食品藥品監督管理部門辦理職業舉報人舉報食品類案件相關舉證責任研究

北京市大興區食品藥品監督管理局（102600）劉忠興 李維波

舉證責任是法律假定的一種后果，是指當事人對自己提出的主張有收集或提供證據的義務[1]，并有運用該證據證明主張的案件事實成立或有利于自己的主張的責任，否則將承擔其主張不能成立的法律后果。如果說證據是行政執法的靈魂，那么舉證責任則是行政執法證據制度的核心。關于舉證責任的規定，特別是關于當事人（本文特指被舉報人）和第三人（本文特指職業舉報人）的舉證責任規定僅零星散布于部分法律法規和規章中。行政執法行為通常分為依授權行政執法行為和依申請行政執法行為，因職業舉報人（以下稱舉報人）舉報食品類案件中舉報人通常會提出調解、舉報獎勵等申請，故筆者據此將此類行政執法行為歸入依申請的行政執法行為[2]。在此，筆者就職業舉報人舉報食品類案件辦理對各方的所負舉證責任及依據和存在的問題進行分析，進而提出相關對策。以期為該型案件的辦理提供有益的借鑒。

1 舉報人舉報食品類案件相關各方的舉證責任及范圍

1.1 第一順位，舉證責任首先應依據法律（包括司法解釋）、法規、規章或者規范性文件的具體規定。食品監督管理部門由相關法律賦權查處涉及食品的違法行為，掌握著國家行政權力，行政權具有單方性、優益性、強制性、主動性、自由裁量性、廣泛性等特點，處于主動、強勢地位[3]。故在辦理舉報人舉報食品類案件中行政機關應負主要舉證責任，具有天然性和法定性。《行政處罰法》第三十條規定“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。”《行政處罰法》第三十六條“除本法第三十三條規定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據；”《行政訴訟法》第三十四條規定“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。”

1.1.1 食品監督管理部門具體舉證范圍

①主體資格。應當舉證證明，做出行政行為的主體具有法定資格，符合法定權限。

②違法事實。是法律、法規、規章規定應當給予行政處罰的事實。在舉報投訴中，發現存在違法行為的，應查明違法行為實施人、時間、地點、情節、程度和后果。這是查清案件最基本的要求，也是實施行政處罰做到事實清楚所必須查清的案件要素。

③適用法律。應當舉證證明具體行政行為所依據的法律、法規、規章正確合法，主要包括：適用法律是否合法有效；是否屬于法律規定的行政行為所針對的事項的；是否與當事人的行為性質吻合。

④行政程序。在案件處理過程中，應當提供證據證明其以下程序合法：表明身份、出示證件、執法人員人數合法、收集證據是按法定方式進行的，不存在對當事人或證人采取引誘、脅迫、恐嚇等非法手段收集證據的情形。

⑤處罰合理性。實施行政處罰決定行使自由裁量權時必須符合公平、公正原則，行政處罰不僅要合法，而且要合理。對于從輕、從重、減輕或者免于處罰的案件，要有充分的事實根據，相應的證據。

相對行政機關，當事人明顯處于能力、信息和資源不對等的弱勢地位。食品類舉報案件中，當事人更應對有利于自己的證據進行舉證。當事人對此類證據負舉證責任，一是容易，二是更有利于實現自己的權利[4]。《食品安全法》第一百三十條規定食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務，有充分證據證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準，并能如實說明其進貨來源，可以免于處罰。《行政處罰法》第二十七條規定當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：①主動消除或者減輕違法行為危害后果的；②受他人脅迫有違法行為的；③配合行政機關查處違法行為有立功表現的；④其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

1.1.2 當事人具體舉證范圍 ①食品生產過程中食品原料、食品添加劑、食品相關產品供貨商的許可和產品合格證明查驗記錄；②食品生產過程中關鍵環節的控制記錄；③出廠食品的檢驗和安全狀況記錄以及第三人有資質的檢測機構出具的檢驗報告；④不合格食品的召回和銷毀記錄；⑤食品經營者進貨查驗記錄（供貨者的許可證和食品合格證明文件）；⑥其他有利于當事人的證據。

1.2 第二順位，符合公平、效率原則。在某些特殊案件中，由食品藥品監督管理部門承擔舉證責任往往困難較大甚至不能，而第三人承擔舉證責任則比較容易。由第三人承擔一定的舉證責任不僅符合公平正義的要求，同時有利于提高行政效率，加快案件的辦理，更加有利于維護第三人的合法權益。如在經營超過保質期的食品、經營標注虛假生產日期、保質期的食品等舉報案件中，由于該類違法行為時間上的短暫、不可持續性，實施違法行為的主體不易確定性由執法人員負責舉證存在相當大的難度，而由第三人承擔舉證責任就比較簡單易行。第三人舉證范圍應包括購物票據、實物、有關聯性的錄像、錄音等視聽資料。在標簽類舉報中，借鑒《民事訴訟法》第六十四條“當事人對自己提出的主張，有責任提供證據”的規定，第三人還應該提供對消費者造成誤導的相關證據。

通過以上分析，可以得出這樣的結論：舉報人舉報食品類案件，行政機關對于當事人的違法事實承擔主要的法定舉證責任，這種舉證責任一般是恒定不變的，當案件事實真偽不明、事實不清時，行政機關就不得作出行政處罰決定。但當事人、第三人從維護自身利益角度考慮，應承擔事實舉證責任，事實舉證責任可以在當事人之間相互轉移[5][6][7]。

2 存在問題的分析及對策

面對職業舉報人舉報食品類案件而引起的行政復議或者行政訴訟，行政復議機關或者法院往往只注意到行政機關的法定舉證責任[8]，而往往忽視當事人、第三人的事實舉證責任。在執法實踐中，一些當事人、第三人對行政機關收集審查證據不配合，對行政機關依法要求提供的證據不提供，甚至對自己有利的證據也不出示，待到復議或者訴訟時，再提供出一些行政執法過程中未出示的證據，搞突然襲擊，使行政機關再陷入被動[9]。故《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十九條規定“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予采納。”

然而現行的與食品監管有關的法律法規規章甚至規范性文件中對當事人、第三人提供證據缺乏程序性規定，對當事人、第三人因舉證不能而應承擔的不利法律后果也未明確[10]。在此筆者建議有關立法部門應制定有關規章或者規范性文件明確當事人、第三人的舉證程序和因舉證不能而由此應該承擔的不利法律后果。在相關規范未出臺之前，筆者提出以下對策[11][12]。

①應履行告知義務。在行政機關查辦職業舉報人舉報的食品類案件由執法人員舉證存在相當大的難度時應該依次向第三人以及當事人闡明其應負的舉證責任，并提出舉證要求。對其制作、送達《限期舉證通知書》，告知其具體要求并載明由于舉證不能當事人自愿承擔不利的法律后果。

②應設置合理舉證期限，為了在案件調查終結前固定各方面證據，克服“證據隨時提出主義”的弊端，參考《北京市食品藥品監督管理局受理違法案件舉報實施辦法》對舉報承辦機構處理時限相關規定和《北京市食品藥品監督行政處罰程序規定實施細則》關于行政處罰時限的規定，對第三人設置舉證時限應自承辦機構承辦投訴后20個工作日內為宜，對當事人舉證時限應以舉報立案30個工作日為宜。

③應設置合理舉證范圍，舉證范圍應緊緊圍繞查明案件真相和相關情節，對與舉報案件無關的證據材料不提舉證要求。