論預算約束視角下的地方政府性債務管理

馬正升

摘要：為了推動地方經濟發展和基礎設施建設，當政府財力不足時，通過舉借債務來彌補財政資金缺口是很多地方政府使用的重要的籌資手段。截至2014年末，我國地方政府性債務已高達30.28萬億元，龐大的政府債務規模已經成為各級政府管理的頭等大事，受到了各方的關注。所以，加強對地方政府性債務的管理，實現提升預算對政府債務管理的約束作用，是各級地方政府近年工作的重點。

關鍵詞：預算管理 管理規范 政府性債務 約束

一、地方政府性債務管理現狀

（一）債務規模增長趨勢

隨著我國政府的管理重點轉移到了保障民生和實現全面小康社會的目標上，投入到民生建設方面的財政支出逐年增大，成為了剛性支出，也形成了各級政府的財政硬缺口。以南陽市宛城區為例，2014年全區實現財政收入75024萬元，而投向民生的支出就高達170000萬元，其中的缺口只能通過轉移支付和舉債來解決。就政府性債務來說，2013年6月審計確定的政府性債務余額為67414.92萬元；截至目前，經審計認定的新增債務為2640萬元，已償還708.59萬元，形成債務凈增長1931.41萬元，總額達到69346.33萬元，這種預算支出硬需求刺激了政府性債務的增長。

（二）債務管理制度不完善

地方政府性債務的管理監督制度建設不完善，在進行政府舉債之前，并沒有做詳細的可行性研究，在舉債的規模、期限的長短組合、償債的計劃和資金來源、可選擇的籌資渠道等方面缺乏事前的有效調研，使得政府債務的管理缺乏計劃性，監督手段缺乏全局性。另外再加上，各級政府對于債務的風險評估預警機制建設相對滯后，沒有形成一套以償債率、利息保障倍數等財務指標為基礎的風險評估指標體系。使得政府預算支出的硬缺口逐步加大，政府債務凈增長持續，由此可見，逐漸龐大的政府債務規模急需要一套有效的、科學的債務風險評估預警機制，來實時監督管理債務的狀態，避免無法償還債務，最大限度維護政府的信用形象。

（三）政府債務的預算軟約束

目前我國呈現政府債務預算軟約束的管理局面。具體表現為：地方政府將政府債務納入本級預算管理的程度不夠，也沒有形成制度化的管理程序。同時沒有在每年的預算中安排一定比例的預算資金，進行債務本息的償還安排。當一次性支付較大額度的債務本金時，將會影響政府的正常運行。每當出現逾期情況，地方政府便會向上級政府尋求幫助，上級政府不會坐視不管，結果就放松了對地方政府舉債的管理，無法發揮出預算對地方政府舉債行為的約束作用，最終形成了預算軟約束局面。

二、加強地方政府性債務管理的措施

（一）盤活財政存量資金

面對政府預算支出硬缺口的現狀，積極開拓籌資渠道，增加財政支出供給是有效的解決辦法。以宛城區為例，截至2014年2月財政存量資金總規模為43245萬元，而當年財稅收入才只要75025萬元左右。充分利用這部分資金，將會化解政府的支出壓力，拓寬籌資渠道。因此，政府應該加快公共財政預算執行進度，提高資金使用效率。例如，對年初預算已確定的項目，進一步加快資金下達與撥付；對年初代編預算，分科目、分項目予以全面清理，及時做好資金分配方案的細化和指標下達工作；超過當年9月底仍未落實到部門和單位的，除據實結算項目外，原則上一律收回總預算用于其他急需項目。須知，積極盤活存量資金，提升財政資金的使用效率，可以減輕政府舉債的壓力，從而控制政府債務規模的擴大。

（二）完善債務管理的相關制度

首先，在新債務管理監督方面，規范舉借新債辦理程序，嚴格并逐級審查舉借新債的申請，并獲得足夠的專家論證與評估。批準的新債務要向符合國家產業政策的項目、基礎設施建設急需的項目、發展公益事業的項目等方面傾斜，最大程度地發揮出資金的公益性作用。其次，建立科學的債務管理風險預警機制。設計一套科學合理的債務評價指標體系，并積極搭建政府債務數據管理信息平臺；同時利用電子平臺動態地管理政府的債務規模和償還計劃，及時地對風險較高的項目進行糾正，并實現與預算系統的有效對接，實現數據共享，提高預算安排償債資金的合理性與及時性，保持政府良好的信用形象。

（三）實現預算的硬約束

提升預算對地方政府性債務的硬約束作用，就是要地方政府將債務逐步納入預算中進行管理，以政府預算機制約束政府債務的借入和償還。具體應將地方政府債務應償還的本息，以及各級政府承擔直接償債責任的到期債務，和以前年度拖欠的政府債務納入政府預算和部門預算中進行管理；以政府預算管理機制來約束各級政府和部門的償債行為，保證按時償還債務。例如，地方政府可以按政府的債務余額的3%-5%在預算中安排償債資金，從機制上控制債務規模和解決償債資金來源問題，同時明確債務償還責任，改變目前上級政府對地方政府債務的“軟”管理現狀，實現預算的硬約束作用。

三、結束語

鑒于目前地方政府性債務的管理現狀，地方政府應該積極加強對政府債務的管理，從盤活財政存量資金、債務管理制度建設和提升預算約束力等方面完善相關工作，提升對地方政府性債務的管理能力，不斷提高財政資金的使用效率，從而突出預算對地方政府性債務的約束作用，進而保障政府職能的有效發揮，促進經濟社會的和諧發展。

參考文獻：

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[2]吳延君，王玲.中國地方政府性債務管理存在的問題及對策分析[J].經濟研究導刊， 2012（06）