資源枯竭型城市農民工政府信任研究

張飛+蔣思

摘 要：農民工在鄉城遷移的過程中，根深蒂固的差序信任結構與城市的制度信任結構發生沖突，同時隨著資源枯竭型城市支柱產業的逐漸衰落，城市經濟發展緩慢，公共事件頻發，政府針對農民工的公共福利缺失，導致了農民工政府信任度降低。農民工的政府信任降低不僅僅表現為對于政府的一種心理預期降低，更重要的是會影響農民工的鄉城遷移決策，進而影響到城鎮化進程。通過分析農民工與政府之間不同博弈決策下的收益，指出農民工的政府信任是存在帕累托改進空間的，進而提出轉變政府態度、優化供給結構等相應的解決對策。

關鍵詞：農民工;政府信任;博弈

中圖分類號：F320 ? ? ? ?文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）22-0031-03

引言

農民工是中國社會轉型時期的產物，他們在為城市發展注入新的活力后，卻沒能和城市市民共同分享社會進步的成果。生活在資源枯竭型城市的農民工更是如此，阜新市是全國資源枯竭型城市轉型示范市，現有進城勞動力大約3萬人。由于處于支柱地位的資源逐漸枯竭，相應產業逐漸衰落，經濟發展水平增長緩慢。盡管政府一直在努力創新農民工社會管理、提高農民工公共福利，但是政府本身財政收入有限，用于農民工社會保障方面的就更是少之又少，同時政策滯后性的存在和社會性因素的阻礙，使得農民工無法公平地享受城市市民的相關待遇和社會進步的成果，這就導致了農民工對于城市政府的信任度降低。農民工對于政府信任度的改變會影響到其留城意愿，進而影響到城市發展必需的人力資源的數量，特別是在人口紅利即將消失的今天，如何留住寶貴的人力資源成為重要的議題。因此，本文通過博弈來探討不同策略選擇下農民工和政府的收益，進而提出相應的解決對策，為完善阜新城市政府治理模式，促進社會管理創新提供理論依據。

一、農民工政府信任的概念界定

信任是人的一種個性特質，是人際合作的前提。在不同的社會類型中，信任的邏輯和類型是不同的。例如傳統社會的信任是一種基于血緣關系的家族信任，現代社會是基于契約關系的制度化信任。農民工政府信任，是農民工在與政府交往過程中的一種心理預期，主要包括對于政府部門及其工作人員（公務員）的信任和對于政府制度系統的信任。前者可以通過政府的工作方式來進行考慮，而后者可以通過政府對于農民工群體的幫助程度（政策制度、公共物品等）來反映。政府信任是產生于現代城市社會背景下的信任，即社會成員遵循制度化、法制化的社會行動邏輯，市民之間的關系更多為一種契約關系，因而這種信任是一種較為抽象的制度化信任。但是信任主體是農民工，農民工來自于農村社會，其社會格局是費老先生提出的差序格局，因而農民的信任結構呈現出以“家”為核心往外推及的差序信任[1]。關系越近，接觸越頻繁，越靠近信任的中心區域;反之關系越遠，接觸越稀少，越遠離信任的中心區域。而且農民的信任是非常具體的、“實惠的”，往往是指向具體的人和物[2]，比如親戚、朋友等。

農民工從農村走向城市，兩種不同的社會信任邏輯交織在一起，導致農民在由農村向城市遷移的過程中難以適應，甚至發生信任結構斷裂。此時，作為社會正義維護者的各級政府應該充當農民工最后的保護傘。但是在現實中，受到各種因素影響，許多地方政府卻在不斷遭受著“信任危機”，而且有學者研究顯示，農民工的政府信任呈現出“逆差序格局”的特征，與之幾乎沒有直接交往的中央政府的信任度要遠高于其打工城市地方政府的信任度[1]。

二、阜新市農民工與政府間信任關系的博弈

1.博弈參與者。博弈參與者亦即“局中人”，是在博弈過程中遵循自身利益最大化原則來進行獨立決策并承擔全部后果的個體。博弈參與者可以是個人也可以是群體或組織，本文里既是農民工群體和政府。

2.博弈信息。博弈信息，即博弈者在決策之前所掌握的博弈雙方的相關信息。在博弈中，由于博弈雙方都是理性人，所以博弈主體要盡可能多地掌握博弈信息，這樣才能夠做到知己知彼。這里博弈信息主要是指政府和農民工之間的相互了解，包括農民工群體的態度、基本情況等和政府對待農民工的相關政策和態度等。

3.博弈策略。博弈策略是可供博弈主體進行選擇的所有策略集合。本文中政府和農民工均可以做出信任另一方或不信任另一方的策略選擇。

4.博弈收益。博弈收益是指博弈雙方在進行策略博弈后的得失情況。在分析政府和農民工博弈收益之前，首先假設如果農民工信任政府，那么他們在流動意愿上比較傾向于留在城市;如果農民工不信任政府，那么從長遠考慮，他們會選擇回流到農村。同時假設如果政府信任農民工，那么政府會出臺一系列政策支持農民工市民化，反之如果政府不信任農民工，那么政府便不會支持農民工留在城市。其次，假設在分析收益時，政府的收益主要考慮以下幾個方面：即勞動力收益、社會政策收益和公共服務收益。農民工的收益主要考慮經濟收入、公共服務收益、社會流動（向上流動）機會、精神收益（社會認同）。

農民工與政府收益圖

由上圖可以看出，當政府選擇不信任農民工而農民工也恰巧做出不信任政府返鄉決策時，政府的政策收益和公共服務收益均為0，因為沒有出臺相應的措施;勞動力收益為-1，勞動力發生流出，因此，政府此時的總收益為-1;進城勞動力的收益沒有變化。同理，當政府信任農民工而農民工對政府不信任時，政府的總收益為-3;當政府選擇不信任農民工決策而農民卻選擇信任政府時，政府總收益為1，農民工收益為-1;當政府選擇支持農村勞動力進城決策而農民也恰巧選擇留城時，政府收益為3，農民工的收益也為3。此時雙方利益都達到最大化，即達到納什均衡。

目前，農民工對政府不信任導致的收益無論怎樣都不是最優的選擇，而且這個博弈是存在納什均衡的，即右下角的格子，雙方利益都達到極大值。所以應該采取一些措施來改進當前的狀況，促使納什均衡的實現。

三、提高農民工政府信任的對策

農民工雖然實現了職業的農工轉換，工作地點的鄉城遷移，但身份和社會認同并未實現市民化。而農民工的非市民化是由政府長期實施的城市偏向政策導致二元經濟轉換滯后、造成城鄉二元經濟結構反差過大的結果[3]。長此以往，阜新的進城農村富余勞動力也必然會“用腳投票”，即出現農村勞動力的大量回流，這對于城市社會發展和城鎮化進城都是不利的。2014年阜新城市化水平為58.05%，而且按“十二五”規劃目標2015年將達到65%，說明阜新城市化亟須進一步推進。因此，必須采取一系列措施，促成政府角色的重新定位，提高農民工對于政府的信任度。

1.轉變政府態度，提高農民工群體社會認同。農民工在城市“經濟接納、社會拒入”的社會認同體系之下，信任結構開始內卷化，一方面信任模式保留在原有差序格局，無法實現向制度信任的跨越;另一方面在差序格局中政府以及城市市民所處的位置遠離信任中心。同時政府對于農民工的態度也存在偏差。受計劃經濟時期的影響，認為流動人口越多，管理任務就越繁重。要改變這種局面，政府部門需要轉變對農民工群體的態度，不再將其視為城市的負擔和社會管理的難點。其次，政府要通過宣傳改變城市市民對于農民工群體的態度，是城市市民愿意接受農民工群體。最后，政府要通過培訓活動提高農民工群體的素質，增強農民工的自信心。這樣，農民工群體就愿意融入城市社會，拉近政府、城市市民與自己的距離，提高政府信任度并逐漸實現由差序信任向制度信任的過渡。

2.優化政府制度供給過程，提高政府工作能力。社會制度是現代社會良性運行的重要保障。因此，政府要保證制度供給體系的規范性、科學性和有效性。首先，制度的形成應該擁有一整套嚴密的論證和修正體系;其次，制度供給主體——政府工作人員應該是具有較高素質的社會成員，有助于把握制度供給過程的價值判斷;最后，制度供給過程應該是一個公開透明的過程。政府要構建監管體制，提高工作的透明性。改變政府既是物品供給者又是效用評估者的狀況，通過對政府行為的問責和制約機制來構建政府內監管的新公共管理模式，提升政府的工作能力，提高社會成員對于政府的信任度。對于農民工群體，如果政府構建包含就業用工制度、社會保障制度、農民工子女教育等一套較為完整的制度體系來支持農民工留城，積極引導和促進進城務工人員市民化，就會提高遷移農民對于城市政府的信任度和城市歸屬感，這樣在進行策略選擇時，就會實現最優情況的均衡。

3.轉變政府制度運行模式，改善政府工作績效。羅爾斯指出：“一個社會中當制度公正時，那些參與這些社會安排的人們就獲得了一種相應的正義感和努力維護這種制度的欲望。”[4]因此，公正性是政府獲得社會成員信任的一個前提。政府制度運行公平、公正可以提升農民工對于政府的信任。在漸進式社會改革過程中，公共資源配置也出現了一些問題。政府對公共物品的提供傾向于反映中位民眾的需（下轉36頁）（上接32頁）求，導致了公共物品對部分民眾的過度供給，同時對另外一部分民眾（農民工）供給不足[5]，農民工政府信任度降低。此時，可以考慮讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場為基礎和顧客導向形成準市場，這樣地方政府與其他非公共部門之間進行競爭，促進資源的合理配置，改善政府績效，提高社會成員對于政府的信任度。