如何讓社區居民積極融入森林旅游

李冉

大力發展生態森林旅游業和民生林業是我國新時期林業的重大戰略任務。大力發展森林旅游，成為新時期林業發展的重要手段。

2011年，國家林業局與國家旅游局達成了合作框架協議，雙方共同把發展森林旅游上升到宏觀戰略層面，將其作為建設生態文明的重要任務，作為實現“興林富民”的戰略支撐點，作為推動綠色低碳發展的重點領域，作為促進旅游業發展新的增長極，森林旅游迎來全所未有的發展機遇。

在森林旅游迅速發展的背后，出現了許多令人擔憂的問題：森林旅游資源和森林生態環境破壞嚴重、生態文化失衡、森林旅游景區開發與社區發展沖突日益嚴重，等等。這些問題嚴重影響了森林旅游的可持續發展。森林旅游如何發展？森林旅游開發與當地經濟社會發展如何協調？社區居民與森林旅游發展如何實現雙贏？這些問題已經成為當今人們廣泛關注的焦點。

重要的原因是參與森林旅游發展的社區居民地位和利益訴求沒有得到很好的體現。要實現森林旅游的可持續發展，必須重視社區居民的力量，關注利益訴求，并提高他們的參與旅游的程度。

實施參與讓社區居民主動性大打折扣

森林旅游資源豐富的區域主要集中在山區。受我國社會轉型期的影響，社區旅游參與有一定的發展，但是仍然存在著很多問題。特別是廣大山區地區，由于自然、歷史原因，經濟落后、文化弱勢，社區被日益邊緣化，缺乏實現自我利益主張和維護的權利或能力。關注山區社區居民的利益訴求是新時代背景下森林旅游可持續發展的客觀要求。

森林旅游資源豐富的農村，地處偏僻，信息閉塞，加上當地居民教育程度低，無法正確認識旅游與自身利益的關系，對自身在旅游活動中的地位和作用、旅游對自身生產活動的影響沒有充分的理解，缺乏長遠的眼光和全局觀念，難以理解森林旅游發展的意義和長遠利益，缺乏對旅游活動的經濟、政治、文化等方面的參與熱情。

而且山區社區居民參與森林旅游發展的內容是廣泛，但從實際參與的內容來分析，山區社區居民的參與普遍在森林旅游景區外的小商品經營、餐館經營和低層次的服務崗位上，景區和旅游企業的主要管理崗位和服務崗位，主要由外來的專業人士和指派人員擔任，本地居民很少有機會參與。可以說山區社區居民參與森林旅游的發展大都屬于實施參與。而關系到涉及全體社區居民切身利益的重大活動，如社區整體規劃、社區服務、行使民主監督決策等參與少，甚至根本就沒有參與。

并且，即使參與也以被動參與為主。被動參與的原因主要有兩個方面，一是山區社區居民自身的認識原因。受個人視野和知識等能力限制，山區社區居民當地發展森林旅游業的本質和經濟效益等缺乏深刻的認識和判斷，影響了山區社區居民對旅游業參與的熱情和積極性。

二是我國目前實行的是“政府主導型”的旅游發展模式，限制了山區社區居民參與當地森林旅游業的發展。受國情和現實的限制，我國目前實行的是“政府主導型”的旅游發展模式。這種模式最大的特點是當地旅游的發展依靠的是一種自上而下、單方向的政府行為模式推進。在整個過程中，政府操辦了從項目設計、實施和管理一系列過程。正因為如此，山區在森林旅游發展初期，僅從純粹的經濟角度出發進行旅游規劃和經營，當地居民的愿望和要求往往被忽略。同時，這種自上而下、單方向的“政府主導型”的旅游發展模式帶有很強的計劃色彩，指令性強。外來旅游企業和當地政府決定了當地森林旅游開發方式和方向。在這種體制下，擬定的項目和實施方案容易脫離實際，無法激起社區居民參與的積極性，而社區居民也只能被動參與，影響實際參與的效果。

第三，參與效益低。社區居民參與森林旅游發展效益低下，原因首先在于受山區社區居民資本短缺、技術缺乏等限制，廣大山區居民參與森林旅游發展的手段不多，提供的森林旅游產品技術含量不高，個性化不強，產品價格利潤低。其次，山區社區居民參與山區森林旅游發展的合理分配機制尚未建立，山區居民在參與森林旅游發展中無法獲得較好的經濟利益與平等發展機會。最后，由于山區經濟落后的制約，地方政府為了解決旅游開發資金的不足，引入資金雄厚、管理技術強的旅游企業開發森林旅游，山區森林旅游的收益被旅游企業獲得，旅游經濟效益“在地化”不明顯。

總之，我國山區社區居民參與森林旅游發展的問題突出，如，社區居民參與度低、積極性弱、參與效益低，等等。

如何提高社區參與森林旅游發展的積極性

提高社區參與森林旅游發展能力，是推動森林旅游持續健康發展的重要工作。對此有如下幾方面的建議。

首先，構建新型山區鄉村治理模式實質就是充分發揮村級組織在社區居民參與旅游中的作用，理順鄉與黨、鄉與村的關系，使得政府不再大包大攬，激發群眾的自主積極性。

當前，基層政府行政管理干預過多，特別是偏僻落后的山區情況更為嚴重。從目前現實情況來看，鄉鎮體制的根源在于鄉鎮官方權力過剩，民間組織薄弱，權力不斷弱化。新形勢下要建立起適合

農民表達利益的機制、討價還價的機制和監督機制，提升民眾“抗衡”政府的能力。要實現這樣的目標，可以探索基層民主選舉、監督機制。可以試行通過民主選舉、公推公選，產生鄉鎮政府領導人。這種由村民直接選舉的鄉鎮領導者，改變過去上級任命，只對上負責的任用機制，把“公仆”的命運真正交給“主人”決定，使基層鄉鎮干部能夠對下負責，將執政為民落到實處。村民有權對由其選舉出的鄉鎮干部進行監督，改變其懶散作風，杜絕腐敗。

當然，目前我國鄉鎮直接選舉仍處于理論的探討階段，2013年11月，十八屆中央委員會第三次全體會議研究了全面深化改革的若干重大問題，可以根據山區特點和實際情況，特別是選擇一些條件更為成熟的旅游景區周邊的鄉鎮，對山區基層政府領導人的直接選舉產生方式進行先行先試，以便總結推廣發展基層民主可行路徑，推動森林旅游景區的發展。

第二，山區旅游發展后，山區社區經濟能獲得發展，人們的物質生活水平也會得到改善，但是人們的安全感和信任感卻不斷下降，個中原因有很多，如貧富差距、經濟-社會差距的拉大等，鄉村社區共同體不斷出現瓦解的跡象。重建社區共同體，對提高社區整體的認同、安全、凝聚力，對社區居民的增權感知提升具有重要作用。

第三，必須充分重視公共社會資源的整合與培育。公共社會資源規范性資源，也包括制度性資源。其中，道德、倫理、信任、互助、合作、理解等資源稱為規范性資源；規范、規則、制度等稱為制度資源。社區公共社會資源具有能夠把人們組織起來和凝聚起來，使得互助之間的公共生活能夠延續下去。充分整合公共社會資源，并融合自然資源、經濟資源，社區共同體再造目標能很快實現。

第四，設立社區共管組織。例如，建立森林旅游利益協調委員會。建立由森林旅游景區隸屬的政府部門負責人、外來旅游企業、社區居民代表等利益主體組成的森林旅游利益協調委員會。森林旅游利益協調委員會重要職責是建立協調機制，協調和解決森林旅游發展中出現的各種問題；在保障山區社區居民利益訴求不受損害的基礎上，實現整個利益的最大化。協調委員會要積極吸取周邊社區居民和社會公眾參與森林旅游開發過程的監控，對參與效果進行評價，并以此為依據，制定更有效的參與方法和手段，以最大限度地促進社區有效參與旅游發展。同時，該委員會能夠在權限范圍內，有足夠權力處理本地社區參與問題，全面協調各利益主體之間的關系。

第五，發揮第三方組織的(NGO)作用，均衡政府地位。目前中國的NGO等社會組織中，知識分子占很大比重，知識分子具有較強的“公共性”，即他們具有保持獨立思考的姿態與社會不妥協的批評精神，能對政府的絕對權威有一定的制約。當前中國政府對第三方組織對政府制衡作用有較高的確認度，早在2004年的時候，在十屆人大二次會議上的《政府工作報告》就明確提出：“要進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，保證決策的科學性和正確性。加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度。”這說明政府逐漸認識到第三方組織(NGO)的社會意義，能有意識培育自己的制衡面，賦予獨立個性，制約自己決策，能保證決策的科學性。發揮第三方組織的(NGO)制衡作用，一是要發揮第三方組織的輿論監督作用，讓政府不敢草率作出決定，能從維護廣大人民的利益立場作決策；二是為政府提供咨詢和服務。第三方組織可以通過為政府提供旅游開發、旅游規劃、旅游管理和社區發展等專業咨詢和服務，對政府政策產生影響。

只有如此，才能使當地社區居民與森林旅游相結合，在促進森林旅游發展的同時，帶動當地的經濟發展，使二者和諧共贏。