構建基于生態文明理念的濕地保護管理制度

鮑達明（國家林業局濕地保護管理中心，中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室，北京 100714）

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構建基于生態文明理念的濕地保護管理制度

鮑達明（國家林業局濕地保護管理中心，中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室，北京 100714）

摘 要全國濕地面積減少、功能下降、生物多樣性衰退的趨勢仍在繼續，其中管理制度不健全是直接的主要原因之一。在全面深化改革、加快綠色發展的背景下，建立和健全基于生態文明理念的濕地保護管理制度，是做好新形勢下濕地保護工作的關鍵。分析了我國濕地保護管理制度中存在的問題，提出了深化濕地管理制度的具體舉措，創造性地提出了建立濕地產權確權、濕地分級管理和分級行使所有權、濕地生態紅線等7項制度的具體設計，探索建立控制濕地面積減少、增強濕地生態功能、支撐濕地保護可持續發展的制度體系。

關鍵詞濕地管理；生態文明；制度研究

濕地是獨特的生態系統和重要的自然資源，維護著國家的生態安全、氣候安全、糧食安全、水資源安全，支撐著經濟社會的可持續發展。中國的濕地涵蓋了世界上所有的濕地類型，在維護全球生態安全和保護生物多樣性上占有重要位置。近10年來，中國的濕地承受的壓力最大、變化最為劇烈，城市化進程的加快和工農業生產活動等導致濕地被建設工程占用、圍墾和改造、水質污染，濕地生態系統功能也遭到了嚴重破壞。聯合國《千年生態系統評估報告》（The Millennium Ecosystem Assessment）表明，全球濕地生態系統消失和退化速度超過了其他任何生態系統（MA，2005），中國也不例外。我國第二次全國濕地資源調查顯示，全國濕地總面積為5 360.26萬hm2，自然濕地面積4 667.47萬hm2，濕地面積與國土面積比率為5.58%（世界平均水平為8.60%）。2003—2013年，全國濕地面積減少了339.63萬hm2，年均減少近34萬hm2。濕地主要受到污染、過度捕撈、圍墾、外來物種入侵和工程建設等五大威脅。我國濕地面積減少、功能下降、生物多樣性衰退的趨勢還沒有得到遏制。

多年來，各級政府和有關部門在濕地保護上開展了大量工作，在濕地保護的法規政策、體制機制、工程規劃、調查監測、宣傳教育、國際合作等方面取得了一定成績。目前，全國已有國際重要濕地49處、濕地自然保護區577個、濕地公園1 000多個，其中國家濕地公園705個，濕地保護率由第一次調查的30.49%增加到第二次調查的43.51%，我國濕地得到了一定程度的保護。但是，影響濕地保護管理的一些根本問題沒有得到解決，除了人口增長和經濟社會發展對土地剛性需求的壓力增大、公眾對濕地功能和價值認識不足外，管理制度不完善是導致濕地面積減少和功能下降的直接原因。

黨的十八大報告指出，建設生態文明是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，同時提出要擴大森林、湖泊和濕地面積，維護生物多樣性。十八屆五中全會明確了必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持綠色發展就是要大力推進生態文明建設。中共中央國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）都將濕地作為生態文明建設的重要內容，提出需要強化濕地保護管理的改革舉措達22項，確定了到2020年濕地面積不低于8億畝的戰略目標。在全面深化改革、加快綠色發展的背景下，建立和健全基于生態文明理念的濕地保護管理制度十分必要和迫切。

1 我國濕地保護管理制度的現狀

目前，我國濕地立法嚴重滯后，在全球公認的森林、海洋和濕地三大生態系統中，唯獨濕地沒有出臺專門的國家法律法規。雖然我國加入了國際《濕地公約》，但公約相關條款規定比較原則，需要由各締約國采取制定國內法的方式對其規定進行具體細化，增強可操作性。從與濕地有關的國內立法來看，我國的《海洋環境保護法》《土地管理法》《野生動物保護法》等就濕地保護作出了一些規定，但大多是從濕地的水、土壤、生物等資源要素出發，而不是從濕地生態功能保護的需求出發。由于缺乏從生態系統角度對濕地保護和利用進行規范的具體法律制度，導致破壞濕地的各種行為屢禁不止，這是濕地面積減少和功能下降的一個重要原因。目前，全國有23個省份出臺了省級濕地保護條例，這些省份占到了國土面積的85%以上，省級條例對濕地規范管理和限制無序開發起到了一定作用，但地方條例在濕地保護管理和開發利用條款上存在較大差異，且部分條例由于出臺時間較早，已與我國生態文明建設的要求不相適應，不利于開展全國的濕地保護管理行動。此外，在各地濕地保護法律法規的執法過程中，也普遍存在著有法不依、執法不嚴、部門單獨執法等問題，這也是破壞濕地行為屢禁不止的重要原因。

從濕地管理體制上看，由于濕地生態特點和自然屬性的復雜性，在全球范圍內濕地管理一直比其他生態系統更為困難。濕地生態特性表現為水陸過渡地帶，棲息在濕地的野生動物既有陸生，也有水生和兩棲爬行，在野生動物管理上分屬林業和農業部門負責。在自然屬性上，構成濕地的水、土、生物等，按照國家有關法律法規和國務院部門“三定”規定，由各相關部門分別負責。林業部門負責組織、協調、指導、監督全國濕地保護管理工作，同時負責組織協調履行《濕地公約》，是全國濕地保護管理的牽頭部門；環境保護部門負責水污染防治以及濕地水環境監督；水主管部門負責水資源調配和管理以及水利建設工程項目；國土部門（包括海洋）負責濕地土地審批和行政許可；農業部門負責漁業生產和漁業資源保護。以保護濕地生態系統和維護濕地生態功能為目標的林業部門，在實際工作中通常會與以資源利用和保護為主要目標的其他部門在保護方式和管理模式上發生沖突，例如：一些地方鳥類遷徙季節濕地水位控制和漁業捕撈管理等，有時會與水利和漁業部門產生沖突，導致部分重要濕地生態狀況受到影響。審議重大水利工程建設項目，林業部門與資源管理部門意見不同時，其結果通常是濕地生態系統的保護目標放在決策的次要位置。而且濕地產權不清、管理邊界不明、部門職責交叉等導致濕地管理工作難以開展，濕地生態保護與水資源調配、水利設施建設、水污染防治、農業開發、漁業養殖和捕撈、旅游開發、海洋開發利用等都存在沖突，林業部門履行“組織、協調、指導、監督”的職責在實際工作中難以落到實處，嚴重制約了濕地保護管理工作的有效、有序開展。

2 濕地保護管理制度存在的問題

2.1 濕地在土地分類中沒有法律地位

按照我國《土地管理法》和《土地利用現狀分類》國家標準，濕地沒有列入我國土地分類之中，也就是說在國家土地分類標準中沒有濕地這個土地類型。國家林業局按照《濕地公約》標準，結合國情制定的《全國濕地資源調查技術規程》將我國濕地分為5大類34型，這些濕地類型分別分布于農用地、建設用地和未利用地，其中占我國濕地總面積40%的沼澤濕地就被歸為未利用地，客觀上加速了沼澤濕地的退化和消失。濕地在土地分類標準中沒有設置為具有重要生態功能的土地類型，是導致其成為耕地和其他用地“占補平衡”犧牲品的重要原因。

2.2 重要濕地未納入《全國主體功能區規劃》的禁止和限制開發區范疇

2010年，國務院批準實施《全國主體功能區規劃》，這是我國第一個國土空間開發規劃。由于當時人們對濕地的重要性普遍認識不足，國際重要濕地、國家重要濕地和國家濕地公園等沒有納入《全國主體功能區規劃》的禁止開發區范疇，國家對禁止開發區實行的中央財政轉移支付政策、國家重點生態功能區轉移支付、優化和重點開發區域向限制和禁止開發區域轉移的橫向利益補償機制等，重要濕地都不在受益之列，導致許多重要和敏感濕地因為保護經費不足還處于繼續退化之中，生態狀況令人堪憂。地方在進行國土空間生態規劃布局時，無法將濕地作為重要生態用地納入保護范圍。

2.3 濕地投入機制不健全

中央預算內基本建設投資和中央財政都有固定資金渠道用于濕地保護和生態修復，但與濕地生態系統年生態價值5萬億元的效益相比，國家投入十分有限，遠不能滿足濕地生態保護和修復的實際需要。全國8億畝濕地國家每年投入不足20億元，平均每畝濕地國家投入資金僅為2.5元，歐美國家在單位濕地面積上的投入超過我國10倍以上。由于在濕地保護領域和規模上國家投入相對較少，目前只能在部分重要濕地開展示范工程，大規模實施濕地生態修復和退耕還濕等擴大濕地面積的重要舉措還沒有足夠的資金保障。此外，除經濟相對發達省份外，大部分省份幾乎沒有資金專門用于轄區內濕地保護，甚至連國家投入的配套資金都不能及時足額到位。

2.4 濕地規劃和保護體系不完善

2003年，國務院批準了《全國濕地保護工程規劃（2002—2030年）》，并將其作為我國今后一個時期濕地保護的指導性文件，生態文明建設對濕地保護提出了新的更高的要求，需要在國家層面上重新修訂和完善全國濕地保護長期規劃，據此編制了《全國濕地保護“十三五”實施規劃》。在重要和敏感的濕地地區建立了濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區等濕地保護管理形式，是搶救性保護重要濕地的有效手段，我國濕地保護率雖然達到了43.51%，但還有許多重要濕地，例如：國家重點生態功能區濕地、國家重要濕地、重要江河源頭濕地、鳥類遷徙路線上重要濕地、濱海和高原濕地等，保護空缺依然較大，國家重要濕地僅有61%建立了濕地保護管理形式。其他重要濕地沒有建立自然保護區、國家公園和濕地公園等，是濕地生態功能下降的重要原因。

2.5 濕地沒有納入地方政績考核范疇

2004年，國務院辦公廳下發了《關于加強濕地保護管理的通知》，明確濕地保護屬于社會公益事業，必須納入各級政府重要議事日程。目前，全國僅有15個省份將濕地保護納入地方黨委政府政績考核范圍，考核省份僅占全國省份的49%，這些省份濕地占考核總分的比例很低，考核方法和獎懲機制與中辦國辦發布的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》不盡相同，這顯然與濕地在生態文明建設中的地位和作用極不相稱，亟待通過規范考核和追責辦法調動地方黨政領導自覺加強濕地保護的積極性。

3 我國濕地保護管理制度建立的初步構想

生態文明建設首次被納入國家五年規劃，標志著我國將從國家層面大力推進生態文明建設。《總體方案》指出，到2020年，構建起由自然資源資產產權、國土空間開發保護、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約、資源有償使用和生態補償、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究8項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進了我國在生態文明領域國家治理體系和治理能力的現代化，進入了社會主義生態文明的新時代。濕地作為重要的自然資源和獨特的生態系統，其保護管理制度建設是生態文明制度設計的重要組成部分，直接關系到我國生態文明建設的成敗。生態文明制度體系與濕地保護管理息息相關，8項制度在濕地保護管理上可歸納為控制濕地面積減少、增強濕地生態功能、支撐濕地保護可持續發展3類制度。

3.1 濕地產權確權制度

《總體方案》要求對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，建立濕地產權確權制度勢在必行。我國8億畝濕地包括了水流和灘涂，因此，開展濕地產權確權既要考慮與水流、灘涂交叉和重疊部分，也要考慮到其他濕地，確保現有濕地不遺漏、不重復。在試點的基礎上，對濕地產權進行清晰界定，避免管理混亂。在自然資源資產產權登記和土地登記中，需要嚴格登記濕地信息，依法做好濕地登記、確權、發證等基礎工作。例如：黑龍江省《濕地保護條例》要求縣級以上人民政府在發放不動產登記權屬證書時，不動產中含有濕地的，必須標明濕地類型、面積、邊界四至以及其他依法需要標明的內容。明晰濕地產權將會成為濕地資源資產賠償和濕地生態效益補償機制的基本依據。

3.2 濕地分級管理和分級行使所有權制度

按重要程度把濕地分為國家重要濕地（含國際重要濕地）、地方重要濕地和一般濕地。按照統一標準由各地開展濕地認定，確定濕地名錄、面積和范圍，由國務院和地方人民政府批準并公布，這是實施濕地分級管理的前提和依據。逐步劃清全民所有和集體所有之間的濕地邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的濕地邊界。分清全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的濕地資源清單和空間范圍，中央政府主要對大江、大河、大湖和跨境河流、生態功能重要的濕地草原、海域灘涂等直接行使所有權。研究提出“生態功能重要的濕地”具體標準，對全民所有濕地中的國際重要濕地、國家重要濕地、國家級濕地自然保護區和國家濕地公園，應由中央政府直接行使所有權，提出中央政府直接行使所有權的《生態功能重要濕地名錄》。

3.3 濕地生態紅線制度

為確保全國濕地面積總量不減少，必須按照“嚴格保護一部分、合理利用一部分、動態管控一部分”的原則，研究劃定濕地生態紅線，嚴格濕地生態空間征（占）用管理，遏制濕地生態系統退化趨勢，將濕地紅線落實到“山頭地塊”。禁止征占用國際重要濕地、國家重要濕地、國家濕地公園和自然保護區中的濕地，實行重要濕地開發利用預警制度。征占用其他濕地實行“占補平衡”制度，嚴格控制開發強度，做到先補后占或者多補少占。國家應建立“濕地銀行”制度，儲備濕地用于“占補平衡”。

3.4 濕地保護投入制度

逐步完善濕地生態效益補償制度，明確補償范圍、補償標準、補償對象、操作方式和管理辦法，實施好濕地保護與恢復、濕地生態效益補償、退耕還濕、濕地保護獎勵等現有的財政補貼項目，逐步過渡到按照生態效益給予補償的政策模式。實行濕地開發利用有價補償制度，濕地生態恢復經濟扶持政策，探索建立多元化補償機制，逐步增加對重點生態功能區轉移支付，完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。制定橫向生態補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持。嚴格實行生態環境損害賠償制度，對造成濕地生態環境損害的，根據損害程度依法確定賠償額度。各級人民政府應加大濕地保護資金的投入，納入同級財政預算和固定資產投資計劃，安排專門資金用于濕地生態保護和能力建設。

3.5 退化濕地修復制度

開展退化濕地生態評估，提出生態修復方案并努力恢復濕地的自然狀態。開展河湖水系連通、濕地植被恢復、野生動物棲息地恢復、泥炭沼澤濕地恢復、外來入侵物種防治和紅樹林恢復等，遏制濕地生態功能退化，逐步修復濕地生態功能，逐步完善退化濕地第三方恢復機制。擴大濕地面積，地方各級人民政府要對濕地被侵占、特別是轉變為耕地的情況進行摸排，通過開展退耕還濕、退養還灘和排水退化濕地恢復等措施，恢復原有濕地，擴大濕地面積。有關部門和地方政府要在水源、用地、管護、移民安置、合理利用等方面，為擴大濕地面積提供條件。

3.6 濕地保護管理體系

逐步完善以自然保護區為主體，濕地公園和自然保護小區互為補充的濕地保護管理體系。科學開展空缺分析，優先把生態脆弱濕地、退化重要濕地和生物多樣性富聚濕地，特別是位于國家重點生態功能區的重要濕地，納入保護管理體系。強化各級濕地自然保護區、濕地公園、濕地自然保護小區等機構建設，明確管理機構人員編制、經費預算等。設立濕地管護公益崗位，建立完善縣、鄉、村三級管護聯動網絡。在重要濕地通過整合現有自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、濕地公園、地質公園等保護方式，探索建立國家公園，創新濕地保護管理形式。

3.7 濕地考核評估制度

根據中辦國辦發布的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》，把濕地資源消耗、環境損害、生態效益納入各級政府地方經濟社會發展評價體系，把濕地總面積、濕地保護面積、新增濕地面積作為考核的重要指標，建立考核濕地保護管理的目標體系、考核辦法、獎懲機制等。按照濕地生態系統健康、功能和價值評價體系，盡快制定濕地保護責任、濕地損害責任追究、責任認定評估標準等，對領導干部任期內突發的濕地生態破壞事件進行科學的監測和評估，對領導干部在濕地保護管理上的成績或責任作出科學評判，以此作為對黨政領導干部進行濕地保護考核或者追責的主要依據。

參考文獻

2005.聯合國千年生態系統評估報告［R］

Institution for Wetland Conservation and Management in the Context of Ecological Civilization

BAO Da-Ming （The Office of Wetland Conservation and Management， State Forestry Administration； The China Office of the Implementation of the International Convention on Wetlands， Beijing 100714）

AbstractInstitutional deficiency is the direct cause for continuing depletion of area， function and biodiversity of wetlands nationwide. The development of wetland conservation and management system based on the concept of ecological civilization is critical to wetland protection under the new situation of further deepening the reform and speeding up the green development. Seven specific innovative measures were proposed to strengthen institutional arrangements for wetland management following an analysis on problems in wetland conservation and management in China. The measures include allocation of wetland property rights， classified wetland management and exercise of ownership， wetland ecological red line， etc. Therefore to form an institutional system that will contain wetland decrease， enhance wetland ecological functions and sustain wetland conservation and development.

Key wordsWetland management； Ecological civilization； Institutional study

doi:10.3969/j.issn.1673-3290.2016.01.01

收稿日期：2016-02-15

作者簡介：鮑達明，國家林業局濕地保護管理中心總工程師，教授級高工。E-mail：710924588@qq.com