社會公眾參與水污染防治面臨的問題與應對策略

徐 鴻（河北省子牙河河務管理處，河北衡水053000）

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社會公眾參與水污染防治面臨的問題與應對策略

徐 鴻
（河北省子牙河河務管理處，河北衡水053000）

面對日益惡化的水環境，提高社會公眾在水污染防治領域的參與度就顯得極為必要。文章從理論角度闡釋了社會公眾參與水污染治理的重要價值，結合實際深入分析了社會公眾參與水污染防治的主要外部制約因素，在此基礎上提出了提高社會公眾全面參與水污染防治的對策措施。

環境保護；水污染防治；公眾參與

DOI：10.3969 /j.issn.1672-2469.2016.01.022

黨的十八屆三中全會將“保護環境”列為政府的五項職能之一，這不僅顯示出中央對生態文明建設的重視，也凸顯出我國環境污染的嚴重性以及加強環境保護工作的迫切性。在所有的環境問題中，水污染是當前環保工作面對的重點和難點［1］，如果水污染問題不能得到有效解決，將直接影響到國民健康、經濟發展和社會的和諧穩定。政府、企業以及社會公眾是水污染問題鏈條上的三個主體，從當前的水污染現狀來看，社會公眾作為水污染的主要受害者，是反對水污染的主力軍。提高社會公眾在水污染防治參與度，對提升我國水污染防治效果具有重要價值。

1 水污染治理中公眾參與的重要價值

1.1 公眾參與可以發揮關鍵作用

隨著社會經濟的迅速發展，我國的水污染呈現出日益加重的態勢，這說明目前以政府和市場為主體的水污染防治體系存在部分失靈。究其原因，市場失靈主要在于企業水污染代價偏低；政府失靈的主要原因在于管理體制和成本約束造成的政府執法阻力。政府監管漏洞與企業投機心理相互作用，造成了我國在水污染防治領域投入高、產出低，難以達到社會公眾的期望。鑒于上述情況，我國的水污染防治應該突破政府與企業的二維怪圈，積極構建政府、企業、社會三位一體的防治模式，這就需要在水污染防治中推進公眾參與，作為彌補當前水污染防治體系失靈的外部因素。

1.2 作為政府依法監管的外部制約

目前我國政府仍然是水污染防治監管工作的執行主體，而《水污染防治法》也賦予了各級政府在這方面的法律義務［2］。然而現實情況是，政府的相關付出缺乏具體的、可操作的責任規定與之配合，造成政府這一監管主體的單一化，并引發監管上的諸多弊端。賦予社會公眾在水污染防治領域的監督權利，調動并保護其參與水污染防治的積極性，能夠形成政府行為的外部制約，迫使其依法行使自己的監管職責。

1.3 有利于對企業非法排污行為的社會監督

市場經濟是一把雙刃劍，為追求利潤最大化，部分企業在監管不到位的情況下，極容易產生偷排廢水的情況。由于政府在監管制度、監管手段以及人力、物力投入上的不足，“偷排”行為已經成為排污企業規避政府監管的主要形式［3］。如果能調動廣大社會公眾參與水污染防治的積極性，就可以作為政府監管的有效補充，彌補政府在環境監管上的力量不足。

2 當前社會公眾參與水污染防治的制約因素

社會公眾參與在我國的水污染防治領域具有重要價值，目前各級政府已經注意到這一點，也制定了一些促進公眾參與水污染防治的具體舉措，并取得了一定的成績［4］。但仍存在主體力量薄弱、信息不足以及層次低下等問題。

2.1 政府管理理念相對滯后

雖然中央一再強調政府機關要轉變職能，由管理型政府向服務型政府轉變。由于傳統觀念的束縛與影響，各級政府仍然持有濃厚的公共事務管理理念，環境污染防治領域也不例外。各級政府往往將水污染防治作為獨有的管轄范圍，而將社會公眾的參與完全排斥在外。公眾在參與水污染防治事務時經常要面對來自政府層面的阻力，而不是支持、引導和提供便利［5］。

2.2 社會公眾參與權利難以保障

首先，在法律層面我國公民享有環境權益，可并沒有對公民享受良好環境的權利予以界定，仍處于模糊的、低調的姿態，原則性強，而操作性差。

其次，公眾參與水污染防治的程序性權利不足。我國與水污染防治直接相關的法律只有《環境保護法》和《水污染防治法》，這些法律中只有關于社會公眾參與環境保護的原則性描述。雖然《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與水污染防治提出了具體要求，但是約束力極為有限。可見，立法層級偏低嚴重制約了公眾參與水污染防治工作的開展，難以有效調動公眾參與水污染防治工作的積極性。

2.3 社會公眾參與機制不健全

雖然相關法律法規和規章制度對公眾參與作了相應規定，但是并沒有行之有效的參與機制，這直接導致公眾不能通過參與渠道達到預期目的。首先，我國還沒有專門的《公眾參與水污染防治法》，其它法律中的相關規定都屬于原則性的，缺乏針對性和可操作性，這種立法上的簡單、抽象和粗糙，嚴重阻礙了公眾參與權的主張與實現。其次，我國關于公眾參與水污染防治的制度，缺乏必要的實施程序，在執行過程中政府機關享有最終裁量權。在這種背景下，即使社會公眾能夠參與水污染防治的全過程，由于參與程序的殘缺性和不確定性，也往往使最終決策難以秉公而立。

2.4 外部制約力量不容忽視

改革開放以來，我國的社會經濟迅速發展，同時也形成了新生的利益集團。政府作為水污染防治的主體，成為社會政治權結構中的上層；廣大企業由于對國家經濟發展的巨大貢獻以及自身雄厚的物質基礎成為這一結構中的中層；而普通的社會公眾則處于下層。在水污染防治中，不同的利益階層有著不同的利益追求，政府和企業往往有更多的話語權。在這一背景下，社會公眾與政府和企業構成的利益集團在環境訴求上產生分歧時，公眾的參與通道就可能被人為堵塞。

3 促進社會公眾參與水污染防治的對策

水污染防治領域投入甚大，但是效果并不理想［6］。要破解這一困境，基于對社會公眾參與水污染治理制約因素的分析，提出如下對策。

3.1 改變政府的管理理念

政府作為社會管理者的傳統思想根深蒂固，在水污染防治領域的包攬性思維十分突出，公眾參與很難獲得兼容空間。即使政府能夠提出某些公眾參與的舉措，其出發點也是作為化解社會矛盾的手段，而不是想真正給予社會公眾參與并影響水污染治理決策的實質性權利。要破解我國水污染治理領域的難題，必須要變革政府的管理理念。

首先，在水污染防治中要樹立有限政府理念，對政府的權利邊界有清醒的認識，政府工作必須在其職權的范圍之內，不可大包大攬。將政府不可做或做不好的事交給社會和市場，為公眾參與水污染防治預留出充足的回旋空間。

其次，各級政府必須樹立公利至上的施政原則，將人民群眾的利益置于首位［7］。政府只有在水污染防治中堅守公利至上的基本理念，從社會經濟長遠發展和保障公民良好生活環境的實際需要來不斷轉換管理方式、進一步調整治理結構，才能促使水污染問題從源頭上得以解決。

最后，各級政府在管理理念上要樹立“以人為本”的執政理念，在水污染防治過程中要傾聽廣大群眾的心聲，保障公民的應有權益。只有樹立權利來源于民、用之于民的基本思想，才能實現水污染治理公眾參與的最終目標。

3.2 提高立法層級，保障公眾參與權

3.2.1 積極推進公民環境權入憲

為了保障公眾享有良好生活環境的權利，必須要提高這種權利保障的法律層級。在我國的現有法律體系中，《中華人民共和國憲法》具有最高的法律效力，只有在憲法層面對公民的環境權進行界定與保障，才能從根本上解決公眾參與水污染防治的法律問題。從國際立法經驗來看，“公民環境權”入憲不僅符合國際人權發展趨勢，也有諸多成熟的經驗可以借鑒。

3.2.2 確認公眾參與的程序性權利

在我國現有的法律體系中，公眾在水污染防治領域的義務明顯多于權利［8］。雖然

相關法律賦予了公眾的監督權與控告權，但與公眾參與水污染防治的實際需求仍然相去甚遠。另一方面，即使“公民環境權”入憲成功，也需要專門的法律對公眾參與水污染防治的具體程序進行界定。

3.3 建立和完善公眾參與水污染防治的制度體系

相關的法律建設只能使公眾的參與獲得法律基礎，但并不意味著這種參與即可獲得順利實施。鑒于我國相關參與制度過于抽象、粗糙、操作性差，還必須進一步建立和完善公眾參與水污染防治的制度體系。在相關的制度設計與建設過程中，需要注意以下問題：首先，要提升制度設計的科學性。在水污染防治過程中，如果沒有科學的制度設計，參與防治過程的優勢方就可以通過制度漏洞逃避約束。其次，任何科學的制度如果不能得到法律的有效保障，最終將被現代社會所淘汰。要解決這一問題，就必須要健全相應的法律、法規體系。最后，要建立健全公眾的參與機制，特別是要做好水環境信息社會公開機制、社會公眾的全程參與機制以及相關的救濟機制。

3.4 對社會公眾環保意識和參與能力的培育

社會公眾的環保意識是參與水污染防治的基礎，如果缺乏環保意識，即使有出色的能力也不可能有所作為；如果有強烈的參與意愿，而不具備相關能力，也難以在該領域發揮積極作用，所以必須要培育社會公眾的環保意識和參與能力。首先，提升社會公眾的環保意識宣傳教育最為有效。面對當前的實際情況，僅依靠學校教育是不夠的，需要積極開拓宣傳渠道，利用廣播、電視、網絡等多種媒體大力宣傳。其次是要逐步提高公眾的參與能力。主要是對水污染防治領域相關問題的分析與決策的認知與辨別能力，運用公共決策程序以及對政府或相關企業的評價能力以及參與水污染防治的習慣性能力。

4 結語

我國水污染問題經過多年的治理，依然沒有獲得有效改觀。面對這一狀況，以公眾參與為主要表現的社會力量介入就成為必然選擇。研究顯示，公眾參與效果不佳的主要原因在于外部制約因素的限制。基于這一思路文章深入剖析了制約公眾參與的深層次原因，并提出了相應的對策與建議。當然，水污染防治是一個復雜的系統工程，僅憑一方力量很難取得實效。只有形成政府、企業、社會三位一體的環保體系，才能從根本上解決我國的水污染問題。

［1］王俊燕，劉永功.公眾參與流域水污染防治機制初探［J］.水利經濟，2014（05）：50-54 +74.

［2］周軍，李霞，寸志清，蘇嵐.水污染防治信息公開與公眾參與國際經驗研究［J］.環境與可持續發展，2010（05）：56-59.

［3］闞興起，沈愛生，樊建超.關于保護黎河水環境建立健全聯合執法機制的探討［J］.水利技術監督，2011（03）：34-36 +63.

［4］李顯鋒.水污染防治的立法實踐、經驗與啟示——以日本琵琶湖保護為例［J］.農林經濟管理學報，2015（02）：184-191.

［5］李學森.凌河流域治理保護理念及模式探討［J］.水利規劃與設計，2015（06）：30-33.

［6］秦昌波，徐敏，張濤，謝陽村.以《水污染防治行動計劃》構建水污染防治新機制［J］.環境保護，2015（09）：24-27.

［7］蔣愛武.對泰興市水資源水環境保護的思考［J］.水利規劃與設計，2015（07）：24-25 +46.

［8］賀震.科學治水良法先行［J］.環境經濟，2015（18）：4-12.

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1672-2469（2016）01-0069-02

2015-12-24

徐 鴻（1973年—），男，高級工程師。