欽江流域生態補償機制建設初探

吳麗軍　　陳小燕（.欽州市水利局　廣西　欽州　535000.欽州市金海水電建筑工程有限公司　廣西　欽州　535000）

欽江流域生態補償機制建設初探

吳麗軍1陳小燕2
（1.欽州市水利局廣西欽州535000
2.欽州市金海水電建筑工程有限公司廣西欽州535000）

生態與經濟的和諧共存長期以來一直是社會各界關注探究的熱點之一，為更好的推動廣西欽江流域沿岸地區生態環境與社會經濟的共同發展，文章從欽江流域的生態補償機制構建出發，從生態補償機制創建的意義、主客體的確定、補償方式多個方面對欽江流域生態補償機制創建展開探究，并結合自身經驗對如何合理構建欽江流域生態補償機制從協調體系、監管體系、立法、市場化建設等多方面提出見解，為欽江流域生態補償機制的有效創建提供指導和幫助。

欽江流域；生態補償；意義；機制創建；對策

1　流域生態補償機制概述

生態補償最早源于“自然生態補償”（naturalecologicalcompensation）一詞，經過多年發展研究，對生態補償的定義一直眾說紛紜，國內眾多學者從不同角度對其內涵展開過研究。武漢大學呂忠梅教授從政策體系角度出發，指出生態補償是對因環境保護而丟失發展機遇的地區進行的財力、物力補償和政策優惠，以及為加強環保意識，提示環保技術而產生的科研、教育支出；北京師范大學毛顯強教授從外部性角度出發，指出生態補償是指借由對保護（損害）環境資源的行為實施補償（收費），從而提示其收益（成本），實現對保護（損害）行為主體的刺激，促使其增加（減少）其行為的所引起的外部經濟性（外部不經濟性），進而實現對資源的有效保護。政法大學馬燕教授從立法的角度出發，指出生態補償是為維護固有生態利益，實現生態與社會和經濟的和諧共處的目標，而對所有會損失生態效益的行為予以糾正和彌補而開展的活動。

這些觀點從不同角度充分闡述了生態補償所具備的內在含義，為我國各地生態補償機制的建設提供了有力的理論指導，為縮短區域發展差距，構建和諧社會提供了堅實基礎。

2　欽江流域概況

欽江是欽州母親河，發源于廣西靈山縣境平山鄉的百牛嶺，流域面積2457km2，跨越靈山縣、欽南區、欽北區、欽州城區、欽州港經濟技術開發區19個鄉鎮（街道辦），灌溉3.33萬hm2良田，是欽州千百年來欣欣向榮發展的源泉。欽江屬桂南諸小河流之一，獨流入海。發源于靈山縣平山鎮東山山脈東麓白牛嶺，流經平山、佛子、靈城、三海、檀圩，折向西南，經那隆收納那隆水，到三隆又收納太平水，后經陸屋鎮與舊州江（當地又稱小西江）匯合，流入欽北區，經青塘、平吉、久隆、欽城區、沙埠、尖山鎮后在九鴉村注入茅尾海。欽江在陸屋鎮以上稱嗚珂江，陸屋鎮以下稱欽江。欽江干流全長195.26km，集水面積為2391.34km2，干流坡降0.32‰，流域多年平均徑流量為22.11億m3。欽江青年水閘至入海口屬感潮河段，潮汐現象明顯。

欽江流域形狀為狹長形，長約130km，寬8～22km，其地勢為東北部高，西南部低，地形為舟形。除流域出口外，其它三面高，中間低，西南部為欽江下游的濱海平原，海拔在1～6m之間。主要有靈山河等10條較大支流。

3　創建欽江流域生態補償機制的意義

3.1有助于欽江流域的長久可持續發展

流域作為以水為核心的動態生態系統，是兩岸及上下游之間緊密連接的渠道。現階段，我國流域管理主要依據行政區域實施分割管理。多年來，欽江上游地區為保護流域生態環境，確保水資源的長久可持續使用，投入大量人力、財力、物力開展流域生態保護建設。同時，為有力保護流域生態，欽江上游地區嚴格限制污染型企業的發展，使得整個區域的工業化與城市化進程嚴重滯后，社會經濟長期不振。面對這一現狀，若無法及時有效的建立科學、合理的流域生態補償機制，必將會對上游地區生態環境保護的積極性造成嚴重打擊，進而最終導致流域生態環境質量的整體下降。通過構建生態補償機制，可明確流域上下游之間的權利與義務，充分激勵上游開展生態保護建設的熱情，從而為整個流域的長久可持續發展提供動力。

3.2可推動流域上下游協調發展

長期以來，欽江上游地區為推動流域生態環保建設損失了大量發展契機，加之生態保護投入的不斷加大，欽江上下游地區間經濟發展差距不斷加劇。根據不完全統計，2010年以來，欽江上游地區城市人口GDP指數僅為欽江下游地區人口GDP指數的0.25倍。上游地區有著強烈的加速城市化與工業化進程的渴求，同時將流域環境保護建設的職責全部交由上游地區而不需下游地區承擔應負的義務也是不公平的。為此就必須通過構建完善的流域生態補償機制，明確上下游間的權利與義務，加強彼此溝通，進而推動流域上下游的協調發展。

4　欽江流域生態補償機制的創建

4.1生態補償機制主客體的確定

流域生態補償機制主客體的確定，就是明確誰對誰負責的問題。對于欽江流域生態補償而言，其主體應包括一切自流域水資源獲得收益的群體及一切生活、生產過程向流域排放污染物的兩部分群體。客體則是指開展流域生態環境建設，為實現流域水資源長久可持續使用而做出犧牲和貢獻的地區，也就是欽江流域上游地區，主要在靈山縣境內。這些地區為為保護流域生態環境失去大量發展契機的同時還投入了大量人力、財力和物力，下游地區作為直接受益者理應承擔相應的補償責任。

4.2流域生態補償的方式

流域生態補償的方式可以劃分為資金補償、智力補償、政策補償、產業補償等多種類型。具體實施時可依據當地具體的社會經濟條件，采取一種或多種相結合的補償方式。

（1）資金補償

資金補償作為最為常見且最為迫切的補償方式，可通過征收生態補償稅、創建補償基金、推廣優惠信貸等手段予以實現，具有靈活多變的特點，適用于各種尺度的生態補償機制。欽江流域上游生態環境保護建設主要受益群體為欽江下游地區與國家，因此兩者均為生態補償主體。其提供的補償基金必須嚴格遵守“專款專用”原則，對上游地區污染防治、環保節水、生態移民等措施的開展實施補償，從而借由資金補償緩解上游地區生態保護與經濟發展的壓力。

（2）智力補償

智力補償是指補償者針對受補償地區開展智力服務，提供無償的技術咨詢、指導服務，為受補償地區培養和輸送各類技術、管理人才，從而推動受補償地區生產技能、生產工藝和生產管理水平的全面提升，是確保欽江流域上游快速發展的必要基礎。

（3）政策補償

政策補償是指由中央政府或省級政府對市級政府賦予的權利與機會補償。受補償群體在政策范圍內，運用政策賦予的各種優惠，制定眾多針對性措施，募集資金并促進區域發展。在欽江流域生態補償中，政府可依據欽江上游地區生態環境特點與當地經濟發展現狀，制定各類針對性經濟優惠政策和市場補償政策，全力培育水權交易市場，并大力支持異地發展政策與技術補償政策，從而增強外來資金投資動力。

（4）產業補償

產業補償是指借助經濟發展梯度實現產業的轉移，進而達成生態補償的目的。欽江流域作為互通的有機整體，政府必須充分考量整個區域內的資源配制與產業分布，將下游地區提供的生態補償落實到具體的產業項目上，而上游地區則應構建完善的產業平臺，全力吸引資源節約型的低污染高技術產業的匯集，進而構成密集的產業集群，推動上游區域發展。這種方式本質而言屬于“造血式”補償，是欽江流域上游地區實現自主補償，縮短上下游經濟發展差異的有效手段。

5　構建合理欽江流域生態補償機制的對策建議

5.1構建有效的上下游協調體系

欽江流域上游地區的生態環境建設在惠利欽江上游地區的同時，亦為欽江下游地區乃至整個社會帶來了巨大實惠。欽江流域上下游地方政府必須充分發揮自身的協調溝通效用，通過行政、法律、經濟等多種途徑，全力保障欽江流域生態環境建設的長久可持續發展。欽江流域生態補償機制，涉及廣州全省各地多級政府，省級政府應當積極指導，構建惠及沿江所有地區的流域發展磋商平臺，并組建專門的欽江生態補償協調委員會，匯同環保廳、農業廳、水利廳多方力量，構建其合理、完善的流域上下游協調體系，為生態補償機制的有效創建奠定優良基礎。

5.2創建合理的補償費監管體系

欽江流域生態補償費監管體系應當包括補償費征收監管機制與補償費使用監管機制兩部分內容。由省環保廳和水利行政部門共同組建監督管理體系，對整個欽江流域水資源開發使用中的生態環境破壞行為、水資源獲益行為及個人或群體損失行為予以合理的費用征收或損失補償。同時針對生態補償費設立專款賬戶，堅持“專款專用”原則，完善對補償費使用狀況的監管。具體操作上，可將欽江流域生態補償專項費用先存入生態補償委員會下屬的專用賬戶，由欽江流域上下游各地政府共同監管。受補償方需使用補償費時，必須充分依照相關生態環境保護規劃的有關規定，以具體項目為依托進行申報，在經由監管方代表審批通過后方可使用。與此同時，政府還應創建欽江流域生態補償資金使用考核評估體系，定期對各項補償金的落實到位情況和具體使用情況進行嚴格的考核評估，從而使補償金充分發揮應有的生態保護功效。

5.3構建生態保護效益與損失評估機制

為充分確保欽江流域生態環境保護建設的高效高質，保障生態補償機制得到切實有效的落實，政府必須構建合理的欽江流域生態保護效益與損失評估機制，聘請專業的權威評估機構，不定期對整個欽江流域特別是上游地區生態環境保護建設的效益及損失進行全面評估，實現對各項生態保護活動功效的及時了解，以便能夠更好的采取有力的行政手段對欽江流域生態環境的保護建設進行調整和修正。

5.4完善生態補償立法

現階段，我國在生態補償領域的立法進程十分緩慢，眾多生態補償實踐行為存在無法可參、無律可依的尷尬局面。但生態補償機制的有效落實和環境管理的順利開展又無法脫離法律的強力支持，因此生態補償立法成為迫在眉睫的問題之一。對此，我國應當積極加速生態補償立法進程，以法律形式對生態補償的范圍、對象、補償主客體的責任和義務、補償方式和途徑、補償標準等加以明確。與此同時，從法律角度對環境保護中中央政府與地方政府的關系和各自的職責予以明確規定。具體實施步驟上，首先國務院應盡快出臺有關生態補償的指導意見，隨后在此基礎上，加以完善出臺相關的補償條例，最后則進一步完善，出臺相關的《生態補償法》。

5.5培育生態補償市場化機制

現階段，我國已開展的所有生態補償實踐多采取以政府補償為主導的形式，生態補償的市場化建設尚處于半啟蒙狀態，同歐美發達國家存在著較大的差距。但隨著我國市場經濟化建設的不斷深化，市場補償必將成為我國生態補償發展不可逆轉的趨勢。有鑒于此，在欽江流域生態補償機制的創建中，政府在合理運用政府補償機制的同時，還應大力發展市場補償機制，積極構建水權交易、排污權交易等市場補償新模式。與此同時，還應大力開展有關生態服務功能的宣傳、教育活動，通過有關部門對生態服務產權加以明確并在國家允許范圍內構建生態補償協商平臺，積極鼓勵和引導欽江生態補償機制相關利益群體自主參與到生態補償體系中，從而為欽江流域生態環境的長久可持續發展保駕護航。

6　總結

近年來，隨著重大水污染事件的頻發和人們對水資源需求的不斷增多，流域生態補償機制的建設成為人們關注的焦點，這不僅有助于實現流域生態環境的長久可持續發展，同時也是構建現代化和諧社會的必要保障。本文以廣西欽江流域生態補償機制建設為對象，對流域生態補償從多個角度進行了全面詳實的分析，對于推動欽江流域乃至我國其他流域生態環境保護建設的高效、高質開展有著積極的指導意義。陜西水利

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（責任編輯：李蕊）

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