法制機構應在食藥案件行政處罰中扮演重要角色

●陳立偉 代麗/文

北京市房山區食品藥品稽查大隊

當前，隨著食品藥品市場主體日益多元化，市場競爭行為日益激烈化，市場生產經營行為日益復雜化，市場違法行為日益專業化、隱蔽化，食品藥品案件領域面臨的新情況、新問題、新矛盾層出不窮，給辦案工作提出了更高、更嚴、更新的要求。面對新的形勢，如何提高行政處罰的效能？筆者認為，法制機構的提前介入也許是一種值得嘗試的方法。

法制機構提前介入對食藥案件調查有積極作用

所謂基層食藥行政處罰中法制的提前介入，是指辦案部門內部法制崗或同級法制機構在行政處罰案件辦理過程中，強化法制服務職能，積極深入辦案部門，在案件核審前提前了解案件，介入案件查辦過程， 特別是對一些疑難復雜案件，采取 “跟蹤” 服務，及時為辦案機構提供有效法律咨詢、指導、服務，逐步建立起為辦案部門提供上門服務的長效機制，變被動審案為主動指導。及時發現、糾正案件中不當的程序性和實體性的法律問題，提高辦案的效能，避免產生行政復議和訴訟。當前，法制機構對案件的核審，一般是在案件合議以后、行政處罰決定作出之前，對辦案機構認定的案件事實和法律適用等方面進行全面復核，審查擬作出的行政處罰決定是否存在問題并提出意見，為作出正確的行政處罰決定履行的一道監督程序。這種核審的方式往往具有滯后性，在這個階段發現案件調查、事實定性和法律適用存在問題，往往需要重新開展調查，勢必會影響案件查辦的效率。而法制機構的提前介入則能很好地解決這一問題。

法制機構提前介入是適應基層食藥監管形勢的需要

當前，在社會各界力量共同努力下，房山區食品藥品監管工作取得了較為顯著的成效，但由于房山區地處郊區，城鄉接合部。農村地區相對較多，食品藥品安全形勢依然嚴峻，困難和挑戰也越來越大。盡管轄區大多數企業都能合法合規地生產經營，但極少數企業為謀取非法利益，不惜鋌而走險，處心積慮逃避監管，違法犯罪手段花樣翻新，層出不窮，涵蓋食品藥品生產、流通、銷售各個環節。而利用互聯網宣傳銷售假劣食品藥品的不法行為也更具煽動性、欺騙性和迷惑性，普通消費者難以準確辨別真偽，也給執法辦案帶來挑戰，面對紛繁復雜的執法困境，執法人員容易產生畏難情緒，而法制員的提前介入可以為執法人員提供辦案思路，咨詢和指導服務，有利于使違法行為得到及時查辦。

2013年，北京市食品藥品監督管理系統進行了機構改革，新成立的食品藥品監督管理局的執法人員來自于工商、質檢、衛生、藥監等部門，由于受專業法律知識、執法經驗、辦案能力等因素的局限，短時間內，執法人員的法律素質和執法水平很難適應監管執法的要求。與此同時，監管對象數量急劇增多，基層監管力量嚴重不足。

北京市房山區總面積2019平方公里，人口 81.4萬，轄34個鄉（鎮、辦事處），463個村，據不完全統計，全局“四品一械”生產經營者約為11779戶（指有證戶，尚未包括小作坊、小攤販、小餐飲，下同）。其中，有食品企業7411家，包括食品生產企業180家，食品流通經營商戶4581家（個體3275家，企業1306家），餐飲企業2650家；有藥品企業277家，包括藥品（含藥包材）生產企業13家，藥品零售企業264家；有醫療器械企業187家，包括醫療器械生產企業28家，經營企業159家；有保健食品企業339家，包括保健食品生產企業15家，經營企業324家；有化妝品企業2603家，包括化妝品生產企業8家，經營企業2595家。此外，該區還有醫療機構962家。而全區食品藥品監管正式在編執法人員才有125人，全區每位執法人員與監管村數、監管對象數和保障人口數的平均比例分別是1∶0.269、1∶0.011、1∶1.53萬，致使全區系統各級監管機構特別是基層站所人員更加嚴重不足，事多人少矛盾更加突出。除幾家大型商超、生產經營企業外，全區食品藥品企業數量多、規模小、分布散。而從事食品生產經營的小作坊、小攤販、小餐飲數量多，且生產工藝落后、設備設施老化，不具備自我檢驗檢測能力，管理方式粗放原始，有的還無證無照。食品藥品行業從業人員道德規范、準入標準、職業培訓機制不全、管理失范，從業人員職業素質參差不齊，整體素質偏低。這給監管執法工作帶來難度，亟需法制機構的提前介入，給予指導和幫助。

法制員提前介入是提高辦案質量和效率的需要

在法制審核的過程中，有時發現不該立案的案件已經立案，文書記錄不全或填寫有誤，法律法規適用不當、違法所得計算錯誤、證據未形成完整的證據鏈、濫用自由裁量權等問題。這些問題的出現，一方面降低了辦案質量，更重要的是降低了辦案效率。有的案件等到核審時，才發現不應立案，但已經耗費了大量的時間和精力。有的案件在核審時發現定性不準或證據不足，需要重新或補充調查，大大浪費了執法人員的時間和精力，使執法人員產生厭煩和畏難情緒，甚至失去稽查執法的嚴肅性，降低了稽查執法的權威。對當事人而言，也易產生抵觸情緒和對稽查執法的不信任感。因此,為保證食藥監管部門行政處罰案件事實清楚、證據充分,應盡量在辦案初期一次性取足證據。要做到這一點，對一些重大復雜案件，在實踐中有必要引進法制先行介入，由法制機構在辦案中隨時指導辦案人員進行調查取證、及時取證、有效取證，從而達到既提高辦案質量，又縮短辦案時間，避免反復取證，達到提高辦案效率的目的。

目前，房山區食品藥品監管系統高度重視法制工作，為法制專門部門配備政治素質和業務素質高的專業人員，為辦案部門設立法制員，強化法制隊伍建設，這些法制人員相對來說，比較熟悉法律法規，在辦案方面經驗豐富，掌握辦案技巧，對執法辦案全過程都具備較強的監督能力和指導能力。辦案人員遇到復雜的案件請求法制部門提前介入后，法制部門能隨時和他們一起研究案情，及時提供指導。對確實把握不準的問題，法制部門還能及時請示主管領導，主動與司法部門咨詢、協調、會商，確保所辦案件經得起司法的檢驗。

法制機構提前介入的三種形式

立案前介入 在執法實踐中，辦案人員對于不能確定能否立案的案件,可以在發現案源后，立案之前就是否立案問題先和法制部門進行溝通；各辦案部門以區局名義立案處罰的案件，立案前可與部門法制員溝通；對于復雜疑難案件，根據情況也可直接和區局法制科溝通。這樣在能否立案的問題上執法人員就可以少走或不走彎路,有利于提高行政執法效率,節省辦案人員的時間和精力。法制部門在立案階段提前介入，及時避免將不該立案的案件立案，能及時中止盲目、無效的調查取證，節省了辦案成本，提高了行政效能。與此同時，也使該立案的案件及時立案，提高立案率，使違法行為得到及時懲處。法制的提前介入，可以為執法人員提供及時的指導，有利于執法人員克服畏難情緒，提高辦案積極性。

調查取證階段介入 法制機構在調查取證階段提前介入案件，可以對辦案部門如何取得有效的證據等進行指導,使查處的每起案件都做到事實清楚、證據充分。在調查開始前，可以提出調查的方向和重點，在調查過程中，可以指導執法人員充分調取證據，形成完整的證據鏈，對于疑難問題，可以及時予以解答。從而提高調查的針對性，節省大量的時間和精力，有利于在全局范圍內形成上下聯動、互相配合、齊頭并進的良好執法氛圍，促進依法行政的和諧發展。

案件調查完結介入 法制機構在這個階段介入主要是保證案件定性準確,適用法律正確，各種文書規范。辦案部門把相關案卷材料先讓法制部門或法制員粗略看一遍，看看事實定性是否正確，是否還缺少有關文書，自由裁量是否合理，對發現的問題及時修正完善，客觀上提高了案件的核審效率，縮短了核審時間。此階段法制提前介入后，可以提醒辦案人員及時完善文書、簽字、補充證據，對法律適用、自由裁量進行再次核審。這樣，案件正式核審時也就減少了需要修改的地方,節省了辦案人員的時間,提高了核審效率。

需充分考慮靈活、可行性

為保障法制提前介入的可行性，需努力做到三點：一是保障法制力量。抽調專業能力強、業務水平精湛人員到法制機構任職或擔任法制員。二是建立完善法制提前介入的相關制度，明確提前介入的方式、程序、情形。三是建立長期協助機制。辦案部門和法制部門通過立案審核、調查咨詢、參與合議等方式，建立長期協助機制，保障法制提前介入的效果。

此外，把握好法制提前介入的靈活性，應堅持“三入”和“三不入”制度。“三入”制度是為保障該制度的實施，法制部門或法制員應不斷提高對案件的指導能力，應堅持做到三點：一是深入研究法律法規、行政規章以及執法辦案的相關規定，經常向市局相關科室學習、咨詢，不斷提升法律素質，指導案件時做到胸有成竹、游刃有余。二是不定期深入辦案單位，對案件查處情況進行督導、檢查、指導，幫助解決各種疑難問題，采取各種方式強化培訓，不斷提高全局執法水平。三是加強與公安、檢察院、法院、政府有關單位的溝通和聯系，定期組織召開聯席會，完善長效合作機制。

與此同時，為避免辦案單位產生依賴性，法制部門陷入辦案具體事務中，實施法制提前介入時，還應堅持 “三不入”制度：一是辦案單位沒向法制部門提出介入申請的，法制部門不主動介入。二是對一些事實清楚、案情簡單的案件，法制部門不介入。三是法制部門介入后，不亂表態，不瞎指揮,不亂指揮。