“善治”視野下蘇州城中村改造創新策略研究*

楊大蓉

(蘇州經貿職業技術學院，江蘇蘇州 215006)

“善治”視野下蘇州城中村改造創新策略研究*

楊大蓉

(蘇州經貿職業技術學院，江蘇蘇州 215006)

在蘇州新型城鎮化進程中，城中村改造進展快速，已經基本解決了拆除和外觀改造的問題。但是，在蘇州宜居城市建設、法治蘇州和城鄉一體化的大背景下，城中村外觀改造的背后，仍然遺留了后續的城中村發展問題。城中村改造問題的核心，在于如何走出原有的視野，將城中村改造置于“善治”視野中，將改造目標從建筑、房屋轉移到“人”的焦點中，將城中村的總體規劃，立足村落文化、居民生活質量，優化民生。文章從蘇州城中村改造的現狀和存在的主要問題入手，改變觀念，在“善治”的視野下，提出了創新規劃，重視融合、落實民主，順應肌理和文化整合，生態發展等策略。

善治 蘇州 城中村 改造 創新 模式

0 引言

在新型城鎮化進程中，大量農村用地的改造已經讓城市不斷擴展，基本到了無法簡單拓展的局面。在新的城市規模逐步擴展的同時，城中村已經成為新型城鎮化進程中，城市必須承載，卻難以承載的亟待解決的問題。城中村改造，不能僅僅依靠增設城市用地和興建城區的方式，而必須將目光轉向存量，通過標本兼治、追根溯源、長效發展的方法，改變城市的品質，依靠科學規劃、產業帶動等思路，讓城中村居民實現健康經濟收入增加、積極性提升、民生優化、生活內容豐富，與周邊城市環境有機融合，最終提升城市品質。

蘇州正處于城鄉一體化建設的重要階段，新型城鎮化給蘇州建設提出了更加貼合民生、更加尖銳和更加顯著的要求。新型城鎮化體現的是“人”的城鎮化，重視城鄉一體化成果的共享和社會服務的公平[1]。蘇州新型城鎮化已經走向了新的階段，需要因勢利導，科學規劃，實現經濟迅速發展的同時，完成社會民生的優化。

城中村的建設、重新規劃和良性發展，城中村與城鎮化的融合，現代思維下的蘇州城中村協調平穩改造，是蘇州新型城鎮化的必經之路，也是普及城鎮化成果，推動蘇州新型城鎮化邁向新臺階的重要舉措。

1 城中村的概念

1.1 城中村的概念

城中村是中國城鎮化進程中出現的特有現象，國外學者的相關研究聚焦在具備相似功能的村落轉型和功能開發方面，對城中村沒有一個統一的定義。不同的學者根據不同的視野和研究目標，給出了相似的概念表述。馮曉英等[2]將城中村定義為隨著經濟快速發展和城市的拓寬，位于城市邊緣的農村劃入城市的過程中，由于土地權屬、戶籍、行政管理體制等沒有同步更新而保留的農村生活模式的村落。孫學文[3]認為，城中村是特殊村落，地域管轄在城市內，以集體土地經營和村委管理模式為特點的聚落社區。可見，城中村兼有城市地域性和農村管理特性。

1.2 城中村的弊端和改造的焦點

不同經濟社會發展階段的城中村，其存在的問題、居民生活模式有所不同，但是不論哪個城市，想要推進新型城鎮化，普及現代城鄉一體化建設成果，就必須面對如何治理城中村的問題。城中村由于特殊的“二元”特性，導致其存在頑固的社會管理弊端，主要體現在公共管理、經濟收入、人文保護和管理缺位等方面。

隨著新型城鎮化的推進，各個地區已經將城中村改造列為重要日程。大部分城中村改造已經通過拆遷、征收和綜合整治的方法，基本解決了交通、基本治安和外觀改造的問題，讓城中村的外觀面貌煥然一新，取得立竿見影的效果。但是，城中村外觀改造的背后，卻出現了綜合整治成果無法保持、城中村居民收入單一、生活質量較低，文化活動缺失等問題。這些問題對城中村風貌不斷侵蝕的同時，也帶出了深層次的問題。城中村村民的社區管理雖然隸屬于街道，但是城中村管理的重點側重于經濟補償和治安聯防，深層次的管理，以及對城中村居民積極性調動，讓城中村更好地與城市融為一體，還有很多欠缺之處。

2 城中村改造的相關文獻綜述

大量學者對城中村改造的模式、方法和效果進行了相關的研究和實證研究。對城中村景觀設計、社會管理等手段進行了集中研究。姚士謀等[3]以江蘇為例，對城中村的居民特殊的身份，以及其勞動特點和流動規律進行了分析； 羅開富[4]以城中村密集、問題集中的廣州進行了具體的描述和分析。城中村問題的焦點在于土地的所有權和集體經濟的創新管理，學者針對如何減少城中村與城市的差異，提升融合性展開了相關研究。章光林、顧朝林等[5]對城中村在城市的位置、角色、功能等進行了討論。

隨著城鄉一體化建設的不斷開展，城市的范圍逐步擴大，傳統鄉村被納入整體城市建設和發展的進程中，雖然更多的人進入了城市，找到了發展的機會，也享受了城鎮化的科技成果，但是，城中村的問題更加尖銳和明顯，學者們對于城中村的改造研究，聚焦于如何從外觀環境、大規模的拆遷轉為深入城中村內部，從居民生活質量的提升開始。孫學文[3]從城中村的管理體系、模式創新、法治保障等方面，對城中村的改造進行了分析； 厲基巍[6]通過對北京地區城中村改造的成果調研，對城中村改造和治理的實踐模式、制度障礙等進行了研究； 黃治[7]對城中村建設改造對城市產業、人口結構和社會文化產生的影響進行梳理，提出了城中村改造的新角度。張鴻雁[8]提出了不同主體主導下的城中村改造模型，對城中村改造的利弊進行了分析，提出了創新改造模式。

從學者的研究和實證分析可以看出，城中村的改造是關系到整個城市健康發展的必經之路。在新型城鎮化視野下，從根本上解決城中村的改造問題，必須跳出原有的視野，將城中村改造置于“善治”視野中，將目標從建筑、房屋轉移到“人”的焦點中，到城中村的總體規劃、民生優化和和諧村落文化、居民生活質量上來。

3 城中村改造特點和現狀——以蘇州為例

3.1 科學統籌，有序推進

蘇州是江蘇城中村建設的典型代表，也是新型城鎮化推進較快的地區。由于歷史遺留問題出現了大量城中村、無地隊，這些城中村給周圍居民帶來了困擾，在管理上也存在難度。蘇州市采取了科學規劃的方式，用長遠的、科學的眼光進行改造規劃和設計，每年都進行年內城中村改造的具體計劃和目標[2]，大部分城中村外觀臟亂的原貌已經得到徹底改觀。蘇州城中村的基本情況如圖1所示。

3.2 責任明確，政經分離

圖1 蘇州城中村主要分布和基本情況

城中村的改造以往采取的方法以拆遷為主，對造成嚴重環境污染，人口管理的盲區等地，進行拆遷的模式。隨著蘇州城鎮化的發展，以及城市現代化的進程，單一采取拆遷的方式并不能完全解決問題。蘇州采取了綜合環境整治的辦法。蘇州城中村類型不同，居民生產環境差異大，各個城中村的經濟來源、管理要素也千差萬別。對影響居民生活水平的相關設施進行改建，如排水、排污等，此外，對居民生活的主要來源、工作種類，居家比例和生活狀態進行了排查摸底，對改造方式進行了優化，對蘇州城中村改造規劃進行了細化和深入的研究，城中村改造實現了短期利益與長期利益優化的統一。

3.3 重視實效，兼顧公平

蘇州城中村改造實現了觀念的更新，城中村的改造不是靜止的，不是單一依靠拆遷和建筑外觀更新實現的，而是將城中村改造置于蘇州新型城鎮化的整體進程中進行的，實現原有城中村的改造，落實長效和長期管理。在城中村改造過程中，重視實效，改造的目標緊緊鎖定城中村外觀面貌、生活質量、民生優化、文化氛圍等多個方面的轉變，專門針對每一個城中村進行調研走訪，量身定制具體的改造方式、治理模式，同時，衡量城中村與整個城市的融合和協調，對房屋租賃、土地產權、社會關系進行重建和整理。

4 新型城鎮化進程中城中村改造中存在的新問題

4.1 改造規劃亟待創新，人文關懷尚需深入

城中村分布在人口密集的地區，城中村的人口與周邊城市生活互相交叉，同時沒有形成和諧同生的局面，讓城中村成為包羅萬象的小社會，多元化的職業、生活模式交疊聚合，在空間行為上表現出的是人居環境紛繁混亂，令人擔憂。人居環境的復雜讓村民無法享受到社會公共服務。城中村的公共活動、人際交往和休閑娛樂不具備條件，公共設施管理、公共服務、社會文化引導也無從落腳。城中村的租戶和房東們仍然需要必需的社會交往、公共娛樂及寬松的社區環境，但是在租賃行業為主導產業的城中村中，居民居住品質不得不讓路經濟利益。大部分城中村仍然存在基礎設施不足，排水、排污基礎設施無法實現。

4.2 外觀環境持續侵蝕，后續管理力不從心

初步改造好的城中村風貌沒有得到標本兼職的治理，改造成果被不斷被破壞和侵蝕。現代城市的管理政策、法規、建設標準在城中村的治理中，無法直接貫徹和強行實施，部分地區的管理存在突擊的情況，監督制度不夠完善導致城中村的治理和改造存在問題。對城中村居民而言，租房成為主要收入，為了得到更多租金，城中村居民對集體土地進行了超量、超負荷的搭建。這導致了城中村居民居住環境質量差，房屋建筑密度程度極高，建筑空間間隔不合理，配套公共設施不完善等問題。

4.3 收入模式零散單調，民生保障尚未落實

城中村收入模式單調零散，居民主要收入來源各不相同，主要依靠房屋租賃和衍生經濟來實現生存。房屋租賃在各個城中村都占較大的比例，這種經濟產業相對封閉。經濟產業與城市的連接和融合性很差，并沒有形成真正的商業形態。這種單一的產業結構帶來了更多的城中村的生活問題和社會問題，也是造成城中村成為“城市頑疾”的重要根源。城中村的社會保障缺失，無法實現民主法治。城中村的采取的是村民自治制度，這種農村基層管理模式的目的是實現村民通過民主對社區進行自我管理，廣泛參與。在實踐中，民主法治在城中村的落實和實踐中，存在一些困難。但緣于多方面的原因，村民自治在實踐中也必然面臨著問題和閑難。城中村的管理中，首先應該依法選舉村委會干部。城中村的主人作為候選人，素質層次參差不齊，同時，村委會成員理想比例與實際當選比例無法實現統一，在村委選舉中，存在拉選票，或者以某種經濟利益作為許諾或者要挾的情況存在，同時，人情關系也起到了較大的影響作用，真正的依法選舉，民主治理在具體落實過程中，存在較大的障礙。

4.4 村落資源要素散落，留守居民手藝流失

伴隨著新型城鎮化的進程加快，越來越多的人對現代城市充滿了向往，城市是人類歷史進化的先進文明成果，原村落居民也存在這種情感。但是，從村民內心而言，對城市文化的融合還遠遠不足，甚至存在著各種對城鄉一體化新背景下文化的曲解、排斥和背離，導致原本蘊含豐富文化功能的城中村的生態效益未能實現。新型城鎮化的變革，改變的不僅僅是土地制度、勞動力效率、工業產業轉型和農業現代化的發展，更多的是社會的進步和開放。社會的進步，首先要摒棄保守落后的觀念，讓更多、更先進的文化更好地融合和發揚，讓經濟基礎扎實的同時，實現精神文明的跨越。

5 “善治”視野下的城中村改造新思維

5.1 “善治”視野下的城中村改造內涵

善治(Good Governance)即政府與市場、社會等行為主體在社會管理過程中，為了達到公共利益最大化而形成的一種新型關系。其本質特征是政府與公民對公共事務的合作管理[9]。善治是民主化進程的必然結果[10]。合理規劃、改造與治理城中村社區，使城中村與現代城市融為一體，讓“村民”真正成為“居民”，享受城市發展的成果，將直接影響到城市化發展進程，也將進一步拓展城市社區建設發展的內涵與外延。

“善治”是民主化進程的必然結果，也是城中村改造中，凝集城中村居民團聚力，改變城中村社會風貌的重要途徑。面對改造的環境如何長效維持、城中村留守兒童的令人擔憂的生活狀態的改善、城中村渙散的集體經濟組織的重整、城中村文化資源逐步消亡的挽救等問題，城中村改造必須將眼光落在“人”身上，以人為本，優化民生，借助全新的社會公共關系，依靠“善治”來實現。將城中村改造和治理的主體多元化，進行管理方式、手段的變革，進行思路的創新和拓展[11]。只有在“善治”視野下，才能實現城中村與城市的融合，實現城鄉一體化建設，讓城中村居民共享城鄉一體化成果，推進民主法治、民生建設的完善。

5.2 “善治”對城中村改造提出的新思路

5.2.1 規劃先行，法治保障

“善治”需要從更遠更高的角度對待城中村改造，科學規劃，在城中村改造初期就將居民的民生問題納入其中，避免重復建設，杜絕新的城中村產生。需要正確引導，積極協作，多管齊下，通力合作，從政策體制、法律法規、創新策略、靈活管理等不同層面入手，多方結合[12]。將城中村發展中的問題放置在更加長遠的眼光中去對待，對城中村相關的政策、法規進行及時更新和調整，與城中村關系密切的物權法、城鄉規劃法等新法不斷出臺。城中村在具體管理過程中，面對復雜和交錯的各種問題，應該重視操作性層面的可實施性，結合現有的法律法規，合理規劃，整體推進、保留改善、控制儲備、本地融解和轉移開發等多種方法。

5.2.2 重視民生，以人為本

“善治”要求的是重視民生，以人為本。對于新城用地內的各個城中村而言，村落空間完整，已經形成了相對獨立的管理行政組織[13]。對于這些城中村應該采取整體改造的方法，對村民的生活、從業進行集中安置。城中村環境、從業標準都較低，造成了人居環境和形態的長期低下，甚至出現了大量的城中村留守兒童，造成了城市里的新問題和新矛盾。在“善治”視野下，城中村首要問題是完善城中村改造的實質提升。

5.2.3 社區優化，產業帶動

“善治”的內涵要求充分發揮資源要素的魅力，揚長避短，對城中村采取揚棄有道的思路，打造街區經濟、旅游經濟融合的城中村產業，實現長效發展，從根本上改變城中村居民收入模式，自發和主動的改善生活質量。浙江義烏“青巖劉”村，是在“善治”視野下，借助產業帶動，實現長效經濟發展的典型代表。“青巖劉”村實現外觀改造之后，因地制宜，與人才孵化、電子商務、義烏小商品集散地的經營模式相互融合，最終成為集培訓、運營、配送、推廣及SOHO社區為一體的中國“網店第一村”。

“善治”的落腳點是文化的延續，只有具備文化凝聚力和特點的，有內涵的城中村社區，才能實現村落的發展和肌理延續。“城中村”居民市民意識受固有思維限制，雖已經在形式上成為市民，但是，其生活習慣、行為方式等尚不具備市民的素質。合理規劃與建設城中村空間和資源，挖掘可以借助產業發展的民俗、民居資源，進行城中村治理創新，使城中村真正成為城市化的一個組成部分，與新型城鎮化邁上新臺階步調一致，協調融合，提高居民政治參與意識和治理主體意識，使其滿足城市現代化發展的需要。

6 “善治”視野下蘇州“城中村”創新治理模式

6.1 創新規劃，重視融合：規劃與法治走出新路

蘇州城市建設正在走一條和諧、生態之路。這與“善治”思想一脈相承。城鄉一體化的目標是實現全民共享現代化成果，因此，城中村的改造，應該實現的是空間改造和規劃的融合性[14]。蘇州城中村的后續規劃手段應該在“善治”視野下進行變革，由“硬”變“軟”。曾經存在的以拆遷、外墻粉刷為手段來解決城中村土地和空間問題的手段和方法，是以村落物質空間為主體的有形的“硬”性規劃，在改觀城中村風貌，提升衛生條件方面，取得過明顯成效。但是，隨著蘇州城鄉一體化的不斷推進和深入發展，蘇州生態和宜居城市注重的是“人”的生態化、可持續發展，城中村與周邊環境，城中村的落后生活模式與現代化的快節奏蘇州，每天都在進行著能量、信息、人口等系統交換和互相作用，必須綜合運用社會、行為引導、規劃、經濟等多重“軟”性手段來提升城中村的生活質量，摒棄城中村的不良社會現象和社會問題。

圖2 蘇州城中村科學規劃結構

6.2 落實民主，順應肌理：科學統籌保駕護航

“善治”視野下，城中村改造需要充分借助居民的力量，充分參考居民意見。蘇州城中村規劃任務應該由“安排”向“引導”轉變。改造規劃應該綜合統籌各個要素，對改造土地形態、村落房屋分布、空間風格、市政設施安全等方面，進行充分考慮和部署。蘇州在城市建設方面擁有較豐富的經驗和較完善的政策法規和市場杠桿，應該更好的借助多種手段，轉變觀念，將城中村看做有機體，將城中村居民看做有機體的“血液”，要進行城中村改造，讓城中村重新煥發活力，就必須進行調理，改變人的素質和生活模式，進而帶動整個有機體向健康方向轉化。否則，人口生活狀態和行為模式的一成不變，將無法在根本上對城中村環境進行徹底改變，固定的生活習慣將會在很短的時間內，讓城中村外觀改造的成果恢復原樣，甚至形成新的城中村。對城中村的科學規劃統籌如圖2所示。

6.3 產業帶動，良性循環：新興產業與城中村攜手共建

蘇州城中村改造過程中，一個根本性的問題，也是突出的問題，就是城中村居民老舊、單一的產業模式問題。蘇州地處江南，是江南典型的氣候適宜、整潔安靜，民俗風味濃厚的城市。蘇州和其他地域不同，其文化歷史價值很高，多年來引發著國際友人、藝術家、建筑師和歷史學家、旅游愛好者的目光。蘇州現有的很多老宅，或者典型非物質文化遺產建筑，已經被列為保護級單位，不適合大量游人游覽，這為城中村的經濟模式改造留下了商機。蘇州城中村大量保留著帶有中國傳統文化氣息的民居住宅，部分村落還留存典型歷史的牌匾，大量生活氣息濃厚的石磨、屋頂花園，生活所必需的攤販一應俱全，新鮮正宗。城中村中，古樸的村落名稱，帶有江南古韻和詩意，濃縮了蘇州最普通居民的生活縮影。蘇州街區經濟受到市民和旅游者的歡迎，地處城市，交通便利，旅游需求較大，蘇州古城區城中村可以通過整體改造、建設和包裝，將特色城中村納入蘇州旅游城市建設的視野，充分發掘豐富的建筑、產品、手工藝和服務業，以及住宅的個性化資源，將文化蘊涵與城中村資源進行綜合與調整、改善功能定位、空間布局、產業結構和人居環境，用現代互聯網思維，賦予城中村的服務業、旅游業新的內涵和創新點，吸引旅游者，一步步改變昔日落后的城中村居住狀態。

6.4 功能挖掘，技藝傳承：激活現代工作室經濟

蘇州城中村原有經濟模式固定，房屋租賃式的“瓦片經濟”成為支撐城中村居民生活的主要經濟主體，甚至村民為了實現更多的租房收入，自己蝸居于其中的彈丸之地，給生活質量造成了較大的困擾[15]。蘇州的城中村改造，應該充分認識到這種經濟模式下可以利用和借助的資源，推陳出新，激活現代經濟模式。蘇州城中村中蘊含了較多的與居民生活息息相關的手工技藝，如蘇州腌肉、臘肉、蘇州傳統手工縫紉技藝、蘇州古瓦制作、樂器制作等，很多古老的優秀技藝都已經后繼無人。蘇州城中村多為多層建筑，周邊小橋流水，出腳方便。相較于大都市的商務中心寫字樓，房屋租金便宜。這與城市內的“工作室經濟”有天然的銜接優勢。具有歷史感的環境氛圍和人口流動的密集性，給了個體手工業者和個體設計師天馬行空的創意空間和工作室經濟后勁發展的較大市場空間。蘇州應該更好的統籌規劃城中村的房屋數量和出租情況，加入現代創意，讓老房子在創意地產的開發下得到充分的開發利用，健康租用，讓房屋發揮出更大的作用，延續蘇州特色文化，達到延續蘇州傳統民風的目的。

圖3 蘇州城中村改造生態發展圖示

6.5 文化整合，生態發展：民俗與技藝傳承發揚

城中村與其他村落不同，地域上處于城市，而村落文化又貼近鄉村，成為城市中傳統文化韻味最為濃厚的地區。隨著歷史的變遷和發展，逐步累積了特殊的節日習慣、休閑方式，或者嫁娶風俗。對蘇州而言，城中村改造不能忽視這些特色，應該盡可能充分的挖掘蘇州城中村的相關非物質文化資源，借助城中村這一鮮活的載體，讓民俗傳統村落文化得以保護與傳承，在大都市千篇一律的面貌中，點綴出一點顏色和靚麗，找回人們對民族文化的追憶。2014年底，蘇州正式加入聯合國教科文組織創意城市網絡，成為“手工藝與民間藝術之都”。這也成為蘇州城中村改造需要面對和把握的契機。如圖3所示。

蘇州城中村改造應該充分借助文化載體，借助旅游帶動更新與自我更新相結合，城中村改造由“均質”到“異質”轉變[16]。以往的城中村規劃主要以建筑理論和規劃為基礎，將城中村的改造進行居住、交通、休閑等環節的分割，這樣并不適用城中村的改造，忽視了城中村特有的社會角色和社會區域，違反了多樣性的原理，導致城中村改造缺乏活力，后續管理、社會矛盾的加劇。蘇州的城中村改造應該走出一條創新之路，強調城中村的信息交換和要素的異質性，個性化，形成真正良性循環、經濟繁榮和社會穩定的“城中珍寶”。

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RESEARCH ON THE INNOVATION MODE OF VILLAGE IN SUZHOU CITY*

Yang Darong

(Suzhou Institute of Trade and Commerce，Suzhou，Jiangsu 215006，China)

In the new urbanization process in Suzhou, the rapid development of villages in the city has basically solved the problem of removal and transformation.However, under the background of the Suzhou livable city construction, the law establishment, and the integration of urban and rural areas, the transformation of the city′s village still had the development problems. In order to really solve the problem of urban village reconstruction, the original perspective should be turned to the good governance. In this paper, the status and problems of Suzhou city were discussed, and some development strategies were put forward such as innovating the planning, paying attention to the culture integration, implementing the democracy, and promoting the ecological development.

good governance; Suzhou; village in city; rebuild; innovation; mode

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161208

2015-09-10

楊大蓉(1977—)，女，遼寧沈陽人，副教授。研究方向：農業經濟。Email：maxronger@163.com

*資助項目：江蘇省軟科學研究項目“‘十三五’現代農業科技創新支撐江蘇新型城鎮化建設路徑研究”(BR2015010)； 江蘇省“十二五”教育規劃項目“農業戰略新興產業背景下江蘇農職院校創新人才培養模式研究”(B-b/2013/03/039)

D669.3; D422.6

A

1005-9121[2016]12-0050-07