農(nóng)地征收補償與失地居民生計安置問題研究

唐王維

（長江大學 經(jīng)濟學院，湖北 荊州　434000）

農(nóng)地征收補償與失地居民生計安置問題研究

唐王維

（長江大學 經(jīng)濟學院，湖北 荊州434000）

伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，失地農(nóng)民問題逐漸“浮出水面”，并且逐漸成為各界關注的研究對象。文章首先分析了農(nóng)地征收補償?shù)谋尘袄碚摳耪f，然后探討了現(xiàn)有土地征收補償標準存在的問題，最后提出了建立與完善補償安置的社會保障制度。

農(nóng)地征收補償；失地居民；生計安置

農(nóng)地問題在世界范圍內(nèi)都是一個相對敏感而重要的話題。當前，引發(fā)我國土地征收糾紛的最主要原因是土地補償問題。我國沒有專門的《土地征收補償法》，土地征收補償主要由行政法及部門規(guī)章調(diào)整。因此，明確農(nóng)地資源價值內(nèi)涵，在征收補償標準中顯化農(nóng)地發(fā)展權價值，并將之在相關利益方之間合理分配，于保護失地農(nóng)民合法權益、促進社會經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展有著重要意義。

1　農(nóng)地征收補償?shù)谋尘袄碚摳攀?/h2>

關于中國土地所有權的屬性，在《憲法》第10條明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。從該條觀之，我國實行城鄉(xiāng)二元結構的土地所有權制度，土地所有權對應區(qū)分為國家土地所有權和集體土地所有權，二者具有平等的法律地位。

然而，根據(jù)2004年《土地管理法》第43條第2款“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”的規(guī)定，任何單位和個人如需使用農(nóng)民集體所有的土地必須要經(jīng)過國家征收程序，即集體所有的土地要想進入市場流通，只有經(jīng)過國家征收轉為國有土地后，才能出讓、轉讓。國家壟斷了土地交易的一級市場，政府在征地市場上具有著排他性的專屬權力，由此可見，在我國，集體土地所有權具有效力及權能上的“不完全性”。正是由于這種集體所有權在效能上的不完全性，直接帶來了農(nóng)地征收補償上權利的不完整，即補償僅僅針對國家所承認的集體及其成員所享有土地的部分性權益，而并非排他性的所有權的對價權益，也正是由于這種特有的土地產(chǎn)權制度，被征地農(nóng)民被排斥在分享城市化改革成果之列，形成了可悲的被拋棄群體。

中國的農(nóng)地征收問題涉及國家與集體間土地所有權的轉移，涉及政府、集體經(jīng)濟組織、用地單位、被征地農(nóng)民等利益主體，是土地權利在不同主體間的重新整合分配，是土地產(chǎn)權在經(jīng)濟上的一種特殊實現(xiàn)方式?？陀^而言，農(nóng)地征收是一個很復雜的問題，涉及政治學、經(jīng)濟學、社會學、法學等諸多學科領域，而征收牽涉到的問題也是方方面面，需要我們正視，也亟待給以相應有效的解決方案。

2　現(xiàn)有土地征收補償標準存在的問題

（1）在理論層面上，土地收益的計算依據(jù)選擇不當?，F(xiàn)行的征地補償是以土地原有用途即農(nóng)業(yè)收益為基礎的，完全沒有考慮土地轉用后遠遠高于農(nóng)業(yè)用途的巨額收益。據(jù)統(tǒng)計，基于土地用途差異的土地收益差距是非常巨大的，工業(yè)用地收益可達農(nóng)業(yè)用地的數(shù)百倍，而第三產(chǎn)業(yè)用地的收益則高達農(nóng)業(yè)用地的數(shù)千倍?？梢姡壳皩嶋H的土地征收補償費僅占高額土地出讓價的極微小的一部分。

（2）在實踐層面，就低不就高的補償思想導致補償水平偏低。在實踐中，絕大多數(shù)地區(qū)實際執(zhí)行的土地征收補償標準都接近于最低標準。2007年，各地平均實際補償水平在被征收土地前3年平均產(chǎn)值的20倍左右。據(jù)統(tǒng)計，按照土地換保障的思路，即使將全部土地補償費和安置補助費都用于支付被征地農(nóng)民社會保障所需費用，都還會存在巨大資金缺口。另有調(diào)查表明，耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的10～30倍的補償僅相當于2～7年的全國農(nóng)民人均純收入和約1.2年的城鎮(zhèn)職工人均收入?？梢?，現(xiàn)有土地補償連該群體原有農(nóng)村的生活水平都是很難保障的。

3　建立與完善補償安置的社會保障制度

（1）失地農(nóng)民安置方式。由于中國地域十分遼闊，社會經(jīng)濟差異十分明顯，農(nóng)民的生活習慣、文化素質、物質生活條件等也存在不同程度的差異，對征地問題也存在不同的理解和認識。為適應失地農(nóng)民不同的需求，為他們提供更多的選擇機會，妥善解決其長遠生計問題，各地在實際工作中積極探索多形式安置失地農(nóng)民。目前，貨幣安置是各地普遍采用的做法。貨幣安置，是將安置補助費（有時包括土地補償費）一次性發(fā)放給征地農(nóng)民，讓其自謀出路。但是，貨幣安置過程中政府出錢進行一次性買斷的“強制購買”把農(nóng)民“一腳踢開”造成農(nóng)民極大的不滿，所以常常要采取配套措施保障農(nóng)民的生計。有人在實踐中就提出了“開發(fā)性安置”的思路，是將農(nóng)民置換土地使用權獲得的安置費通過開發(fā)性項目的投資轉化為生產(chǎn)性的物質資本，既可以通過生產(chǎn)性投資組織生產(chǎn)經(jīng)營，也可以將生產(chǎn)性物質資本入股或轉租，獲得分紅或租金收入。還有人建議推行“留地安置”的做法。同時也有學者指出這一做法的弊端，表現(xiàn)在：一是適用范圍小，僅限于經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)結合部；二是安置留用地的用途與規(guī)劃的協(xié)調(diào)難度大，不利于城市土地的合理利用；三是權屬交叉、交易頻繁、管理難度大。同時，各級政府在實際工作中還創(chuàng)造性的提出了保險安置、調(diào)地安置等做法。針對目前征地安置方式單一的情況，有的學者對各地的失地農(nóng)民安置方式給予歸納，并指出，應及時調(diào)整“要地不要人”的補償安置模式，將貨幣安置、招工安置、入股安置、劃地安置、住房安置、社會保險安置結合起來，以劃地安置、住房安置、社會保障安置為主，發(fā)展集體經(jīng)濟，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，增加收入，切實解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

（2）征地補償安置隨著工業(yè)化、城市化進程對土地需求量的增大，受限于土地資源有限性，已不可能成為土地征收補償?shù)陌仓梅绞?，而要求集體或國有企業(yè)強制安置失地剩余勞動力已不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。但失地農(nóng)民剩余勞動的安置又是征地補償中不可回避的問題。在市場經(jīng)濟體制下，這一問題的解決應遵循市場經(jīng)濟的規(guī)則，拓寬思維，以多種方式解決失地農(nóng)民安置問題。應將國土資源部發(fā)布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規(guī)定的安置途徑上升到法律層面，有效調(diào)整征收補償?shù)陌仓眯袨?。以勞動能力的強弱及其意愿來區(qū)別適用不同的安置方式，而不應“一刀切”適用貨幣補償方式。對被征地農(nóng)民視不同情況，分別實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置。對于青壯年勞動力可以考慮適用一次性貨幣補償方式，并對其進行必要充分的就業(yè)技能培訓或適用留地安置方式，即在被征地村（組）范圍內(nèi)，留出一定面積的安置用地，辦理有關手續(xù)后，作為村集體固定資產(chǎn)，用于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，安置失地農(nóng)民。而對于老年人等半勞動力和無勞動力人員，可以土地換社保，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保險、教育培訓和再就業(yè)創(chuàng)新機制等社會保障制度。

4　結語

綜上所述，征地后，多數(shù)家庭雖然解決了住房問題，卻沒有解決基本生活和長遠生計問題，面臨從“安置富戶”到“坐吃山空”的風險。因此，要加大對農(nóng)地征收補償與失地居民生計安置問題的研究。

Research on Agricultural Land Compensation and Living Settlement of Land-lost Residents

TANG Wang-wei

（School of Economics，Yangtze University，Jingzhou 434000，China）

With economic and social development，the problem of land-lost farmers is gradually obvious，and gradually become the research object from all walks of life.This paper firstly analyzes the background theory of agricultural land compensation，then discusses the existing problems of land compensation standard，finally puts forward social security system to establish and perfect the compensation and resettlement.

agricultural land compensation；land-lost residents；living placement

F301

A

2095-980X（2016）09-0084-01

2016-08-07

唐王維（1989-），男，湖北荊州人，碩士研究生。