鄉鎮公共產品供給機制問題分析

范向偉　陳麗宇

摘 要：從公共經濟學的角度看，政府公共服務的范圍就是提供公共產品。鄉鎮政府作為我國最基層的一級政府，在現有國家制度框架內，向所轄社區提供包括教育、衛生、社會保障等公共產品是鄉鎮政府的重要職能。但是，在目前的制度安排下，鄉鎮社區的公共產品供給存在著供給不足、效率不高、分配不公、供給與社區公眾的實際需求相脫節等現象。改變現有鄉鎮公共產品的供給機制，合理界定鄉鎮政府供給公共產品的職能，逐步完善鄉鎮公共產品供給的多元體系是扭轉這種局面的有效途徑。

關鍵詞：鄉鎮；公共產品；供給；委托—代理

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）25-0121-03

引言

公共產品可以區分為純公共產品與準公共產品。一般認為，國防、社會管理、法律等是純公共產品。這類公共產品由政府提供效率高、花費的成本低；而具有一定程度排他性或競爭性的道路、自來水等基礎設施被認為是準公共產品，使用該類公共產品要付兩方面的費用，一是為其公共部分所繳的稅，二是為私人部分所繳的費。因此，在這類公共產品的提供上，市場可以發揮一定的作用。當政府生產這類公共產品的成本比私人要高時，就可以由私人生產，再由政府購買后向公眾提供。

由于全體消費者的概念具備一定的空間屬性，根據其外溢性的大小，公共產品又可分為全國性公共物品和各級地區性公共產品。農村公共產品則是我國行政區劃中最低一級的鄉鎮范圍內體現出來的公共產品，它指由鄉鎮政府提供，旨在提高社區公眾福利水平的各種制度，服務和設施，局部性和基層性是它的基本特點。1988年12月修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定了鄉鎮政府的七項職權，就公共產品而言，鄉鎮政府負責或實施了農村社會保障和經濟發展的有關的幾乎所有公共品的供給。其中既包括社區內的純公共產品，也包括具有溢出效應的教育、計劃生育等公共服務項目。

一、一個基于委托—代理理論的分析框架

任何公共產品的供給都涉及四項權利的配置：（1）由誰決定生產什么和生產多少公共產品；（2）由誰決定生產公共產品的所需資源的數量及其籌集方式；（3）由誰負責組織提供公共產品；（4）由誰負責對公共產品的生產效率和數量、質量進行監督。

第一，從經濟學的角度來看，稅收是政府從公眾手中取得的資源，也可以視為政府提供公共產品的生產資金。而作為農民而言，他們是鄉鎮公共產品成本的承擔者，有權利要求獲得相應數量與品種的公共產品。

第二，政府收入的目的是為了向民眾提供公共產品，是為了滿足社會公眾自身的需要。其實質是滿足社會公眾用自己的收入滿足自身的支出需要。相應的公共財政是滿足社會公共需要的集中性分配。我國現有的財政制度要求鄉鎮政府設立一級財政，“分灶吃飯”財政則從體制上賦予了各級政府提供公共產品的能力。但是，農村鄉鎮財政沒有真正實現其獨立性，現在實行的“鄉財縣管”實際上使鄉財政變成了縣級財政的附庸。從責權利相結合的角度看，農村公共產品是農民賦稅的產物，農民真正享有對財政活動的決定權，取之于民則應用之于民。

第三，在市場經濟中，現實中的市場制度在公共物品特別是純公共物品的供給上存在失靈現象。由于“搭便車”動機的廣泛存在，消費者會意識到即使不付出任何代價，對于具有共同受益或聯合消費特征的物品或勞務，他們也可以從中得到好處，因此是不愿意為此付出價格的，市場也無法通過供求雙方的力量對比為此類物品或勞務求得一種均衡價格，那么可以預見到，市場上幾乎將不會有公共產品被提供出來。此外，“外部效應”問題也面臨著同樣的困境，由于私人邊際成本和社會邊際成本之間或者私人邊際效益和社會邊際效益之間的非一致性，市場制度很難通過自身的機制達到最佳的資源配置狀態的。因此，由政府提供公共物品是有效率的。

第四，社會公眾作為納稅人，有權監督政府是否將稅款用于公眾指定的公共產品的生產以及是否以有效的方式使用稅款。對作為資金籌集方式的財政活動，社會公眾應有知情權、決定權和評議權。

根據委托—代理理論，社區公眾作為公共產品生產的出資人，承擔了生產公共產品所需的資本，一定時期內需要政府提供那些公共產品和提供多少，應當由社區公眾根據對公共產品的偏好確定，并委托政府進行生產。政府作為受委托人，即代理人，其職能是按照社會公眾的要求保質保量的提供公共產品。目前農村稅費改革中實行“一事一議”模式，就是把決策權交給農民。隨著農村稅費改革的不斷深入，農民的稅收負擔明顯減輕，2006年在全國范圍內全部免征農業稅，大大減輕了農民再承擔自身所消費公共產品的供給負擔，但這并不表示農民失去了出資人的地位，延續了幾千年的農業稅被拋棄，必將向城鄉統一稅制發展。此外，國家對農村地區的財政投入和轉移支付可看作是國家對農民的補貼。

二、鄉鎮政府作為公共產品供給主體面臨的困境

第一，鄉鎮政府的公共產品供給總量不足，存在明顯的政府缺位。在鄉村社會轉型的背景下，農村公共產品的有效供給對于加速鄉村深化改革意義重大。然而，鄉鎮政府供給公共產品的現有水平難以令人滿意。（1）對具有外溢性的公共產品，在義務教育的供給上，雖然鄉鎮投入一部分財政資源到義務教育中，但供給仍然不足，鄉鎮教育在兒童入學率、師資配備、教育設施以及人均教育經費等指標均遠不及城市。而在有些地方，計劃生育公共產品的供給則產生了異化，成了鄉鎮政府創收的工具?。?）對與社區經濟發展相關的公共產品，大部分鄉鎮統管的農業基礎設施年久失修，其提高農業生產效率的功能已經大部分喪失；農業科技信服務能力十分薄弱，專業服務機構形同虛設，農民難以得到良好的金融服務等等；這類公共產品的缺乏難以促進鄉村經濟增長。（3）對關系社區居民生活水平的公共產品供給，鄉鎮政府對文化設施、衛生防疫、社會救助等提高居民生活水平的公共產品資金投入不足，進一步拉大城鄉居民生活水平的差距。endprint

第二，鄉鎮財政危機日顯，暴露出諸多弊端。根據相關規定，鄉鎮財政的收入由預算內資金、預算外資金和自籌資金三部分組成，其中前兩部分屬于中央或上級政府劃歸鄉鎮財政的稅費收入，自籌資金則由鄉鎮政府按照有關政策自行收取。1994年我國稅費改革之后，由于上級劃歸的財政資金相對有限， 鄉鎮財政對自籌資金的依賴性在20世紀90代中后期開始逐漸增大。盡管鄉鎮征收的稅費額度在逐年增加，但鄉鎮的債務負擔卻日趨嚴重，統計資料顯示，截至2005年，我國鄉鎮負債總額已高達2800億元，鄉鎮債務覆蓋面最廣的是中西部地區，70%以上的鄉鎮負債，以農業為主的鄉鎮幾乎沒有不負債的，一些鄉鎮甚至已無力還債。

第三，很多鄉鎮政府在選擇公共產品時， 多重視那些見效快、屬于上級考核指標、能夠突出政績的項目，往往造成此類公共產品的“虛假過?！?，這種做法不但增加了公共產品供給的成本，降低了供給效率，還最終降低了社區內公眾的福利。

三、對鄉鎮政府公共產品供給困境的制度解釋

（一）鄉鎮政府公共產品供給困境的制度成因

1.鄉鎮政府與上級政府部門在公共產品供給上權能界定不清晰，事權和財權嚴重分離。作為鄉村基層政權組織，鄉鎮政府理應承擔的是鄉鎮地方性公共產品的供給，對于已出效應大的公共物品例如義務教育、計劃生育和社會救濟等關系到社會可持續發展和穩定的公共產品，無論是按照公共產品供給效率的最優原則還是成本與收益的權衡，由中央政府進行此類殘品的供給更為適當，由鄉鎮政府自行供給會導致效率不足的曲線。但是，在很多情況下，鄉鎮提供的公共產品的范圍卻遠遠超出鄉級水平。一旦鄉鎮政府將大部分財政資金用于此類公共產品的提供，將沒有足夠的資金供給其他的地方性公共物品。鄉鎮政府事權和財權的嚴重分離，使得稅收無法保障農村公共產品的供給，只好向農民伸手和進行舉債。因此可以看出，這種鄉村公共產品制度外供給的體制特征，必然導致農民負擔的加重和鄉鎮的巨額債務。

2.壓力型體制造成了鄉鎮公共產品供給的低效率。組織法規定，鄉鎮政府的首要職能是“執行鄉鎮人大決議和上級行政機關的決策和命令”，鄉鎮政府有義務完成根據上級政府的決策所要求提供的公共產品。在壓力型體制下，鄉鎮也承擔著由上級層層下達的經濟趕超指標任務。在物質化的績效評價體系下，鄉鎮的工作績效、領導的獎懲升職將指標的完成狀況作為重要依據。由于受到上級政府嚴格的干部人事控制、行政職權控制和立法控制，鄉鎮政府在公共品的選擇上并沒有多大的自主權。鄉鎮將主要的資源放在完成上級的政策指標上，這種特定指標的選擇性激勵導致鄉鎮干部將指定指標設置為公共產品供給的選擇范圍，忽略了指標范圍以外的公共服務項目，因此導致公共產品供給的低效率。

（二）以委托—代理理論來看鄉鎮公共產品的供給矛盾

從理論上看，鄉鎮公共產品供給機制存在的委托代理關系是：農戶→鄉鎮政府。但是，從現實結果來看，由于委托代理雙方的信息嚴重不對稱，再加上鄉鎮政府內部監督管理體制不健全等原因，使得鄉鎮公共產品供求信息的溝通和決策機制效率低下，鄉鎮公共產品的供給很大程度上是由作為代理人的鄉鎮政府和縣級政府自己決定的，而作為最終委托人的農戶在鄉鎮公共產品的提供方面施加的影響幾乎不存在。由于現行的政府考核機制更多注重看得見的政績，作為代理人的鄉鎮政府在決策公共產品供給時，便有很強的內在激勵去選擇“短、平、快”的項目，而不去真正關心當地公共產品的實際需求。作為鄉村公共產品生產的出資人和消費者，農戶本來應該是公共產品的直接利益主體，理應參與到公共產品供給的決策中去，但在公共產品的實際供給過程中，由于農戶缺乏對鄉鎮政府決策的話語權，難以向其反映自身訴求的公共產品信息，這就客觀上加深了鄉村公共產品的供求矛盾。此外，按照鄉鎮公共產品供給的分類，農村純公共產品如社會治安、基礎教育等應由鄉鎮政府免費提供外，其他準公共產品如農村金融、農業科技等均可通過市場的方式，由民間資本收費供給，但是由于鄉鎮政府引進民間資本參與農村公共產品供給的積極性不高，外部市場環境也并不完善，外在資本并不愿真正參與進來，再加上農村家庭聯產承包責任制的施行，使得原來村集體在公共產品供給方面的一些職能也大為弱化，更減少了公共產品的供給渠道，進一步加深了鄉鎮公共產品的供求矛盾。

四、政策建議

（一）發展鄉鎮民主，建立一個制度化的自下而上的公共產品決策機制

鄉鎮公共產品的供給能否反映當地的真實需求，直接關系到鄉鎮公共產品的供給效率 ，決定了公共產品的利用程度。然而，鄉鎮范圍內民眾的需求并沒有在鄉鎮公共產品供給中發揮決定性的作用，公共產品供給決策來自于上級政府的行政指令，形成一種自上而下的制度外供給體制。這種無法反映鄉村社區公眾真實需求的制度外供給體制，有悖于地方性公共產品應該由地方決定的供給要求，從而導致出現某些公共產品供過于求的現象，還會形成鄉鎮財政虧空、背負外債的局面，例如“政績”“達標”工程，就是為顯示自己政績的需要、不顧鄉鎮居民對公共產品的需求狀況而產生的。這種現象的深層次原因，是目前制度所體現的異化的委托-代理關系。由上級任命的鄉鎮長只對上級負責，其決策的依據也只能依據上級的意圖和愿望，較少考慮轄區居民的利益以及鄉鎮居民的需求。必須改變現有的委托-代理關系，即：在縣市與鄉鎮這個層面上，上級政府不再扮演鄉鎮政府的“委托人”角色；在鄉鎮與農民這個層面上，鄉鎮長要扮演起農民的“代理人”角色，農民要成為真正在位的“委托人”。要相信鄉村社區內居民對公共產品的需求意識，鄉村農民是農村的主人，他們知道自己想要什么，對于切身的需求，他們有最清醒的認識，鄉鎮政府只有成為農民真正的代理人，才能拒絕來自上級的不合理要求；同樣，農民只有成為鄉鎮政府的委托人，才能拒絕來自鄉鎮的亂收費、亂攤派和亂集資，才能按照自己的偏好和收入水平，對所在轄區公共產品行使自己的決定權，選擇最需要的公共產品和適宜的財政支出方案。endprint

（二）合理劃分鄉鎮政府公共產品供給職能，建立規范的轉移支付制度

必須根據不同公共產品的供應特點，合理劃分各級政府提供公共產品的責任。本該由上級政府承擔的公共產品供給的責任，比如義務教育、計劃生育、社會保障等影響面超出鄉鎮轄區的公共產品，應盡快劃出鄉鎮政府的職責范圍，由各上級政府或各個受益的鄉鎮政府共同負擔供給與資金的支持。在此基礎上，應當盡快建立適當的轉移支付制度。隨著國家在2006年取消了農業稅，鄉鎮政府在承擔著提供社區內公共產品職能的同時又存在著缺乏財政收入的制肘，在基礎教育、最低生活保障、基本公共衛生保障、基本救濟等方面，國家對農村的轉移支付必不可少。國家應進一步加大財政轉移支付力度，規范中央和地方的轉移支付制度，并加強轉移支付的法制化管理。

（三）構建鄉鎮公共產品供給的多元體系，充分調動社會各界的力量

公共產品由政府提供并不意味著政府要大包大攬，國家取消農業稅以后，鄉鎮政府財力有限，而轄區內農村人口眾多，決定了當前鄉鎮公共產品供給特點在一個相當長的時間內必定是多元并存的，需要盡可能的發揮社會各方面的力量，對于一些準公共產品可以采用鄉鎮政府與市場混合的方式來提供，在明確產權的前提下，積極引進民間資金和外資，按照“誰引進、誰收費”“誰投資、誰受益”的原則，大力增加鄉鎮公共產品供給。鄉鎮政府還應提供優惠政策，鼓勵經濟實體、個人和其他社會力量投資，推動多渠道、競爭性供給格局的形成。

此外，縣級政府必須采取“回報農民、反哺農業、扶持農村”的形式，通過制度和政策創新，加快對廣大農村公共產品的補償性供給，來縮小城鄉公共產品供給的差距；要根據當前城鄉發展的不平衡的情況，調整城鄉發展政策，加快構建城鄉一體的公交、綠化、垃圾污水處理等公用設施，形成有利于城鄉協調發展的勞動就業、戶籍管理、社會保障等公共服務體系，推行以吸納農民為主要內容的城鎮化戰略，以減輕鄉鎮一級政府的壓力。

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[責任編輯 吳明宇]endprint