行動者、網絡結構與網絡互動:上海市體育公共服務政策變遷

齊超

行動者、網絡結構與網絡互動:上海市體育公共服務政策變遷

齊超

上海市體育公共服務政策網絡的議題形成伴隨著區域經濟發展及國家體育發展戰略的轉型，經歷了分散化的議題網絡——議題網絡逐漸形成——議題網絡位置不斷鞏固——政策社群與議題網絡開始互動——核心網絡加入三足鼎立形成5個階段。行動者間關系、網絡結構及網絡互動則是決定體育公共服務政策變遷軌跡的核心要素，呈現政策社群的內部協調不斷提升；政策社群與其他網絡互動不斷增強；網絡結構不斷開放，政策結果漸進式顯現三個特征。在國家體育發展戰略等外部環境因素影響以及網絡結構內在驅動的雙重作用下，上海市體育公共服務政策表現為漸進性變遷路徑:政策社群決策的價值取向從國家本位轉向人本位，但決策層的網絡回應力偏低，針對性政策糾偏工作嚴重滯后；執行監管層的政府服務功能逐漸強化，但對其他上層行動者的行動策略參與性缺乏；社會組織參與核心網絡的邊界仍然模糊，其政策響應的機會主義傾向明顯；議題網絡中的公眾參與性和滿意度均有待提高；政策支持層的作用尚未得到充分發揮。改革的深入將引進新的政策網絡成員并細分原有的網絡結構，新的互動行為將觸發新一輪的政策變遷。

體育公共服務；政策變遷；政策網絡

2014年《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》明確政府的體育公共服務供給范圍，包括體育場館設施開放利用、全民健身運動的開展、群眾性體育賽事的供給，以及體育文化的宣傳，對各級政府還提出了配套政策的制度供給要求。體育公共服務，尤其是與人民生活環境密切相關的基層公共體育設施建設與全民健身活動的開展，就成為各級政府在“十三五”規劃建設期間的工作重點之一。與其他類型的基本公共服務相比，體育公共服務具有投入長期性、效果顯現滯后性、供給缺乏影響潛在性等特征[1]。目前我國體育公共服務供給仍未擺脫傳統體育管理體制的約束，供給主體單一化、市場力量不足、供需不匹配等問題在一定時期內持續存在。

誕生于20世紀70年代的政策網絡理論更加關注多元主體間基于不同利益訴求的互動影響，致力于分析行動者間關系及行為如何影響政策效果的過程和方式，開發了更加深刻的政策解釋力，也為我國公共治理及公共政策研究提供了新的解釋范式。該理論強調主體間相互依存、彼此制約，在各自利益追求中形成不同類型的關系和規則，并反過來影響其資源分配方式[2]。盡管西方學者們普遍認同政策網絡在政策過程中的重要地位，但就其內涵理解也經歷了一個從片面到全面、從靜態到動態的轉變過程。從最初貝松（BENSON，1982）關注主體間的資源依賴聯系，米沃德和弗朗西斯科（H B MILWARD&R A FRANCISCO，1983）剖析組織與組織聯盟的系統構成，到莫里斯·賴特（MAURICE WRIGHT，1988）研究主體間的資源獲取與分配，瑪什和羅茨（DAVID MARSH&R A W RHODES，1992）從資源交換的角度描述政策網絡過程，彼得森和鮑姆伯格（PETERSON&BOMBERG，1999）提出各利益群體間的資源占有決定其政策網絡權威，學者們開始強調多元主體間的互動關系，認為正是這些互動關系決定了政策社群重要議題的形成、制定、執行及變遷（W D Coleman&ANTHONY PERL，1999），政策網絡也被視為實現政策目標的重要工具。目前國內關于政策網絡的研究尚處于探索階段，主要集中在對西方理論內容的概括和傳播，如將政策網絡概括為一種制度化的協商與對話互動模式，關注參與者的政策偏好及訴求[3-4]，認為政策網絡的本質特征在于利益導向[5-6]，或針對某個領域的具體政策問題進行實證分析[7-8]。

政策變遷表現為群體行為的制度性演進，是社會秩序的自我調整和更迭。政策變遷涉及的外部環境、行動參與者、制度本身也是政策網絡分析框架的三個核心要素。“政策過程發生于相互依賴的多元主體之間，政策制定、執行和變遷都反映了政策網絡的塑造與制約”[9]。“這些主體間的互動關系則取決于網絡內眾多行動者的位置、立場、資源占有及利益依賴程度”[10]。“在行為主體和制度的交互促進中，社會資源得到權威性分配”[11]。政策網絡理論通過分析網絡結構、環境、行動者、政策結果之間的互動影響，分析政策制定和執行的過程，解釋政策變遷的緣由。

基于政策網絡理論視角，以上海市體育公共服務政策變遷背后的動力機制為切入點，縱向梳理上海市體育公共服務政策的發展脈絡，客觀評價其政策發展歷程；借鑒羅茨模式，分析其政策變遷中的各網絡行動者間關系，以及在政策制定、政策執行以及政策結果中表現出的行為特征，從理論上深刻認識政策變遷歷史，把握其發展規律，為政策接續以及國內其他城市體育公共服務的政策制定提供參考。

1 上海市體育公共服務政策變遷的行動者與網絡分層

政策網絡由多元參與者組成，參與者擁有各自的目標和利益。政策變遷也是政策系統中的不同利益主體追求利益最大化的產物。多元利益主體之間的互動與博弈，呈現出復雜多變的關系特征，構成不同的政策網絡結構。

上海市體育公共服務改革中的網絡行動者主要包括:政策社群層面的上海市政府和上海市體育局是決策層，通常依據國家政策導向和中央文件，結合上海市情況，制定符合地方實際的體育發展戰略和規范性政策文件；各區縣政府、各區縣體育局，及其下轄的各社區街道居委會等是政策的直接執行和監管層，負責政策執行的具體操作性事宜，對政策結果負有直接監管責任（見圖1）。二者的職能范圍分別覆蓋政策制定和政策執行環節。基層政府還需要對政策結果進行評估，反饋信息將直接影響下一階段政策制定的方向及對核心網絡的遴選與重構。核心網絡包括市場上現有的體育非營利組織、體育俱樂部、體育服務咨詢等營利性組織，區域內具備體育服務供給設施和能力的教育機構（如中小學校、中職中專、高校等）、公共體育場所（含場館、公園綠化場地等），這些潛在的服務生產層，都可能通過政府服務外包的形式，作為服務生產者承接體育公共服務的市場化供給任務。服務消費層是重要的議題網絡成員，政策支持層涵蓋議題網絡和專業網絡。服務消費層是指民眾，包括居民個體和家庭，也包括農民工、老年人、殘疾人等弱勢群體。政策支持層的覆蓋范圍比較廣泛，既有媒體（包括傳統媒體和新媒體），如東方體育日報、五星體育等，也有企業贊助商，各區縣的體育項目協會，相關行政機構的管理人員，業界專家學者，以及上海體育學院、上海體科所等研究機構的專業網絡。政策支持層除了為政府的政策制定提供咨詢建議以外，還肩負著政策執行過程及政策結果的輿論監督和信息傳播責任。

圖1 上海市體育公共服務政策網絡分層及行動者

2 上海市體育公共服務政策變遷的網絡結構形成

政策社群與核心網絡、議題網絡之間的互動是促成上海市體育公共服務政策變遷的內因。政策社群需要從核心網絡的服務生產層和議題網絡的專家學者、科研機構等專業層獲得改革的政策建議、規劃信息及影響分析；作為決策層的上海市政府和市體育局需要從執行監管層的各區縣政府及體育局獲得更加詳盡的地方性信息，二者通過結盟來推動改革政策的通過；議題網絡中的輿論壓力和贊助方影響力也促使政策社群作出互動和回應。政策社群內部、政策社群與核心網絡之間、政策社群與議題網絡之間、核心網絡與議題網絡之間、議題網絡內部都表現出不同程度的行動者互動和立場沖突，合力作用于上海市體育公共服務政策變遷。

事件是促成上海市體育公共服務政策變遷的外因。事件在集體決策制定中是短暫且重要的觸發點，或引起對事件有興趣的行動者加入，或迫使行動者必須對事件作出回應。事件往往是導致網絡結構發生變動的重要誘因，也是政策產出的機會之窗。在上海市體育公共服務政策變遷過程中，國家體育發展戰略轉型、公共安全事故、城市經濟發展及社會文化與社會意識的轉變等觸發事件構成了政策網絡分析的邏輯起點和階段性分界點。

2.1 群眾體育發展初期（建國初期—1978年以前）：分散化的議題網絡

1949年新中國建立以后，“國家發展體育事業”，“國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展”等條款被載入憲法。以學校體育和職工體育為切入點的群眾體育活動的廣泛開展是這一時期上海體育工作的重心。1949年10月3日，上海成立市體育會籌備會。1951年，教育局會同上海市體育會籌備會起草并實施《中等以上學校學生冬季體育鍛煉標準》。1954年2月，上海市體育運動委員會（簡稱市體委）建立。1956年，在全市推廣《準備勞動與衛國體育制度》（簡稱勞衛制）。

在此期間，體育場館設施建設得到重視。市體委成立后，政府投資興建了一批專項運動基地，并根據居民點布局在各區縣新建了一批體育運動設施。至1958年底，體委系統已有體育場地162片，全市體育場地達632片[12]。1960—1962年國家經濟困難時期，群眾體育一度收縮，場館建設基本停頓，1963年以后逐步恢復。至1965年，已基本實現人口密集居民點的體育設施全覆蓋。文革期間的體育設施建設再度停頓，直至1972年上海市體育館建設的重新上馬。

這一時期，政府是推動群眾體育發展的主導力量，每年數十萬人參加的軍事夏令營，廣播操、工間操等基層群眾體育活動的開展均帶有一定的政治任務色彩。體育場館設施的建設是這一時期上海體育政策制定的關鍵詞。這一階段的政策網絡形態表現為以政策社群為中心、議題網絡分散化。

2.2 群眾體育恢復時期（1978—1995年以前）：議題網絡逐漸形成

1978年，學校體育被重新納入上海市體育工作的戰略重點，《國家體育鍛煉標準》達標活動在學校普遍開展。1987年國家體委第一次將全民健身戰略和奧運競技戰略并列，群眾體育和競技體育協調發展成為1989年全國體育工作會議的主題[13]。應國家戰略調整的政策導向，這一時期，上海的群眾體育發展也如火如荼，跨地區、跨行業的各類體育組織陸續出現。僅1979年至1990年間，上海市增加了老年人體協、保齡球體協等20余個單項和行業體協。90年代初，又陸續成立健美、跆拳道、高爾夫球、救生、體育舞蹈、少數民族、市直機關等市級體育協會。

20世紀80至90年代一些大型賽事運動會頻頻落戶上海，如1983年上海舉辦新中國的第五屆全運會，1985年首次舉辦跳水的世界杯賽，1993年承辦第一屆東亞運動會。針對競技比賽的場館改造極大地激發了民眾參與體育活動的熱情。1990年全市經常參加體育鍛煉的人口已超過350萬，占當年全市人口的26.23%，郊區縣經常參加體育鍛煉的人口比例更高，超過郊縣總人數的35%[14]。

1993年《國家體委關于深化體育改革的意見》首次將群眾體育生活化、普遍化、社會化提上日程[15]。體育活動對民眾生活的影響及倡導個人體育消費得到前所未有的關注。1994年，《上海市體育場所管理辦法》中明確規定“公共體育場所必須向社會開放”就成為自上而下的對民眾體育鍛煉訴求最直接的政策制定反饋。這一時期，以基層體育項目協會為代表的各類體育組織的出現，標志著規模化議題網絡的逐漸形成。

2.3 全民健身開展（1995—2001年）：議題網絡位置不斷鞏固

依據國務院頒布的《全民健身計劃綱要》，上海市政府于1995年制定并頒布《上海市全民健身實施計劃》[16]。至此，全民健身運動開始成為上海群眾體育工作的重要抓手。同年，社區建設成為上海精神文明建設活動的關鍵環節。政府導向、政策支持、場所設施的不斷完善都為上海全民健身活動的開展提供了有力保證。

1996年，上海舉辦第一屆全民健身節，舉辦多項以社區家庭為基本單元、強調人人參與的群眾體育比賽，開展電視健身訪談、中外體育影片展、家庭健身器材展示及健康咨詢等配套健身活動[17]。1997年建成第一個社區健身苑。1998年面向社區居民的綜合性體育大會首次舉辦。此后，上海逐步形成全民健身節、社區健身大會、全民健身活動周三大品牌活動。2001年3月全國首部市民體育健身法規、上海第一部地方性體育法規——《上海市市民體育健身條例》的出臺標志著上海全民健身工作進入了有法可依、依法推動的階段[18]。

這一時期，隨著社區體育活動的開展，議題網絡進一步壯大，他們通過一系列的宣傳推廣活動，推動民眾積極參與，不斷鞏固在網絡結構中的位置。盡管政策社群依據國家體育發展戰略導向作出實施全民健身活動的決策，但此時尚未形成與議題網絡之間的有效對話。

2.4 基本體育服務提供（2002—2010年）：政策社群與議題網絡開始互動

2002年《關于加快上海體育事業發展的決定》將推動體育事業發展上升為城市發展戰略高度，“亞洲一流體育中心城市”成為新時期上海體育事業發展的戰略目標，開始構建群眾性健身服務體系。體育被納入健康城市建設的基本服務供給內容之一，標志著上海城市體育發展開始向讓市民享有基本體育服務轉型。2003年，《上海市民“人人運動”三年行動計劃》的推出，既是對人們尋求健康生活理念的政策回應，也是對新時期上海群眾體育工作的嶄新定位——“讓市民享有基本體育服務”首次成為政府的關注焦點。這一時期，政府開始思考自身在群眾體育工作中應當扮演什么角色，應當為市民提供什么樣的服務。2003年非典疫情的肆虐，疾病威脅下人民對健康前所未有的強烈渴望加深了政策社群中決策層的這一認知，接下來實施的“健康城市全覆蓋”，2004年首批社區體育健身俱樂部試點工作的啟動，全民健身“136工程”與2006年的“體育進社區”活動都體現了政策制定者的親民、便民、利民，以民為先的政策制定導向[19]。通過舉辦專家和市民共同參與“體育生活化”論壇等活動，政策社群開始積極尋求與議題網絡之間的對話與互動。

2.5 體育公共服務體系建設（2011—至今）：核心網絡加入三足鼎立形成

2011年2 月，作為全國第一部地方性全民健身實施計劃，《上海全民健身實施計劃（2011—2015）》的出臺，將全民健身上升到體育民生的高度，政府體育公共服務的供給能力面臨嚴峻考驗。隨著體育鍛煉人口規模的穩步增長，上海市體育產業的發展也進入快速上升通道，擁有敏銳市場嗅覺的社會資本開始謀求進駐傳統的政府單一服務供給市場，對政策社群的市場回應提出更高的要求。這一時期，上海市開始試行體育公共服務市場化改革，政府購買成為新的服務供給手段，社會資本開始加入成為新的政策網絡成員——核心網絡，并成為政策社群與議題網絡之間不可或缺的供需橋梁。2015年，《上海市人民政府關于加快發展體育產業促進體育消費的實施意見》的頒布正是政策社群對這一市場訴求的積極回應。隨著體育公共服務被納入上海市公共服務體系政策部署的重要環節，政府也開始從體育公共服務的直接生產者和提供者，更多地轉向行業標準制定者、市場監管者等角色，政策網絡結構得以進一步分層和優化。

可見，政策環境影響政策網絡形成。上海市體育公共服務政策網絡的議題形成伴隨著區域經濟發展及國家體育發展戰略的轉型。地方經濟的繁榮為體育公共服務改革提供了物質基礎，國家層面的體育發展戰略為改革指明了政策方向。上海市體育公共服務改革的政策過程深刻體現了政府以民為本的價值取向，積極引導市民培養健康的休閑娛樂生活方式、保障市民享有基本的體育權益是政策過程的持續性目標主題。

3 上海市體育公共服務政策變遷的政策網絡特征

政策結果在行動者與網絡結構互動中產生。上海市體育公共服務政策變遷中的網絡結構及其行動者間關系，是決定其政策變遷軌跡的核心要素。政策結果使政策社群更加關注不同主體背后的利益要求，尋找縮小訴求差距的途徑，并根據其他網絡主體的行為策略變動改變或調整政策及政策執行的側重點。核心層和政策支持層提供市場化專業化的服務供給建議，議題網絡中的消費層通過以腳投票的方式強化著政策社群對民眾訴求表達的關注。

3.1 政策社群的內部協調不斷提升

市政府在整個體育公共服務改革決策中起主導作用，是政策過程的關鍵行動者，其在網絡中發揮的作用首先體現在政策制定及制度化安排。從《上海市全民健身發展綱要（2004-2010年）》，到《上海市民“人人運動”計劃》的出臺，從《上海市全民健身實施計劃（2011—2015）》，再到“完善體育公共服務體系”被列入《上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。這些正式制度的設定為網絡中其他層次執行主體的行動開展提供了有效秩序支持。通過制度規定，明確不同政策執行主體的職責，強化分工與合作，清晰獎懲機制，為其他層次行動者提供行為準則和利益導向。

其次，組織結構設計體現社群成員的廣泛納入。以全民健身計劃為例，目前政策制定與執行的組織架構可歸納為“234”模式，其中“2”指上海市、區縣政府為主導的“兩極政府”，起草、制定本行政區域內的全民健身實施計劃，并承擔本區域內體育公共服務政策執行的中堅力量，明確市、區健身工作的目標、任務、措施、保障等；“3”指上海市、區縣和街道或者鄉鎮所組成的“三級管理”，負責制定全面健身的詳細方案和執行計劃，并負責將市民健身服務納入基本公共服務體系中；“4”指由市、區縣、街道（鄉鎮）、社區（村）所搭建的“四級網絡服務”模式，各層級搭建的服務網絡逐層地將全民健身的計劃進行細化并更好地“落地”。

第三，部門間協調保障社群內部互動暢通。負責政策執行監管層次的行動者包括:一是市體育局群體處，主要負責制訂本市群眾體育工作的發展規劃和有關制度，負責實施國家體育鍛煉標準，組織、指導國民體質測定工作；指導、協調本市各部門、行業、社會團體實施《全民健身計劃綱要》；指導和推動體育及學校體育、職工體育、農村體育等社會體育的發展；負責全市群眾體育先進的評比表彰工作和社會體育指導員等級審批工作；會同有關部門指導、協調全市性及參加全國性的大、中學生、職工、農民、少數民族、殘疾人等體育競賽。其組織和召開的最高級別會議是上海市全民健身聯席會議，該會議主要對全市的市民體育健身工作進行組織和協調。上海市體育局群體處與其他執行層行動者之間的互動形式通常為組織有關單位不定期地召開會議，討論各區縣、街道和社區群眾體育活動中存在的不足以及解決的方案。二是各區縣體育局的群體科，主要負責執行本區域內的全民健身規劃，協調并解決可能出現的問題，同時向所屬區縣的社會體育指導中心進行信息反饋。三是各街道、居委會成立的全民健身基礎機構，負責將群眾體育政策由文本形態轉變成現實形態，組織社區體育健身活動，為社區居民提供盡可能多的體育健身服務，并溝通社區內外的橫向聯系，是政策網絡的具體操作者。

3.2 政策社群與其他網絡互動不斷增強

政策社群一方面對核心網絡的生產者具有權威的支配地位，代表民眾消費者規范并監督其服務產品標準和質量，另一方面利用市場機制提高對核心網絡的資源分配效率、促進服務生產者市場的形成與完善。如上海市對參與政府購買的社區體育服務供應商，由社區居民代表和街道辦聯合組成監督管理委員會，對其進行每季度的項目進展匯報檢查和不定期現場抽查，每半年一次財務審核，每年一次年度的綜合考評[20]。在市民體育大聯賽實行市場化招投標改革中，由上海市體育局及其委托的第三方專業招標咨詢公司，賽前進行社會公開申報、專業指標評測、競爭性談判，以篩選合格的服務供給方和供給方案，賽中采用個性化的服務效益評估機制，實行賽場跟蹤、及時監控，力爭對參與市民體育大聯賽各競賽項目的服務供給機構實施綜合性考評[20]。來自議題網絡的積極反饋將促使政策社群創造更加有利于生產者的政策環境，對那些提供高質量的服務產品并能有效滿足議題網絡需求的核心網絡生產者給與繼續扶持或長期合作。反之，消極的反饋也將敦促政策社群更加審慎政策制定、更加嚴格遴選或淘汰核心網絡生產者。

對于議題網絡，政策社群的政策傾向性對其消費需求及理念轉變具有積極的引導作用。比如8月8日全民健身日的設立，以及提供免費健身指導服務、場館免費向公眾開放等政策的出臺，極大地激發了民眾參與體育活動的熱情。反之，議題網絡也會通過媒體、聯席會議、公眾輿論等渠道對政策社群的政策制定施加影響。比如2015年上海市群眾體育調查顯示，關于希望政府建設公共體育鍛煉場地設施的類型，64.03%的居民希望政府建設社區鄉鎮健身活動中心；27.24%的居民希望建設綜合性健身休閑場所；8.73%的居民希望建設體育健身廣場。并且75.47%的居民希望上述場地設施建在社區附近，19.48%的居民希望建在公園綠地附近，5.05%的居民希望建在大型公共建筑附近[21]。調查結果也表明，社區居民屬于個人自發鍛煉（包括與朋友、同事一起練習）的比例高達74.8%，參與社區組織或民間團體活動的社區居民僅占11.5%[21]。參加體育鍛煉的人群中有60.6%的人沒有接受過體育鍛煉方面的指導，有65.6%的人是通過“自學”掌握體育鍛煉技能，其中一個重要的原因就是“缺少專業的指導人員”[21]。這些來自議題網絡的訴求調查顯著影響了政策社群未來的決策方向。2016年至2017年，上海市決定建設600個標準社區健身站。其中，2016年建設300個，涉及全市38個區縣（自治縣）的300個基層社區。每個社區健身站將建室內或室外的健身場地，室外健身場地面積不少于300 m2，室內健身場地面積不少于50 m2，同時配備科學健身指導教室、棋牌室以及適應社區居民需求的健身房等設施。健身站建成后，將建立服務工作檔案，為每個健身站配備1～2名社會體育指導員。每月在此開展的活動將不少于4次，每次不少于2 h，以吸引更多市民參加各種體育活動。

3.3 網絡結構不斷開放，政策結果漸進式顯現

隨著政策社群成員的不斷擴展，其內部實現從單部門主管向多部門配合協調的轉變。市場化改革方案使其他行動主體進入政策議程，主體類型增加，范圍擴大，主體性質也隨之改變。政策社群與其他網絡之間的互動進一步將網絡結構推向開放，突出表現在網絡結構內資源配置的不斷均衡化。

其一，政策社群內部各部門之間實現資源整合。2012年，965365上海體育公共服務熱線正式開通，開創了國內體育公共服務改革的新模式。這是一個市、區縣、街道三級協同和資源共享平臺，旨在打造為民眾提供及時、準確的上海體育公共信息公益咨詢窗口[22]。該熱線的開通，標志著上海市在推進“體育公共服務均等化、體育信息即時化、政府職能服務化”進程中，又前進了一步。

其二，政策社群以外的其他網絡主體獲得進入議程的合法性。2015年，上海市政府頒布實施《上海市人民政府關于加快發展體育產業促進體育消費的實施意見》。該意見以2014年國家發布的46號文件為依據，結合上海實際，提出將進一步完善健身設施、營造健身氛圍。要求政府“逐步完善對體育場館公益性服務購買機制和標準，健全公益性開放評估體系”，并鼓勵社會資本參與體育場館建設與運營，對其合法性地位予以正式確立。

其三，不同網絡主體之間信息不對稱的格局被改變。2004年《上海市政府信息公開規定》頒布實施，之后自2007年起，上海市體育局每年發布《上海市體育局政府信息公開工作年度報告》，并規定詳細的信息公開流程及內容。從場館設施查詢，到群眾體育賽事招投標的公開，不同網絡主體間的信息壁壘正逐漸消減。2012年，上海市創辦了以吸引群眾關注和參與體育運動為主旨的上海市民運動會。當時第一屆市民運動會的辦賽方式，是體育局把辦賽的任務從市里下達到區里，再下到街道，承辦單位都是市級各個項目的協會，辦賽主體均為體制內力量，表現為政策社群決策和主體參與的封閉性。但四年之后，2016年的第二屆上海市民運動會，涉及數百萬市民參與，引入公開招標機制后，在最終總決賽階段的100家中標承辦單位里，有60家是社會企業和組織，決策的開放性大為提高。

4 上海市體育公共服務政策變遷面臨的難題

4.1 政策社群糾偏滯后

政策網絡中各網絡內行動者擁有的資源和權力存在不平等，導致對于政策認知和行動策略的選擇差異，但并不妨礙彼此行為的互動性和相互制約性。各層次網絡之間溝通路徑的存在，使行動者們能夠利用已有資源和行動策略影響政策社群。對于近年來上海市政府實行的體育公共服務政府購買的新政策，有70%的居民表示贊成，也有15.29%的居民持反對意見，認為需要付出更多的時間和精力去定點的免費場館，而拒絕接受服務，出現部分區域開放時段場館利用率不高的尷尬局面。說明決策層的政策預期與消費層的效果體驗仍存在一定差距。

在政策社群內部，政府組織仍然是管理核心，其內部互動也通常表現為行政性溝通，基本信息通路是:上海市政府——上海市體育局——市體育局群體處——區縣體育局——區體育局社會體育指導中心——街道辦事處——社區體育指導中心——居委會體育小組。在這種科層制的組織模式中，中間管理層和執行層規模的日趨龐大，不同部門的信息存儲、過濾、加工、再處理以及部門間交接都將大大降低信息傳遞速度和準確性。雖然該網絡中的各層行動者們職責明確有利于保障政策實施的有效性，但制定權與執行權的分離，也為政策執行帶來一系列的問題。比如不利于調動街道、居委會和社區工作人員對政策執行的積極性，對其他上層行動者的行動策略參與性缺乏，往往導致忽略政策效果，而只對執行任務負責。如僅僅依靠匯報、文件上報，上層行動者無法及時、準確地了解執行信息，決策層的網絡回應力降低，針對性政策糾偏工作嚴重滯后。

4.2 核心網絡供給乏力

各類體育組織是體育公共服務改革中重要的服務生產者，在政策網絡中居于核心網絡層次。總體來看，上海市體育社會組織總體發展水平仍處于初級階段，民間體育組織、體育社團的成長及發揮的作用仍然有限。截至2015年數據，目前上海市現有登記注冊的體育社會組織930個，10人以上的健身團隊35 684支[21]。與德國每890人就擁有一個非營利體育社會組織相比，尚有較大差距。并且，這些看似數量比較龐大的體育社會組織分布呈現“倒金字塔”格局，且質量參差不齊，普遍存在治理機制不健全、活力不強、能力不足等問題。專業技術指導人員的缺乏，進一步降低了體育組織的影響力和號召力。雖然曾經嘗試社會招聘專業人員如大學畢業生，但囿于人事管理、薪酬待遇及職業發展空間等因素制約，人才流失現象嚴重。

從2014、2015年市民體育大聯賽的市場化招投標改革實踐中也可看出，目前承擔體育公共服務生產的絕大多數是各級單項體育協會。但大部分市級體育單項協會最初由政府部門發起成立，單項協會副秘書長以上人員一般都由政府部門領導和政府官員擔任，從組織結構到人員配備都帶有濃厚的官辦色彩，沒有完全擺脫與政府的依附關系[23]。本應履行服務產品市場化供給主體責任的體育非政府組織，在實際運行中往往變成政府公共服務職能部門的延伸。對于這些非營利組織在政策執行中的權力來源與邊界限定，仍有學者提出質疑[24]。

商業性體育組織（如體育俱樂部、體育服務咨詢類企業）雖然是較完善的市場化主體，但其在體育公共服務供給中的參與度有限。如2015年的市民體育大聯賽參與競標的商業性體育社會組織僅有三家，其余均為市級體育協會[25]。一方面說明上海市體育公共服務的供給方市場尚未形成，政府面臨著服務供應商無人可選的尷尬；另一方面很多體育組織、體育企業對于政策了解程度不深，對于改革的政策結果還存有疑慮，觀望氣氛比較濃厚。

可見，作為核心網絡的體育公共服務生產者組織與議題網絡中的服務消費者的聯系較為松散。體育社會組織缺乏正常的市場主體對于消費者需求變化的高敏感度和關注度，在資金支持和行政依附等關系制約下，將更多的關注焦點集中在了政策社群，而不是議題網絡中的服務消費層。服務供給市場的不健全、協商式供給的普遍存在、競爭機制的匱乏，又進一步降低了現有商業性服務生產組織的參與積極性。這些核心網絡與政策支持層之間的聯系主要通過政策社群，直接的互動聯結也較少。核心網絡的供給乏力是造成體育公共服務政策網絡執行斷層的重要原因之一。

4.3 議題網絡參與有限

議題網絡中的服務消費層即民眾相對其他層次行動者而言則是構成較為松散、資源較為匱乏、信息儲備不足、意見表達不暢的主體。雖然他們無法直接左右改革的政策決策，但他們對于改革的態度、對政策的擁護程度、接受服務的頻度以及對服務的滿意度都將通過政策結果反饋影響下一階段的政策制定。作為服務消費層，老齡化、個體化、分散化是目前上海體育公共服務消費群體的重要特征。2014年全民健身活動狀況調查結果顯示，上海市中青年人經常參加鍛煉的比例（25.8%）遠低于老年人鍛煉的比例（42.2%）[26]。青壯年群體中，部分由于生活工作的壓力壓縮了體育運動時間，部分收入中高端群體則更加偏愛設施齊全、科技含量高、配備專門教練的體育健身俱樂部或項目，對體育公共服務的消費意愿較低。個體仍然是體育健身的基本單元，家庭式運動消費尚未得到普遍展開。

媒體作為議題網絡中的政策支持層，是國家與社會之間關鍵的信息連接渠道，這一角色使之能夠強烈影響政府的政策問題導向及方案偏好。媒體既可以成為消極報道者和積極分析者的結合體，也可以成為解決問題的推動者，在政策議程設定中具有重要意義。從政府新出臺的體育公共服務改革文件發布，到體育行政官員的政策解讀，從對改革方案的市民反饋，到政策落實的記者調查，新聞媒體給與的積極宣傳和及時報道為體育改革與服務民生之間架接了一道信息溝通的橋梁。然而，從目前實踐來看，這一層次的參與者作用并未得到充分發揮。如2014年上海社會組織承辦市民體育大聯賽期間，負責賽事承辦的社會組織自身社會影響力有限，民眾因不了解這些組織而缺乏對其服務供給的信任感；很多社會組織忽視了對于賽事本身的宣傳和推廣工作，導致舉辦地的民眾也并不清楚將要舉辦何種賽事及以何種形式參加；參賽群體以相關政府部門和事業單位的民眾及其家屬為主，其他民眾由于沒能準確獲知參賽信息而無法參賽[27]。專家學者和研究機構雖提供必要的咨詢建議、社會監督和技術手段支持，并通過媒體報道和社會輿論影響政策社群，但他們的觀點主要發表于業界的學術型刊物，供專業層內部進行學術討論和觀點激蕩，通常不易為大眾所獲知。

5 結語

基于權力層級和主體間利益關系的網絡分析路徑，政策網絡理論提供了一個嶄新的視角解釋體育公共服務政策變遷過程。綜觀上海市體育公共服務政策的演變過程，網絡結構的形成經歷了分散化的議題網絡——議題網絡逐漸形成——議題網絡位置不斷鞏固——政策社群與議題網絡開始互動——核心網絡加入三足鼎立形成五個階段。在網絡結構和行動者互動形成政策結果的同時，政策結果也會反饋影響網絡結構和其中的行動者，并改變政策環境中的行政權威優勢、行政惰性和網絡行動者的互動模式。在外部環境因素影響以及網絡結構內在驅動的雙重作用下，上海市體育公共服務政策呈現出漸進式變遷路徑。隨著改革的深入，政策社群的角色轉變，市場化機制的逐步推進，新的政策網絡成員也將出現，原有的網絡結構將進一步細分并將引致其中的行動者呈現新的互動行為特征。

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Actors，Network Structure and Interaction:Policy Changes of Sports Public Services in Shanghai

QI Chao
（School of Economics and Management，Shanghai University of Sports，Shanghai 200438，China）

Being formed with regional economic development and transformation of National Sports Strategy，issues on policy network of sports public services in Shanghai has undergone five stages:decentralized network of issues，issue-network gradually formed，issue-network position continuously consolidate，policy community and issue-network start to interact，core-network to join the three pillars.Relationship among actors，network structure and interaction determine the policy change process of sports public services.The interaction between the policy community and other networks is enhanced.The network structure is constantly open.The policy results display progressively.Under the dual influence of external environment factors such as national sports development strategy and internal drive of network structure，policy changes of sports public service in Shanghai manifested as a progressive change path. The value orientation of policy community decision-making is steering people from the national standard，but network response and targeted policy lags far behind of rectification work.The service function has been strengthening gradually for government regulators，but the other top actors’participatory lack of strategies.Passive acceptance and opportunism coexist in response to policies for social organizations.As an important part of the network，involvement and satisfaction from public issues should be improved.With the deepening of reform and new members getting involved，the original network structure will be further broken down and caused new interactive behavior among actors.

sports public service；policy changes；policy network

G 80-05

A

1005-0000（2016）05-442-06

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.05.012

2016-06-04；

2016-08-25；錄用日期：2016-08-26

教育部人文社會科學基金項目（項目編號:14YJC890021）；上海市哲學社會科學規劃項目（項目編號:2013ETY001）；上海市浦江人才計劃資助項目（項目編號:13PJC094）

齊超（1982-），女，河北唐山人，博士，講師，美國加州伯克利大學訪問學者，研究方向為管理理論與公共政策。

上海體育學院經濟管理學院，上海200438。

●研究報道Short Comunications