安慶經驗：農民合作社開展信用合作的制度建設與風險防范

■　文/譚智心　賀　瀟

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安慶經驗：農民合作社開展信用合作的制度建設與風險防范

■文/譚智心賀瀟

近年來，中央高度重視農民合作社融資問題。黨的十七屆、十八屆三中全會都強調，允許合作社開展信用合作。多個中央一號文件對此提出明確要求。一些地方按照中央要求，自發開展了信用合作試點探索。近期，我們赴安徽省安慶市開展了專題調研，召開了座談會，并實地考察了潛山縣、太湖縣、岳西縣等地的4家合作社，與當地農經干部、合作社骨干等進行了深入交流。總的來看，安徽省比較重視合作社信用合作的規范發展，堅持試點先行、審慎推進，形成了一些可資借鑒的經驗。

一、基本情況

安徽省比較早地開展了信用合作試點。《安徽省實施〈中華人民共和國農民專業合作社法〉的辦法》明確提出，“有條件的農民專業合作社可以開展信用合作”。2010年，在省農委的支持下，安慶市開展了合作社信用合作試點，先后出臺了《關于認真組織開展農村資金互助試點的通知》（慶農［2010］77號）、《關于進一步做好農村資金互助和信用合作試點工作的通知》。為做好試點工作，2011年省農委出臺了《關于推進農民專業合作社開展信用合作的指導意見》（皖農合［2011］179號），引導合作社信用合作試點工作規范開展。截至2015年6月底，試點合作社共24家，其中14家從事種植業、6家從事畜牧業、4家從事其他產業。成員共8931戶，其中參與信用合作的成員有6649戶，占成員總數的74.4%。累計籌資1.42億元，發放借款7014筆、共計2.24億元。

二、主要做法

安慶市圍繞農民合作社信用合作試點，主要做了四方面工作。

一是以調研學習為基礎，科學制定試點模式。試點工作啟動之前，安慶市農委組織專門力量對本市前期自發開展信用合作的農民合作社進行了專題調研，并派人員到外地學習考察發展農民資金互助合作社的做法，通過分析、比較和借鑒，提出了“以合作社為基礎、在內部成立資金互助部”的信用合作試點模式。該模式的具體操作流程為：由合作社提出申請，縣農委審核，選擇領辦人能力強、有產業支撐、運行規范的合作社開展信用合作試點，按照“對內不對外、吸股不吸儲、分紅不分息”的經營原則，為成員提供短期借款服務。實踐表明，這一操作模式為信用合作積極穩妥開展奠定了良好的基礎，有利于保證信用合作的效率和保護農戶的利益。

二是各級部門高度重視，不斷出臺支持政策。安慶市政府從2014年開始，連續兩年安排專項資金，對信用合作運行規范、成效明顯的合作社，給予以獎代補支持。安慶市人大和市農委研究制定了《關于金融支持農民專業合作社加快發展的意見》，著重就金融機構支持合作社開展信用合作等問題，做出了具體安排，明確要求各商業銀行給開展信用合作的合作社授予300萬至500萬元的信用額度，并且在全省率先推出了針對合作社農戶成員的整體授信、“統貸直放”金融服務模式。此外，為加快推進“統貸直放”工作，安慶市農委、市財政局、市人民銀行、農行安慶市分行還共同制定了《關于進一步推進為農民專業合作社提供“統貸直放”信貸服務的意見》，提請市政府轉發全市各縣（市、區）實施。

三是大力宣傳系統培訓，確保試點規范運行。為保障信用合作試點的順利推進，安慶市農委組織開展了一系列宣傳、培訓工作，召開3次座談會，舉辦4期專題培訓班，并邀請專家對申請開展信用合作的合作社負責人進行輔導培訓。將相關資料匯編成冊，發給各合作社負責人學習。同時安慶市還組織專門力量，到各縣（市、區）巡回指導和督查，到合作社現場培訓，指導建立完善財務制度、互助資金借用回收制度、檔案管理制度等各項管理制度以及風險防范機制，促進了信用合作規范運行和依法開展。

四是加強監管防控風險，保障試點穩妥推進。風險防控是安慶市開展農民合作社信用合作最為關注的核心問題，也是省農委指導試點的重點。據了解，農委即將出臺《安徽省農民合作社資金互助試點社風險防控應急處置預案（試行）》，以應對信用合作服務的突發性風險。在省農委合作處組織指導下，安慶市、縣農委及試點社也分別制定了信用合作風險防控應急預案，省里還專門安排專項工作經費200萬元給予支持。在具體運行實踐中，省、市、縣農委對試點社實施日常巡回檢查，督促合作社規范操作，做好自律性防范。在加強“人防”的同時，逐步重視“技防”，利用信息化手段加強風險防范，2014年在太湖縣率先建立了信用合作試點社運行實施監控平臺，做好監測預警。實際上，從試點啟動之初，農業主管部門就把風險防控擺在突出位置，提出“寧愿規矩多一些，步子慢一些，但絕不能一哄而上”，對試點申請嚴格篩選，堅持寧缺毋濫。試點開展以來，試點合作社數量基本保持不變。

三、典型經驗

安慶市開展農民合作社信用合作試點，在服務范圍、制度建設等方面，探索出了一些經驗。

（一）嚴格界定合作范圍，堅持服務“三農”

突出表現在信用合作的人員、區域、用途有明顯邊界。

一是在人員界定上，堅持成員制原則。合作社開展信用合作必須限制在合作社成員內部，即參與信用合作的人員必須首先是合作社成員，然后才能申請加入信用合作部門，申請貸款服務。有的地區要求更加嚴格，如太湖縣還要求明確合作社成員戶口所在地或經常居住地必須在合作社核定的經營場所的區域范圍內，應為農民身份，而且在合作社內接受資金互助合作的成員，不得因接受其他合作社資金互助合作，加入其他合作社。

二是在區域范圍上，堅持有界性原則。即要求開展資金互助合作的農民合作社，業務范圍應按照工商部門核定的經營場所，周邊不得超出一定的區域范圍（如太湖縣要求1個—2個行政村的區域，而且要求在農村地區進行）。

三是在服務對象上，堅持服務“三農”原則。合作社開展信用合作都是在合作社自身產業合作的基礎上進行，如調研的新農生態農業專業合作社、日興養殖農民專業合作社、撞鐘種養專業合作社等，都是先有產業合作或同類產業的農業生產資料供銷及農產品加工銷售合作，隨后在開展成員信用合作時，要求互助資金必須用于合作社開展的農業產業生產經營，不得涉足其他產業。

（二）健全內部制度，確保風險可控

合作社內部開展信用合作的制度設計，在于防范金融風險。

一是堅持互助合作原則。

合作社開展信用合作業務，以互助合作為宗旨，實行的是民辦、民管、民受益，不得以盈利為目的，所以在互助金投放占用費率上有所限制，以確保日常開支和股東分紅為限。如太湖縣在出臺的《農民專業合作社社內信用合作管理暫行辦法》中規定，合作社開展信用合作業務互助金投放占用費率不應高于人民銀行同期同檔貸款基準利率的2倍。

二是在放款數量和比例上實行“雙控”。如日興養殖農民專業合作社規定，單筆放款數量不得超過20萬元，而且不能超過股金的10%；撞鐘種養專業合作社則實行資金投放限額管理制度，對單一成員投放限額為資本凈額0萬—50萬元（含）的部分，不得超過10%；資本凈額50萬—100萬元（含）的部分，不超過5%；資本凈額100萬元以上的部分，不超過1%。

三是規范互助資金審批程序。合作社成員在申請互助資金前，還需要通過規范嚴格的資金審批程序。如潛山縣源潭興達養豬專業合作社在投放互助金的過程中，按照“個人申請、分片聯系人初審、擔保人擔保、理事長或理事會審批、辦理借款手續、支付資金”的流程操作，借款金額在5000元（含）以下的由理事長審批，5000元—8000元（含）由理事會審批，8000元以上由理事會、監事會共同審批。撞鐘種養專業合作社還在擔保人方面有詳細規定，如借款1萬元（含）以下需1個股東擔保，1萬—3萬元（含）需2個股東擔保，3萬—5萬元（含）需3個股東擔保。

四是健全財務管理制度。

健全的財務管理制度是資金安全運行的有力保障。從調研了解的情況看，試點合作社均建立了相應的財務管理制度，資金實行臺賬登記責任管理。太湖縣試點合作社還通過新開發出來的“瑞福德資金互助合作社綜合義務系統”，將信用合作具體業務登陸在網上，既便于查找，也利于監管。此外，撞鐘養殖專業合作社創新出一套不涉及現金交易的借貸程序，合作社的信用合作部門將開展信用合作的合作社賬戶告知成員，成員入股時可用匯款方式，并拿銀行單據到合作社登記。貸款時，財務人員直接簽發支票給成員，成員憑支票到銀行領取現金，并把銀行單據帶回合作社入賬。還款時，成員直接將資金打到合作社賬戶。這些制度設計，避免了合作社內存放大量現金，也避免了相應的操作風險。

（三）嚴格監管，加強規范管理

對合作社進行嚴格監管也是安慶市開展合作社信用合作試點的主要經驗之一。從調研了解的情況看，安徽省各級農業主管部門對開展信用合作試點的合作社均采取了高壓監管態勢，并認真組織開展專項檢查和督查。如潛山縣嚴格控制合作社投資性股金規模，規定合作社每年吸收成員入股不得超過2次，不準承諾高分紅率，紅利原則上不得突破0.8%。縣農委經管科業務人員分別負責聯系3個開展資金互助的合作社，指導、督促各合作社建立健全賬戶，搞好日常賬務處理，做到日清月結，公開透明，定期公布。每兩個月組織一次專項檢查，重點對非法集資情況進行摸排，堅決杜絕非法集資事件的發生。太湖縣農委還與縣銀監、人民銀行、工商等部門保持經常性聯系，堅持定期與不定期巡視制度，深入合作社調查走訪。自2014年開始，縣農委會同市場監管等部門對開展信用合作的合作社進行了4次全面的風險排查，并要求合作社加強內部機構建設、加強財會和資金監管。

四、試點成效

安慶市開展農民合作社信用合作試點已有5年時間，由于省、市、縣各級農委高度重視，在防范風險方面采取多種手段強化監管，目前2015年10月底，試點合作社尚未發生系統性、大規模的借貸風險。

1.滿足成員資金需求，增加農民收入。農民合作社內部開展資金互助合作，發放互助資金額度小，操作“短、平、快”，手續簡單，成本較低，有效解決了成員生產經營過程中資金不足的問題。例如，岳西縣撞鐘種養專業合作社成員王學勝打算從事農資化肥銷售業務，缺少3萬元啟動資金，向合作社資金互助部提出借款申請，經過理事會審查、資金互助部調查、公示后，由其他成員用等額股金做擔保，3天后就領到了3萬元借款。他感慨地說：“當初到農村合作銀行去借3萬元，銀行只審批1萬元，而且要找國家公務員擔保，我家世代都是種田的，找公務員擔保很難。我通過加入合作社資金互助部，借款方便快捷，占用費比銀行利率還低。信用合作，真是支農惠民啊！”

據了解，合作社開展信用合作主要著眼于解決成員組織生產經營過程中的種子、肥料、飼料等關鍵環節上的資金需求，有的合作社采取統購統銷的方式，選擇有實力的農業生產資料生產、經營廠家及知名品牌，減少中間環節，降低采購成本；有的合作社在確保向成員提供的農業生產資料低于當地市場價格的前提下，按照先賒銷后付款的方式，在農產品收獲或銷售后，成員確無資金付款的可以到合作社申請資金互助，從而從根本上解決了成員在農業生產經營中的資金需求。通過資金互助服務，資金周轉效率能夠得到顯著提高，合作社成員不僅可以增加生產經營性收入，還可以獲得股金利息、分紅等財產性收入，運行規范發展較好的合作社成員還能分到財政獎勵補助資金量化到成員頭上的轉移性收入，從而有效拓展了農民的增收渠道，促進了農民增收。

2.提升合作社凝聚力，增強合作社服務功能。與商業銀行貸款模式相比，合作社開展資金互助模式的優勢在于借貸雙方信息較為對稱。由于合作社開展信用合作是建立在“血緣、地緣、親緣”的基礎之上，所以合作社成員之間對彼此的家庭背景、經濟實力、信用狀況等都較為了解。而且隨著資金互助模式的運行（如聯合擔保等方式），成員建立了信用共同體，如果違約，將對成員和農村鄰里之間的生活造成很大壓力，甚至對子孫后代的聲譽造成不利影響。實踐證明，合作社成員一般不會出現借錢不還的情況。合作社通過開展信用合作，宣傳信用合作理念，強化了成員的合作意識和信用意識。由于資金的互助合作，成員之間的交流增多了，對合作社更加關心了，從而增強了合作社的凝聚力，促進了合作社的發展。此外，農民合作社通過資金互助業務的開展，將資金這一生產要素成本內部化，既解決了資金短缺的困境，又優化了資源配置，完善了農民合作社的服務功能。

3.促進特色產業發展，搞活農村經濟。由于農民合作社是由同類農產品的生產者、經營者自愿聯合、民主管理、自我服務的市場經濟主體，通過開展資金互助業務，除了滿足生產經營者的資金需求外，還可以促進合作社和相關產業發展壯大，有效帶動當地優勢產業的發展。例如，在潛山縣，調研組實地考察的新農生態農業專業合作社，2011年6月在主管部門的批準下，成立了資金互助部，在合作社內部開展資金互助和信用合作業務。通過信用合作的資金支持和專業大戶的示范引導，帶領成員及周邊農戶種植瓜蔞和飼養生豬，發展多種經營，共帶動農戶1000多戶，50畝以上的瓜蔞種植大戶、百頭以上養豬大戶不斷涌現，成員年均增收5000元左右。隨著成員收入不斷增加，信用合作規模也不斷擴大，入股資金互助部的成員由2009年的不足10戶發展到現在的200多戶，信用合作的資金規模由2010年的16萬元發展到現在的570萬元。合作社經營場地也從當初的農村作坊遷入到鄉工業聚集區，建起了占地15畝的加工廠和辦公樓。信用合作的擴大和推進，又反過來促進了產業合作的發展，合作社瓜蔞種植基地面積由當初的300多畝發展到現在的4500多畝。目前，合作社瓜蔞籽的年加工能力達到800噸，創立的“業銀牌”瓜蔞籽品牌已暢銷國內市場，合作社所在地痘姆鄉已成為“中國瓜蔞之鄉”。

4.緩解農村金融供給不足，探索農村合作金融新經驗。作為新型農村合作金融的重要探索，農民合作社逐漸摸索出了一整套從資金籌集、資金使用、風險防范到收益分配全過程行之有效的運作辦法，克服了正規金融機構與廣大農戶之間的信息不對稱、交易成本高的劣勢，通過簡便快捷的借貸方式，滿足農民短期資金需求。此外，合作社內部發展信用合作，吸收和投放股金的對象一般限于成員內部、農民身份，主要用于農業生產經營。農民使用互助資金時，用途上也容易實現合作社成員之間的相互監管，從而保證了互助資金“取之于農，用之于農”，填補了正規金融機構在農村的“空白”。同時，合作社成員能夠以較低的借款成本來滿足生產發展，客觀上對不規范的民間借貸（如民間高利貸）形成了排擠效應，使民間金融逐步走向正規化軌道。

五、問題與思考

目前試點已經取得較好成效，但仍存在一些問題亟待解決。

一是財會、金融人才缺乏已成為合作社正常開展信用合作業務的瓶頸約束。實地考察時，調研組重點詢問了合作社財務制度和會計賬目情況，發現即使是一些做得比較好的試點合作社，也存在財務人員業務不熟悉的情況，有的對信用合作業務的運行程序還不是十分清楚。對于一些基本問題，如成員基礎股和投資股分紅比例、沒有參加資金互助部門的合作社成員是否應該領取資金互助部門的股息紅利、合作社盈余和資金互助部門的盈余應該如何分配等，莫衷一是。個別合作社賬戶和資金互助部門的賬戶沒有分開。合作社負責人普遍反映，合作社開展信用合作最缺的專業財會和金融人才。我們認為，財務制度和會計操作實務是合作社開展信用合作的重要內容，如果不解決好將嚴重制約合作社信用合作業務的規范、穩定和快速發展。

二是試點外合作社開展信用合作風險不可小視。安徽省開展信用合作試點僅限于安慶市的24家合作社。按照“誰審批誰監管”的原則，這部分合作社有明確的監管部門、監管辦法，運行較為規范。但與此同時，還有一些合作社沒有經過任何部門審批，自發開展信用合作。這些合作社處于監管的“真空”地帶，誰來管、怎么管都需要進一步明確。只有建立起完善的監管體系，才能有效防止合作社開展信用合作蛻變成脫離產業的資本運作。

三是合作社開展資金互助的可持續性。調研發現，試點合作社由于堅持互助制原則，不以盈利為目的，在設定互助資金占用費上有上限要求，所以通過資金互助得到的收益有限，如岳西縣撞鐘種養專業合作社資金互助部設定的資金占用費為月息9‰（年息10.8%），年底扣除10%公積金、10%風險保障金后，2014年僅分紅5.8萬多元，其中基礎股股東82戶，投資股股東40戶，人均分紅不到500元。而合作社方面開展信用合作牽扯的精力較大，需要合作社理事長具有很強的責任感和奉獻精神，據了解，該合作社理事長王林苗主要業務并不在合作社，而是從事茶葉銷售加工，開展合作社信用合作業務就是為了幫助自己村里的鄉親們。從長遠來看，如果拋開財政扶持，要建立起一套適應市場要求、能夠協調各方利益、形成有效激勵的合作社信用合作制度體系和監管體系，還需要在實踐中繼續進行深入探討。

［本文系國家社科基金青年項目（13CJY080）“契約選擇視角下農民專業合作社聯合社運行機制研究及其政策設計”和2015年農業部經管總站委托研究項目“農民合作社信用合作試點調查”的階段性成果］

作者單位：（譚智心，農業部農村經濟研究中心；賀瀟，農業部經管總站專業合作處）