試論加強法官隊伍建設

□周 慶，李 蔚

( 鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

試論加強法官隊伍建設

□周 慶，李 蔚

( 鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

司法改革如火如荼已到攻堅期，法官隊伍建設是其重要的先行部分。高素質法官是現代法治國家的中堅力量，職業化的法官隊伍是法治社會的建設者、維護者。目前，我國法官隊伍亟待建設，存在著職業能力不足、職業保障不夠、人才流失嚴重等問題。因此，需要從任職、選任上建立職業化法官隊伍，加強法官職業保障，著實提高法官職業素養，推進法官隊伍的標準化、職業化，以促進法治國家的建設。

法治國家；法官隊伍；職業法官；職業保障

2016年3月13日最高人民法院院長周強同志在兩會上的履職報告指出，2015年最高人民法院受理案件15985件，審結14135件，比2014年分別上升42.6%和43%；地方各級人民法院受理案件1951.1萬件，審結、執結1671.4萬件，結案標的額4萬億元，同比分別上升24.7%、21.1%和54.5%。[1]這一數據詳細地指出法院是懲治犯罪、服務經濟、司法為民這些關系家國社會的案件裁判中的根本力量，形象地總結了我國法院裁判的現實壓力和難度之大。2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調了必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務能力、職業道德水準，建設社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障。法治工作隊伍建設體系龐大、人員繁多、問題復雜，是一項艱巨的活動，本文主要研究法官隊伍建設的問題。

一、當前我國法官隊伍存在的問題

自2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，法院提高司法公信力的改革舉措成為司法體制改革的重頭戲。在2014年6月和2015年6月，以上海為代表的18個省區市先后分成兩批次開始司法改革試點探索。縱觀今年最高法的工作報告，部分試點成果顯而易見，同時也反映出我國當前法官隊伍存在的亟須改進的問題。

(一)沒有形成職業化的法官隊伍

職業化，指的是工作人員在工作中表現出來的標準化、規則化，要求人們專業地、高效地完成職務行為。職業化的標準體現在對工作人員職業技能、職業道德的高標準，嚴規范。法官隊伍的職業化則細化為對法官任職資質、職業技能、職業道德三方面的標準化、制度化。我國法官隊伍沒有形成職業化，具體原因如下：

1.法官任職資格要求較低，存在部分“任人唯官”現象。我國現行的《法官法》規定了擔任法官需要滿足年齡、學歷、從事法律工作經驗這三方面的要求：滿23周歲；具有法本或者具有法律知識的非法本的學歷，有的可以把學歷條件放寬為法律專科畢業以及相應的年限要求。相比較西方國家法官任職資格條件，我國在學歷認證方面規定較低。此外，存在部分法官選任特殊化。根據《法官法》規定，人民法院的院長、副院長應當從法官或其他具備法官條件的人員中擇優提出人選。“其他具備法官條件的人員中擇優提出人選”這一概括規定，深受黨管干部體制的影響，司法機關領導人有的是從未曾從事過法官工作的黨政領導干部中調任。

2.主客觀條件沖突，部分法官職業能力不足。一方面，社會經濟、科學技術快速發展，人們間的交往突破了地域性、時間性的限制，各種新型案件攀升，糾紛也日益復雜化，對法官的執業水平提高了要求。但我國初任法官的門檻低，法本或非法本以及專科法學畢業生短暫的學習法學，鮮經司法實務鍛煉，不能將所學的法學和實踐中的法律有效地對接，同時面臨層出不窮的新型糾紛案件，在法律查無可據的情況下，不能做出合理的審判，以至于青年法官在工作中不能勝任。另一方面，存在大量編外“法官”操守司法。近年來，“訴訟大爆炸”，各級法院以招聘合同工、臨時工或者接受勞務派遣形式用工來解決案多人少的問題，法院的一些輔助性審判活動都是由這些編外“法官”完成的。編外“法官”辦案必定存在著業務水平低、適用法律不足，法院審判的專業性遭到破壞。

3.部分法官缺乏意識，職業道德缺失。我國2010年修訂了《法官職業道德基本準則》、《法官行為規范》。各級法院采取一系列措施改善了法官職業道德問題，但法官缺失道德規范的現象仍很嚴重。實踐中，有些法官沒有形成法律至上的觀念，存在著法官用著法律卻不信任法律的現象；有些法官濫用審判權，在具體辦案中違反規定私下接見當事人，辦人情案、金錢案；有些法官“官氣逼人”，對待當事人盛氣凌人，把手中的審判權作為為威作福的籌碼，吃拿卡要；有些法官不注重公私場合，不能維護司法形象；有的法官熱衷于奢侈品，出入娛樂色情場所等等，這些都違背了法官職業道德。前有黃松有，后又奚曉明，本是執司法牛耳的權威者卻犯了法，角色錯位怎能不令人質疑司法操守者的道德。

(二)人才流失嚴重

最近幾年法官隊伍面臨最大的危機就是人才流失嚴重。為什么法官不愿秉持司法正義了呢？這與市場經濟體制下，當前社會對法官的給予與寄望不平衡有著巨大關系：社會給予法官的是碗口大小的職業保障,卻要求他們具備平底鍋容量的職業能力。當前法律界對法官職業的付出與回報的關系，有句通俗的表達“法院是拿著白菜的錢，操著白粉的心”，這絕非是空穴來風，具體理由如下：

1.法官工作壓力愈來愈大。一方面，社會矛盾不斷增多以及2015年5月1日立案登記制的落實，法院的受理案件數量和法官的工作量不斷增加。另一方面，非試點法院內部的審判資源分配不均，法院工作隊伍中實際從事一線審判的人員比例小，各級法院的院長、副院長、庭長很少開庭審理案件。面對案多人少的現狀，法律規定的審理時限，法院考核依據的審判案件的數量和質量的要求，一線審判人員工作壓力大是不可避免的，進而影響心理情緒和身體健康。

2.法官職業權力保障陷入窘狀。一方面，權責錯位，法官難享“獲得感”。《憲法》和《人民法院組織法》提出的法院和法官依法獨立行使審判權的規定在實踐中并沒有得到普遍遵守。法官辦案時仍然遭受著來自外部和內部權力的干擾。很多具體案件承辦的法官沒有獨立的決定權，卻要為該案件的判決結果承擔全部責任。權責不統一使得一些有責任感的法官深感痛苦壓抑，想逃離法官隊伍。另一方面，法官職務晉升道路不暢，青年法官難捱職業生涯，出現“辭職潮”。此外，法官職業待遇保障不盡如人意。《法官法》已經實行二十年,所規定的法官的眾多基本權利沒有得到細化，是在參照公務員法的規定選擇性落實。職業收入方面，法官得到的是公務員的基本待遇，但是繁重的工作壓力卻享受不到公務員的清閑。

3.司法環境差，作為糾紛裁決者的法官越來越不安。一些當事人侮辱、謾罵法官不再新鮮，更為甚者，故意傷害、殺害法官。2015年9月9日湖北十堰四名法官被捅傷，2016年2月26日北京馬彩云法官被槍殺......這些蠻力不僅傷害了某個法官的身體，而且傷害了法官全體的職業心。另外，畸形的上訪制度使得法院判決的強制力、執行力都打了折扣，給法官工作增添了枷鎖。

二、考察兩大法系法官管理制度

法院案多人少不是我國獨有的難題，在法治發達國家同樣存在，不同的是，這些國家采取配套措施減輕了這一司法矛盾。通過考察兩大法系法官管理制度，從法官的準入、選任、職業保障進行分析、解決問題。

(一)法官的準入資格要求

考察兩大法系法官管理制度可以發現，均對法官職業準入資格有著較高的規定。在英美法系國家，因為法官具有創制判例法的功能，強調法官必須由富有實務經驗且道德學問高尚的律師擔任，所以必須取得律師資格證并且有著一定從業經驗是擔任法官的前提，如英國地方法院的法官必須具有七年以上的出庭律師經歷。在大陸法系國家同樣有著高門檻，必須接受專門法律知識教育，獲得法學學士，通過國家司法考試、法官資格考試和經過一段時期的專門培訓，才能初任法官。例如德國法官，進入大學法律系接受法學教育，在校期間各項考核通過，參加第一次國家考試，通過后進入實務訓練階段，成為法律實習生，要在兩年內在法院、檢察院、行政機關及律所等不同崗位得到全面訓練，之后參加第二次國家考試，合格者才有從事法律職業的資格。[2]

(二)法官選任方式及程序

在選任程序上，兩大法系都制定并采用嚴格的程序以期實現選任出合格的法官。在英國，法官的遴選由獨立的機構司法人員委員會(JAC)負責選拔全職和兼職法官(不包括最高級別的法官)，通過審查申請者資格、評估和遴選與推薦三個階段，主要目標在于擇優錄取、根據品行選拔和確保法官具有多元化的背景和能力。[4]在德國，法官選任程序分為州法院法官的最初選任、晉升及聯邦法院法官的選任。德國州法院法官是采用職位空缺填補制度，法官的選任也是經過申請、評估后推薦、任命三部曲；聯邦法院法官由法官選舉委員會提出建議名單經聯邦法院的法官委員會審查并提出最后名單，再經聯邦司法部長提名，聯邦總統任命。

(三)法官的職業保障規定

兩大法系對法官職業保障都有著完善的制度。

1.在身份保障方面，法官任職期間品行良好的前提下，大多實行終身制。如英國自1760年的《喬治三世法》中規定，法官行為良好，應當繼續留任。自此以后，英國保留了法官終身制，非因法定事由和程序，不得離職，退休年齡是75周歲，除非因身體等自身的原因由本人申請提前退休。美國憲法也規定，只要法官不違法和遭受彈劾，應繼續留任，并且沒有規定退休年齡。德國法官除了見習法官和試用期的以外，只有到法定退休年齡才能離職。

2.在經濟保障方面，一是都實行“高薪養廉”制，法官工資高于公務員，并且在職期間永遠不得減薪。二是退休后都有發放退休金的規定。這種優厚穩定的收入，首先為法官保持超然獨立的審判提供了物質上的必要保障；其次高薪酬與法官職業者的艱辛與智慧成正比；最后，高新制度能穩定法官隊伍。盡管如此，美國各州法院今年仍在呼吁加薪，因為嫌收入少(這里是和律師、法學院教授、企業顧問的收入增幅相比的)，紐約州在2010年有110名法官辭職，成為轟動全美的新聞。[5]

3.在特權保障方面，為了實現法官獨立行使審判權的必要性，兩大法系都有正當職務行為豁免制度：法官基于審判活動開展的行為和發表的言論有權不被其他機構指控以及不被法律追究責任。在英國，實行“司法人員免于民事起訴”；在美國，這種民事豁免是絕對的；在德國，除司法豁免權外，還享有禁止新聞媒介評議在審的案件和禁止國會將在審的案件提上議程的兩項規定；在法國，實行相對豁免起訴，豁免的內容界定在合理的范圍內，如果法官在審判中有不正當和其他失職行為，也會受到對應的法律處罰。

我國法官隊伍在職業準入標準、選任資格以及職業保障方面和兩大法系存在著不小差距，“它山之石可以攻玉”，考察國外相關規定，取其精華以完善我國法官隊伍建設的改革。

三、加強法官隊伍建設的建議

法官履行的是高度專業化的工作，同時又要充滿為民情懷，故而對法官的要求高，所以十分必要加強法官隊伍建設，建議如下：

(一)構建職業法官

□據說，素有“高鐵院士”美譽的王夢恕，生前自有選拔人才的一套標準。有一年，中鐵集團選拔局級干部，王夢恕作為兩個評委之一，對參評干部提了一個問題：“人這一輩子最不該犯的錯誤是什么？”結果，50個參評干部只有一個答了——“不要說假話。”出現頻率最高的是“不應該腐敗”。（2018.9.26《報刊文摘》）

最高人民法院《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)給出職業法官的定義，即法官以行使國家審判權為專門職業，并具備獨特的職業意識、職業技能、職業道德和職業地位。[6]職業法官以專業知識為磚瓦，以職業道德為水泥，筑成正義的司法大廈，引導人民崇尚法律尊重司法的風尚，進而推進法治社會的進程。職業法官必定是一支具有高素質的隊伍，具體建設職業法官時要從以下幾個方面著手：

1.加強職業道德素質，提升人格魅力。法官是法律的執行者，如果說淵博的法律知識是法官肌體的器官，那么高尚的職業道德就是支持身體良好運作的血脈。職業道德是各行各業的職業者都應當遵守維護的準則底線，身為執掌正義予奪的法官也必須守好底線。從法院角度看，各級法院應當抓好法官職業道德建設這道防線，培養高品格的法官是法院的重心任務，唯有讓法官崇尚法律，法官才有可能真正成為“沉默的法律”。我國《法官職業道德基本準則》《法官行為規范》已提出對法官職業道德的基本要求，但是具體執行情況不佳，主要是二者的規定過于抽象和弱勢，可執行性不強和強制力不足，應制定一套操作性強和獎懲有度的行為規范。

2.系統化培訓，提高業務水平。專業化和職業化就要求法官隊伍不能是門外漢，入職時必須接受法律專業的專門培訓，并且在工作中新型案件頻發，更需要學習以提高業務水平。關于初任法官的培養，我國沒有一套系統規范的做法，沒有建立起初任法官培訓的制度。在入職培訓制度上，可以借鑒德國的部分規定，當法學生通過全國司法考試后應當進入實務訓練階段作為法律實習生，要在兩年內在法院、檢察院、行政機關及律所這些法務單位得到全面的歷練，之后由實習生依據實習經歷自愿選擇要到哪個機構從事法律工作，選擇作法官的，要經過法官資格考試，合格者才能從事法官職業。在工作中的培訓，應當盡量減少無益的培訓，節省法官的必要時間用來研判工作，減輕法官的工作壓力。但是，對于新情況、新問題法官一定要接受系統培訓，可以采用固定培訓機制(每月兩次)與緊急培訓機制(突發狀況)相結合。

(二)改革法官的選任

我國法官入職條件過低，選任標準、程序不完善，應當對其改革。

1.嚴格學歷認證，提高準入資格。我國法官準入基本資格相比兩大法系其他國家，不論是在年齡上、學歷上還是經驗上的規定要低得多，不利于法官精英隊伍的培養與穩定。借鑒國外的相關規定，對準入資格要件可以調整如下：在學歷方面，應當統一要求為完成法學本科教育并通過國家司法考試。在經驗方面，要分別在法院、檢察院、律所從事兩年的法律實務的實習活動(為了使得合格者能夠有機會進入實習活動，需要學校和法院、檢察院、律所合作，共建專門的實習基地，在大四下學期，通過司法考試的學生開始在上述單位進行階段性實習)。實習結束時個人按照意愿和考核結果選擇工作崗位，申請法官工作，需要通過法官資格考試。經過“兩次考試一次實習”，可以篩選出一批真正致力于法官事業的優秀人才。在年齡方面，結合我國的法官隊伍現狀，基層法院一線工作人員“案多人少”，暫不作太多調整。

2.設立專門機構，規范遴選程序。在法官的遴選方面，同大陸法系國家一樣，我國采用的是任命制和選舉制結合的方式，但是我國并不是三權分立的政體結構，實踐中存在著黨委組織任免法官的現象。黨管司法干部的改革應主要體現在黨如何向人民代表大會推薦司法機關領導人，黨委推薦候選人應在一定范圍內征求意見，而后向該單位公開，使熟悉法律專業、道德品行好的人能被推薦上來。[7]在遴選方面，我國可以借鑒英國的經驗，設立獨立的專門機構法官(不包括最高級別的法官)，通過審查申請者資格、評估和遴選與推薦三個階段，擇優錄取。

(三)完善職業保障

“工欲善其事必先利其器”，要提高法官隊伍建設，就要立足于法官職業制度上的完善，提供法官可以依法行使審理和裁判的權力和維護司法公正的前提。

1.保障法官的職業權力，是法官獨立審判的根本要件。確立審判統一規則：外部獨立于行政機關、檢察機關，內部獨立于其他法官。最高人民法院《意見》雖提出獨立防干預理念，但卻未落實。司法體制改革也提出法院、法官均要獨立，具體措施正在試行。可以借鑒德國的兩點規則：禁止新聞媒介評議在審的案件和禁止國會將在審的案件提上議程。一方面，前者保證了法院需要的正常的審判環境，避免了媒體對法官的審判活動大肆報道的主觀失實行為，這種輿論媒體報道“綁架”司法的現象在我國尤其嚴重。另一方面，后者實現了審判權法院獨有。雖然我國提出對立法機關、行政機關插手司法審判的行為進行記錄，嚴肅處理相關責任人的對策，但這種喊口號吃定心丸的面子工程在實踐中的操作難度不言而喻，必須建立經過論證的科學的防范機制，才能有效防止二機關的越權行為。法院內法官個人獨立，就要廢除案件審批制和重大疑難案件審委會決定制，由審判團隊辦理案件，自主行使審判權。院庭長只負責日常的司法行政管理中的決定權，除此之外應當充實到審判一線行使審判權。

2.健全配套制度，保障法官職業地位。建立終身制、退休制、健全法官員額制、完善考核制度。我國《意見》規定在職的法官，其職業地位受法律保護，任職期間不經法定的事由和程序，不能對其進行違法處分。但是實踐中依然存在著黨委組織決定法官人事。可以借鑒兩大法系國家建立起法官終身制和退休制度。我國沒有建立法官終身制，法官是普通的公務員，按照公務員規定退休，不利于精英法官發揮個人價值以及法官隊伍的穩定。我國《法官法》規定法官的退休由國家另行規定，但是二十年間“由國家另行規定”的法律條文至今也沒有再落實。法官員額制提出之后，在上海等18個省區市進行試點已經完成10094名法官員額工作，對比結果顯示法官員額制不存在拉低審判率的情況，而是提高了整體審判隊伍。這是因為通過人員分類管理在縮減審判法官員額的同時，增設法官助理職位，大多非審判事務由法官助理操作，構成法官+法官助理+書記員辦案模式，有利于提高法官的工作效率。借鑒上海試點的成果，各區域法院體系應當結合司法改革要求和自身的發展，采取具體措施實施完善法官員額制，進而形成職業化的法官隊伍。關于法官考核存在依據不明確、標準不統一、程序不完善等眾多問題，不能發揮考核的激勵作用。建議國家修改《法官法》，直接在此法中建立終身制，完善現有的考核制度以及落實法官的退休規定，給法官一個可預期的未來生活。

3.單列法官工資體系，保障法官的職業收入。相比其他國家，我國法官的薪酬待遇是按照公務員的標準發放的，遠遠低于國外的保障。法官不同于公務員、檢察官，需要學習掌握大量法律專業知識技能，忙于業務審判，用智慧來化解社會糾紛，既然我們對其高標準嚴要求就應該給予法官與之對應的社會回饋。吸取2010年紐約法官離職問題，應當對法官的工資制度進行調研、論證，同時參考與法官是同一法律共同體中律師、法學教授的工資標準：可以將法官工資標準同于或略高于當地律師的人均收入，法官內部的薪資依照法官的職級來劃分。

4.建立履職保護機制，保障法官的職業安全。在眾多法官保障中，無疑應當以法官人身安全保障為基礎。手無寸鐵，缺乏保障，卻要法官們肩扛天平，用自己的肉身去維護正義。如果沒人做法官了，誰又能來守護正義？考察美國、德國，也出現過法官人身受到侵害的事件，針對這些不法行為，兩國都設計了保障措施。美國司法人員受侵害的事件從上世紀中期開始，為了解決這一暴行，美國國內進行了司法人員安全保障的制度改革，成立安保機構(美國法警總署內部設立了專門的“司法安全處”)、加大財政投入、提升防范意識、推出傷害風險評估系統，這些舉措較好地改善了法官職業安全問題。應對司法人員安全威脅，德國是在現有的司法安保制度上加大了硬件設備的投入，增加了對司法工作人員的安全培訓，但其仍存在缺乏強有力的領導機構、安保經費不足和專門的安全防范意識培訓少的問題。由此兩國的比較可見，我國應當建立司法人員履職保護機制，完善配套措施，懲戒擾亂法庭秩序和傷害法官的行為。只有尊重法官，法治才會有希望，人民才能有幸福。

公平正義是法官職業的根本要求，法官是良法的執行者，是公平正義的維護者。正如醫生職業擔負著救死扶傷的社會職能，法官職業承擔著匡扶正義的社會職能，為了實現司法正義，就必須建成秉守司法公正的高素質的干凈擔當的法官隊伍，使得司法權在高尚的法官手中發揮維護司法公正、維持社會秩序的社會功用。

[1]范斯騰.2016年最高人民法院工作報告(全文實錄0[EB/OL].(2016-03-14)[2016-03-14].http://news.cnr.cn/native/gd/20160314/t20160314_521599971.shtml.

[2]郭小冬. 中德法官制度之比較[J]. 理論導刊, 2000(12).

[3]武少瓊. 我國法官身份保障制度的改革與實踐[D]. 天津：天津商業大學, 2011.

[4]李立新. 中外法官管理制度比較研究[D]. 長沙：中南大學, 2010:59-60.

[5]阿南.美國如何看待法官高薪養廉·法官任期內薪酬有增無減[N].廣州日報,2015-10-13.

[6]公丕潛. 論法官員額制的構建邏輯——以基層法院“案多人少”矛盾之化解為切入點[J]. 知與行, 2015(4).

[7]陳光中.中國司法制度的基礎理論問題研究[M].北京：經濟科學出版社，2010.

本文責編：安春娥

On the Construction of Strengthening the Judge Team

Zhou Qing, Li Yu
(Law School of Zhengzhou University, Zhengzhou, Henan, 450001)

Judicial reform has come to a crucial period in full swing, and the construction of the judge team is an important part of the advance. The high-quality judges are the backbone of a modern country ruled by law, and professional judge team is the law society builders, and maintainers. At present, The team of judges in our country needs to be built urgently because there are a lot of serious problems, such as: the professional ability is insufficient, the professional security is not enough, the brain drain is very serious and so on.. Therefore, we need to establish the judge team from the office and selection, strengthen the judge's professional security, improve the professional quality of judges, and promote the standardization and professionalization of judges in order to promote the construction of country ruled by law.

country ruled by law; team of judges; professional judges; professional security

2016—02—23

周 慶(1964—)，女，河南鄭州人，鄭州大學法學院，副教授； 李 蔚(1993—)，女，河南商丘人，鄭州大學法學院，2015級碩士研究生。

D926.2

A

1008—8350(2016)02—0066—05