業(yè)性的避險(xiǎn)措施缺乏重視。中小型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的食品安全責(zé)任意識(shí)較為模糊，成本與市場(chǎng)接受度往往成為其參保的瓶頸［14］。因而，政府需針對(duì)不同規(guī)模食品生產(chǎn)銷售企業(yè)所接受的程度、以及最終接受指導(dǎo)的實(shí)際效果等情況，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開發(fā)不同種類的險(xiǎn)種，并構(gòu)建透明有序的補(bǔ)貼制度來保障被保險(xiǎn)人的利益。第二，重外在指導(dǎo)形式而忽視指導(dǎo)的內(nèi)部評(píng)測(cè)，即行政主體內(nèi)部尚未建立和完善充分的考評(píng)機(jī)制來衡量指導(dǎo)的成效，甚至僅以“存在即可”為指導(dǎo)目標(biāo)。綜觀我國(guó)食品安全監(jiān)管相關(guān)的法律及政策［15］，針對(duì)指導(dǎo)行為的效果評(píng)價(jià)多為原則性規(guī)定，即使在開展試點(diǎn)的地區(qū)，也難以看到將行政指導(dǎo)效果作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2.2從政府管制到公眾參與——完善行政指導(dǎo)的參與主體

我國(guó)行政主體多沿襲“以政府為中心、以行政權(quán)力為本位”的傳統(tǒng)管理模式，以單方性、命令性、強(qiáng)制性和封閉性為基點(diǎn)［16］處理公共事務(wù)。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精髓是社會(huì)成員可追求其市場(chǎng)利益的最大化，且這種自由逐利必須建立在個(gè)別社會(huì)成員獨(dú)立自主決策所構(gòu)成的市場(chǎng)關(guān)系自發(fā)性之上。社會(huì)成員在追求自身利益的過程中，必然要求了解和參與自身相關(guān)的法律、政策的制定和實(shí)施。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無論是塑造市場(chǎng)意識(shí)、誠信意識(shí)，以及規(guī)范和引導(dǎo)生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)都需要在社會(huì)成員的參與下推進(jìn)［17］。食品安全事故一旦觸發(fā)，所產(chǎn)生的影響力并不相仿于普通的民事侵權(quán)事件，消費(fèi)者的恐慌心理會(huì)在地域間擴(kuò)散，甚至降低對(duì)某一食品行業(yè)的信任度，如“三鹿事件”等。若商業(yè)保險(xiǎn)缺位，食品安全事故的肇事者難以負(fù)擔(dān)民事責(zé)任，特別是懲罰性損害賠償條款［18］生效后，極易引發(fā)社會(huì)管理危機(jī)，由此出現(xiàn)了一些“廠家肇事、政府買單、納稅人出錢”的尷尬局面。《食品安全法》和《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》中已明確支持和保障公眾參與食品監(jiān)管。政府引導(dǎo)公眾參與食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度建設(shè)，可使其知曉保險(xiǎn)公司對(duì)食品企業(yè)的內(nèi)部審核與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以及食品企業(yè)的安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定的依據(jù)由來，更好地完善食品企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)價(jià)體系。公眾參與的有效程度越高，食品安全事故的波及面就會(huì)越小，也更利于食品生產(chǎn)銷售企業(yè)完善自身服務(wù)質(zhì)量，提高過程監(jiān)督性。

2.3從效率優(yōu)先到兼顧程序——強(qiáng)化行政指導(dǎo)中的監(jiān)督靈活性與變通性將行政指導(dǎo)造就成現(xiàn)代公共事務(wù)管理的熱門方式，但這并非意味著行政指導(dǎo)可不受拘束地進(jìn)行。一般而言，如果行政管理事項(xiàng)發(fā)生新的變化，如食品安全監(jiān)測(cè)技術(shù)的進(jìn)步和公眾對(duì)食品信息知情權(quán)的要求提高等，傳統(tǒng)的管理制度并無具體對(duì)應(yīng)的章程舉措，行政指導(dǎo)則可稱為良好之選，而非排斥其他行政行為方式，獨(dú)一做出。此外，由于適用的頻率較高，行政指導(dǎo)的過程必須遵循基本的行政法原則及程序。行政機(jī)關(guān)若以效率先行實(shí)施行政指導(dǎo)，可收利大于弊之后果；不為，則結(jié)果逆之。效率先行抑或兼有程序，這考量著行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)的立足點(diǎn)。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，政府獨(dú)立于社會(huì)群體產(chǎn)生獨(dú)立的利益訴求，尤其是在局部行政效率作為衡量行政活動(dòng)優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)后，部分政府及政府官員在理性經(jīng)濟(jì)人的支配下［19］，容易偏離公共利益導(dǎo)向，以追求行政效率為名將行政指導(dǎo)變相為行政命令，破壞了行政指導(dǎo)設(shè)置的初衷。有些試點(diǎn)地方提出將企業(yè)是否投保與餐飲服務(wù)許可證、食品生產(chǎn)許可證、食品流通許可證審驗(yàn)緊密結(jié)合，以及將企業(yè)投保食品安全責(zé)任保險(xiǎn)情況作為食品監(jiān)管部門專項(xiàng)執(zhí)法檢查內(nèi)容［20］。筆者認(rèn)為，以上實(shí)質(zhì)上是設(shè)置了行政許可和行政處罰的新內(nèi)容，而非純粹的行政指導(dǎo)，突破了程序合法性的邊界，外帶“剝奪性懲戒措施”大棒的行政指導(dǎo)在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中有滑向非為本性的危險(xiǎn)。

3　行政指導(dǎo)在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中的運(yùn)用

在行政指導(dǎo)方式的劃分上，源于日本立法實(shí)踐的行政指導(dǎo)理論偏重于功能的視角，同時(shí)又細(xì)化為功能視角二分說、功能視角三分說；我國(guó)行政法學(xué)界有學(xué)者以行政指導(dǎo)有無法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為存在有法律依據(jù)的行政指導(dǎo)與無法律依據(jù)的行政指導(dǎo)；如果以行政指導(dǎo)針對(duì)的對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，則可分為抽象行政指導(dǎo)和具體行政指導(dǎo)。日本有學(xué)者開辟出新的歸類準(zhǔn)繩，即能否有利于明確行政主體的法律責(zé)任、有利于行政相對(duì)人提起行政訴訟和有利于國(guó)家賠償?shù)膶?shí)施出發(fā)，又可劃歸出四種類別的行政指導(dǎo)：期望謀求型的行政指導(dǎo)、協(xié)議手續(xù)型的行政指導(dǎo)、制裁擔(dān)保型的行政指導(dǎo)、官方監(jiān)督型的行政指導(dǎo)。綜而觀之，對(duì)于行政指導(dǎo)的分類大都是從零散化、版塊化的功能區(qū)分，對(duì)于行政指導(dǎo)的責(zé)任承擔(dān)鮮有觸及，并且與我國(guó)的行政指導(dǎo)不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，難以應(yīng)對(duì)我國(guó)行政指導(dǎo)實(shí)踐中的具體問題［21］。據(jù)此，有學(xué)者提出以歸責(zé)作為標(biāo)尺的行政指導(dǎo)方式劃分。筆者認(rèn)為該種模式可以較好的對(duì)現(xiàn)有食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的行政指導(dǎo)類型進(jìn)行梳理，以此為據(jù)，結(jié)合各食品安全責(zé)任保險(xiǎn)地方試點(diǎn)的舉措作出如下劃分：

違法警示型行政指導(dǎo)。該類行政指導(dǎo)是指行政主體在行政相對(duì)人產(chǎn)生行政違法傾向或者已經(jīng)實(shí)施了輕微的行政違法的情形下，引導(dǎo)其行為合法有序的行政指導(dǎo)行為。行政機(jī)關(guān)在督查時(shí)發(fā)現(xiàn)投保企業(yè)有違法傾向，但在未造成食品安全事故前，對(duì)其進(jìn)行此類型指導(dǎo)既可以避免保險(xiǎn)損害的發(fā)生，更可對(duì)食品安全事故進(jìn)行預(yù)防。例如，可結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制，逐步建立保險(xiǎn)與食品安全誠信體系、食品安全追溯體系、“黑名單”制度等多體系互通的信息平臺(tái)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)食品行業(yè)中未參保企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)。

風(fēng)險(xiǎn)提示型行政指導(dǎo)。該類行政指導(dǎo)是指行政主體通過采取告誡、通知等方式讓行政相對(duì)人知曉某種風(fēng)險(xiǎn)的存在。行政主體對(duì)行政相對(duì)人的行為并不加以阻止或強(qiáng)令變更，而僅以行政相對(duì)人的單方意愿作為實(shí)現(xiàn)路徑。此類方式可避免行政機(jī)關(guān)和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間的法律關(guān)系失衡，讓行政相對(duì)人由“被動(dòng)式”知曉法律知識(shí)，轉(zhuǎn)化為“主動(dòng)式”獲取法律信息的良性關(guān)系。

信息提供型行政指導(dǎo)。此類行政指導(dǎo)是指行政主體通過提供信息的方式對(duì)行政相對(duì)人予以指導(dǎo)。例如，政府可通過在全國(guó)或地區(qū)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的食品安全信息公開平臺(tái)，形成信息系統(tǒng)，使公眾、食品生產(chǎn)銷售企業(yè)及保險(xiǎn)公司多方主體能夠方便快捷的獲得需求的公眾信息［22］。公眾信息的獲得度與企業(yè)違法成本為正比例關(guān)系后，可推進(jìn)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件，通過內(nèi)控降低和消除食品安全隱患。如此，公眾參與的成本降低之后，一并牽動(dòng)信息反饋機(jī)制的活躍性，利于保險(xiǎn)合同的遵守與執(zhí)行，更可引導(dǎo)企業(yè)為避免食品安全事故導(dǎo)致保費(fèi)上升而自愿遵循食品管理規(guī)范。

資質(zhì)擔(dān)保型行政指導(dǎo)。這一類行政指導(dǎo)包含了評(píng)估和承諾兩個(gè)步驟，即行政主體先對(duì)特定行政相對(duì)人能否實(shí)施某種行為的資質(zhì)進(jìn)行評(píng)估，然后依據(jù)評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公眾做出某種承諾的行政行為。此類行政指導(dǎo)在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中，通常可表現(xiàn)為行政主體對(duì)參保且無出險(xiǎn)記錄的企業(yè)授予某種榮譽(yù)稱號(hào)，例如“消費(fèi)者放心企業(yè)”等。值得注意的是，應(yīng)防止行政機(jī)關(guān)濫用此類行政指導(dǎo)，既有損行政行為的公信力，也滋生了企業(yè)不誠信行為。

行為助成型行政指導(dǎo)。此類別的行政指導(dǎo)是指行政主體幫助特定主體完成特定行為的行政指導(dǎo)。比如，政府可通過給予參保的企業(yè)一定的物質(zhì)和精神鼓勵(lì)，以達(dá)成指導(dǎo)的有效性。例如，若在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中建立獎(jiǎng)勵(lì)性的推動(dòng)機(jī)制，尤需注意進(jìn)一步規(guī)范獎(jiǎng)勵(lì)的條件、程序、評(píng)定方法等方面，可使助成型的行政指導(dǎo)為單方行政相對(duì)人獲益。這種既可兼顧食品監(jiān)管目的的達(dá)成，亦能引導(dǎo)保險(xiǎn)公司設(shè)計(jì)出“多贏型”的食品安全保險(xiǎn)產(chǎn)品可以普惠社會(huì)。

4　食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中行政指導(dǎo)實(shí)施步驟

4.1規(guī)范行政指導(dǎo)適用事項(xiàng)

食品安全責(zé)任保險(xiǎn)合同在締結(jié)前、履行中和出險(xiǎn)各階段都有不同的利益指向，因而對(duì)其進(jìn)行行政指導(dǎo)可分為事前、事中和事后三個(gè)過程。每一過程中針對(duì)的對(duì)象、監(jiān)管職責(zé)以及柔性程度均有所不同，因此行政主體在行政過程中，需對(duì)指導(dǎo)范圍、主體分工與指導(dǎo)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)分［23］，可參照“事前提示、事中引導(dǎo)、事后告誡”的模型對(duì)行政相對(duì)人的活動(dòng)予以指導(dǎo)。事前提示階段，行政機(jī)關(guān)可針對(duì)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的類型與食品生產(chǎn)銷售的種類對(duì)行政相對(duì)人做出行政提示、行政建議、行政預(yù)警、違法告誡等提示性行政行為，并且逐步規(guī)范及統(tǒng)一制作易于操作的行政指導(dǎo)文書。事中引導(dǎo)階段，行政機(jī)關(guān)對(duì)于食品安全責(zé)任保險(xiǎn)合同的各方主體予以引導(dǎo)監(jiān)督，既達(dá)到保險(xiǎn)公司“逐利性”與“公益性”的平衡［24］，又可通過對(duì)投保者生產(chǎn)銷售的監(jiān)督避免食品安全事件的發(fā)生。事后告誡階段，行政主體對(duì)于行政相對(duì)人的出險(xiǎn)情況，及時(shí)跟蹤信息，做出行政處理，避免食品生產(chǎn)銷售者產(chǎn)生“一保永逸”的麻痹思維。

4.2統(tǒng)一行政指導(dǎo)工作機(jī)制

鑒于所轄行政事項(xiàng)的針對(duì)性，行政指導(dǎo)的主體一般具有單一性。然而，在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中，既涉及到食品監(jiān)管部門的行政職責(zé)［25］，也涵蓋了保險(xiǎn)監(jiān)管、金融調(diào)控等部門的權(quán)能［26］。因此，地方政府在推進(jìn)行政指導(dǎo)過程中，往往以聯(lián)席會(huì)議，領(lǐng)導(dǎo)小組的形式，搭建統(tǒng)一的行政指導(dǎo)工作制度。具體到各行政部門，也有不同的分工，如一些地市的食品安全委員會(huì)辦公室承擔(dān)統(tǒng)一調(diào)度、總體協(xié)調(diào)與宣傳的職責(zé)，保監(jiān)部門除了在指導(dǎo)過程中收集、分析承保公司理賠服務(wù)的動(dòng)態(tài)信息的收集分析［27］，并及時(shí)與食品監(jiān)管部門進(jìn)行數(shù)據(jù)互通，了解和應(yīng)對(duì)食品安全事件發(fā)生的高頻區(qū)域之外，亦可指導(dǎo)保險(xiǎn)公司拓展食品安全保險(xiǎn)產(chǎn)品類別和保險(xiǎn)服務(wù)的管理模式，引導(dǎo)其適應(yīng)市場(chǎng)需求推出適合我國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀的保險(xiǎn)品種，并適當(dāng)下放費(fèi)率浮動(dòng)權(quán)限［28］。各部門之間設(shè)立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，需防止分工即分家、分權(quán)即分管的割據(jù)式指導(dǎo)行為，無論是聯(lián)合出臺(tái)規(guī)章或其他規(guī)范性文件，或是有分工的多層次指導(dǎo)，均應(yīng)體現(xiàn)便民、高效的行政主旨。

4.3建立行政指導(dǎo)督查制度

各地在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)推進(jìn)工作試點(diǎn)的過程中，已初步探索行政指導(dǎo)納入政府行政執(zhí)法效能的指標(biāo)體系的細(xì)分與執(zhí)行［29］。究其目的，一方面可保證以依法行政為基本原則的行政指導(dǎo)的展開；另一方面，也防止借用行政指導(dǎo)的“柔性”，弱化對(duì)食品生產(chǎn)銷售者的應(yīng)有監(jiān)管和執(zhí)法行為［30］，杜絕以“指導(dǎo)”替代“處罰”的違法行徑［31］。據(jù)此，還可參照我國(guó)行政監(jiān)察等制度對(duì)行政主體的具體執(zhí)行人員進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督［32］。

4.4探索局部財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)的模式

上海市、湖南等地是國(guó)內(nèi)最先試點(diǎn)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的地區(qū)，在局部地區(qū)推行食品安全保險(xiǎn)政策，對(duì)于食品安全事故的風(fēng)險(xiǎn)起到良好的防控示范作用。首先，上海市在重點(diǎn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域推行食強(qiáng)險(xiǎn)，即食用油類、乳奶制品［33］、嬰幼兒食品企業(yè)，以及規(guī)模較大的食品生產(chǎn)、加工、配送乃至鄉(xiāng)村宴席等群體性食品事件高發(fā)領(lǐng)域。例如，在奉賢區(qū)、嘉定區(qū)的農(nóng)辦宴席場(chǎng)所，已有投保率約達(dá)到100%；寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)、崇明縣也開始嘗試采用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打包購買保險(xiǎn)的模式。需注意的是，食強(qiáng)險(xiǎn)若在大范圍內(nèi)推行，保險(xiǎn)公司會(huì)基于商業(yè)利益考慮擴(kuò)大免賠范圍，投保人也將社會(huì)責(zé)任推之于保險(xiǎn)責(zé)任，政府可基于這些問題提前與被指導(dǎo)方進(jìn)行協(xié)商，避免道德風(fēng)險(xiǎn)的觸發(fā)。其次，從積極行政的角度，上海市還積極推動(dòng)豬肉食用保險(xiǎn)等險(xiǎn)種。當(dāng)然，此舉在財(cái)政實(shí)力較為雄厚的地區(qū)更易于推行，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，但群眾對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)極為關(guān)注的地區(qū)，以實(shí)現(xiàn)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的公益性為先，可考慮由中央出臺(tái)統(tǒng)一的幫扶措施以及對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)等模式［34］，促進(jìn)市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制［35］，逐步施行重點(diǎn)食品監(jiān)管領(lǐng)域的食品安全強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)。

5　結(jié) 語

食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的設(shè)立并不是解除政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任［36］，而是在食品的監(jiān)管者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以及消費(fèi)者之間找到平衡點(diǎn)［37］。同時(shí)，該類型保險(xiǎn)具有公益性的特征，其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大大高于一般商業(yè)險(xiǎn)，政府更應(yīng)從社會(huì)公眾的視角，采用柔性的行政指導(dǎo)行為方式予以推進(jìn)，將市場(chǎng)調(diào)控與行政規(guī)制進(jìn)行有效結(jié)合［38］。

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Administrative Guidance in Food Safety Liability Insurance

HUO Jingyu1， TANG Haiyan2
（1. School of Law and Policy， Anhui Jianzhu University， Hefei 230001， China； 2. Yiyoutianyuan Law Firm， Suzhou 215007， China）

Food safety liability insurance not only has the functions of economic compensation， financial intermediation and social management， but also ultimately benefits food consumers. Under the current legal system， lack of spontaneous enterprise demand for food safety liability insurance leads to low insurance rate. In this respect， using non-mandatory approaches， the government can fully exert its function in social insurance management and effectively mobilize food safety liability insurance supply and effective demand for food safety liability insurance. This article tries to discuss the characteristics and specific implementation steps of administrative guidance in the field of insurance based on the local ongoing food safety liability insurance pilot programs in China.

food safety； insurance； food safety liability insurance； administrative guidance

10.7506/spkx1002-6630-201615047

TS201.6

A

1002-6630（2016）15-0278-05

2016-03-12

安徽高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地招標(biāo)項(xiàng)目（SK2015112）；清華大學(xué)環(huán)境資源能源法研究中心、臺(tái)達(dá)環(huán)境教育基金委員會(huì)項(xiàng)目

霍敬裕（1983—），女，講師，博士，研究方向?yàn)樾姓ā⒐舱摺-mail：huojingyu2011@126.com

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