農地制度改革應適應城鄉發展實際

復旦大學社會發展與公共政策學院　任　遠

農地制度改革應適應城鄉發展實際

復旦大學社會發展與公共政策學院任遠

農地制度改革需要加強農地流轉的制度規范和市場體系建設。缺乏農地確權和缺乏明確的農地流轉制度安排，不僅阻礙了農村勞動力外出遷移，也造成了遷移的短期性。由于缺乏農地流轉的制度化安排和對農地流轉缺乏可靠的收益預期，農村勞動力的外出遷移是靈活和彈性的。農村遷移勞動力本身也并非完全希望獲得城市戶籍，他們選擇在城市臨時性就業和居住。由于土地流轉制度性安排的不規范性和預期的不穩定性，同時限制了遷移流動人口及時調整其土地安排，出現農村土地閑置和拋荒等現象。同時，農地制度缺乏制度保障和存在模糊性，也不利于資本力量進入農村和農業地區，不利于農地資源的優化配置。

正是由于缺乏農地確權和農地流轉存在的模糊性，使得非正式的農地流轉安排廣泛存在，具體表現在較多的口頭協定和農戶之間的互換、出租，農地流轉的收益租金有的采取實物交易，有的采取不定期出租收益。非正式的土地流轉安排是在產權關系不明確和缺乏成熟規范的農地流轉制度下的交易成本最低的市場安排。這樣的非正式制度安排帶來土地租金的損失，并限制了土地資源配置效率，增加了農村地區農地流轉所帶來的各種糾紛。因此，加快農村地區的農地確權、推動農地流轉的制度規范建設、市場體系建設，以及完善農地產權和流轉安排的相關法律法規，對于當下農地制度改革和城鎮化發展都是必要和迫切的工作任務。

農地制度和農地流轉市場影響農村勞動力遷移進入城市，以及影響農民獲得城市戶籍的意愿，我們同時也需要認識到，并非所有的遷移勞動力都希望獲得城市的戶籍。所謂土地束縛了鄉城遷移和城鎮化發展，不僅是因為土地產權和土地市場制度建設不足造成農民對農地的依附性，同時，農地本身對農村居民具有具體和必要的價值，農地價值也會影響農村勞動力的進城選擇和影響遷移勞動力對土地的安排。從勞動力遷移的新經濟學的視野看，農村勞動力向城市遷移意愿不僅受到城市部門更高的經濟收入和就業預期的影響，由于農地利益作為農村家庭利益的組成部分，也會影響農村勞動力的遷移決策。農地對于農村勞動力具有基本保障作用，因此當城市部門不能對遷移人口提供必要的社會保障，農村勞動力實際上是缺乏意愿放棄農地進入城市的。

由于農地產權利益構成農村居民家庭的客觀利益，對此我們也不能先驗地認為農村人口外出務工就業和發生鄉城遷移就一定會加快土地流轉，或者進而希望通過農村人口進城并以此剝奪農民的土地權利和土地利益。推動城鎮化和推動土地流轉，仍然要以農民的具體需求為基礎，仍然要以尊重、保護以及實現農村家庭的土地利益和土地權利為基礎。改革的目的是通過加快農地流轉來推動遷移和城鎮化，并滿足農民收入提高和總福利進步的需求，而并不是單純通過加快農民進入城鎮來促進農地流轉。

（來源：《東方早報》）